付鐘堂

（中共安定區(qū)委黨校，甘肅 定西 743000）

欠發(fā)達(dá)地區(qū)就是不發(fā)達(dá)地區(qū)，是指生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)。在我國(guó)現(xiàn)階段，是指相對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)而比較落后的西部地區(qū)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。甘肅省定西市安定區(qū)，是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)西北干旱地區(qū)的典型代表，也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縮影。我們以安定區(qū)為個(gè)例對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析研究。安定區(qū)是出了名的國(guó)家級(jí)貧困縣（區(qū)）。全區(qū)平均年降水量380毫米左右，年蒸發(fā)量高達(dá)1 500毫米以上，95%以上耕地是陡坡地，十年九旱，生產(chǎn)條件惡劣；水土流失面積達(dá)3 306.2平方公里，占總面積的91%，年平均土壤流失量1864萬(wàn)噸，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境酷劣；1949—1980年，每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力年均創(chuàng)造產(chǎn)值200元，純收入138元，生產(chǎn)力水平低下，人民生活困難。安定區(qū)從1956年嘗試修建梯田，靠人工肩挑背扛、晝夜苦干，到1983年興修梯田54萬(wàn)畝，占耕地面積的26.21%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件初步改善。1983年，安定區(qū)被列為國(guó)務(wù)院“三西”建設(shè)重點(diǎn)縣和全國(guó)八片水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，踏上了興修梯田、綜合治理、改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的征程。經(jīng)過(guò)30年的艱苦努力，2012年，全區(qū)梯田面積達(dá)153.26萬(wàn)畝，占耕地面積的89.23%，比1983年增加了近100萬(wàn)畝，新增有效灌溉面積122 986畝，占7.16%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件特別是耕地條件得到了有效改善，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。

進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著改革不斷深入，農(nóng)戶承包地分散、規(guī)模太小、不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題十分突出。促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，已經(jīng)迫在眉睫。在國(guó)家政策的引領(lǐng)下，全國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐進(jìn)程十分迅速。到2008年，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1.09億畝，占家庭承包面積的8.07%，2016年則達(dá)到4.7億畝，占35.1%（見(jiàn)表1）。但安定區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相較全國(guó)而言，起步較晚、流轉(zhuǎn)進(jìn)程也比較緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積20.5萬(wàn)畝，占家庭承包面積的11.9%。與全國(guó)流轉(zhuǎn)面積2.78億畝占21.5%相比，低了9.6個(gè)百分點(diǎn)；2016年，全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積32.86萬(wàn)畝，占19.14%，與全國(guó)4.7億畝占35.1%相比，低了15.96個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表1），差距進(jìn)一步拉大。作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中迎頭趕上，有所作為，仍然面臨著“觀念怎么轉(zhuǎn)變”、“主體如何培育”、“人到哪里去”、“服務(wù)怎么搞”、“方式怎么創(chuàng)新”、“社會(huì)如何保障”等深層次困難和問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、努力與全國(guó)同步建成小康社會(huì)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

表1 安定區(qū)與全國(guó)土地流轉(zhuǎn)情況比較

一、文獻(xiàn)綜述

1.地租理論為我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和土地價(jià)格提供了理論支持。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為土地所有權(quán)是有壟斷性質(zhì)的，他意識(shí)到有絕對(duì)地租的存在。威廉·配第認(rèn)為地租受供求關(guān)系的影響，土地位置和土地肥沃程度的不同導(dǎo)致地租也不盡相同。大衛(wèi)·李嘉圖創(chuàng)立了地租理論，把地租看作是因使用土地和土壤的生產(chǎn)力而付給地主的土地產(chǎn)品的一部分。薩繆爾森認(rèn)為土地需求者間的競(jìng)爭(zhēng)較土地供給量來(lái)看，前者才是決定地租量的真正原因。馬克思認(rèn)為級(jí)差地租是土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中壟斷行為下產(chǎn)生的被土地所有者占有的超額利潤(rùn)。一種是同時(shí)投入不同地塊的等量資本具有不同的生產(chǎn)率所產(chǎn)生的，叫級(jí)差地租I；一種是相繼在同一地塊的各個(gè)等量資本具有不同的生產(chǎn)率而產(chǎn)生的，叫級(jí)差地租II[1]。

2.規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的理論基礎(chǔ)。規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指由于生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大而導(dǎo)致長(zhǎng)期平均成本下降，收益不斷增加的情況[2]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，無(wú)論是在生產(chǎn)上還是在經(jīng)營(yíng)上，都要形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，避免規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)外部條件的變化，都將對(duì)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響。

3.相關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)研究概述。近幾年，國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的研究見(jiàn)仁見(jiàn)智，觀點(diǎn)不盡一致。在對(duì)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)必要性的論述中，韓俊等適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)論者從發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高經(jīng)濟(jì)效益等不同角度論述了發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的必然性，不但肯定規(guī)模經(jīng)濟(jì)的存在，而且把它作為解決中國(guó)農(nóng)業(yè)困境的一條重要途徑。宋偉等學(xué)者對(duì)典型調(diào)查材料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析也得出支持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的證據(jù)。土地規(guī)模質(zhì)疑論者認(rèn)為擴(kuò)大農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不能成為促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)選擇。劉鳳芹等學(xué)者的實(shí)證研究和經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的土地規(guī)模對(duì)土地產(chǎn)出率基本上沒(méi)有促進(jìn)作用。普羅斯特曼等人引用來(lái)自對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的十幾個(gè)發(fā)展中國(guó)家的實(shí)證研究結(jié)果說(shuō)明，糧食生產(chǎn)存在許多規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的事實(shí)，即使存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)也是十分有限的。在對(duì)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效率問(wèn)題研究中，不少學(xué)者從資源配置的角度分析并提出了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效的提高具有正面效應(yīng)。Kalirajan和Huang采用調(diào)查數(shù)據(jù)分析指出可以通過(guò)土地整合的方式提高糧食產(chǎn)量；胡初枝和黃賢金調(diào)查分析了農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效之間的影響，發(fā)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大能實(shí)現(xiàn)土地與資金、土地與勞動(dòng)力的優(yōu)化配置，并帶來(lái)全要素節(jié)約，提高土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模可以在一定水平上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效；劉玉銘和劉偉運(yùn)用面板數(shù)據(jù)對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)面積擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率具有促進(jìn)作用。在規(guī)模經(jīng)濟(jì)與規(guī)模報(bào)酬問(wèn)題研究中，現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)在對(duì)中國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模效果研究時(shí)，大多從投入產(chǎn)出角度出發(fā)估測(cè)出土地、勞動(dòng)力、化肥和其他投入要素的產(chǎn)出彈性系數(shù)，然后根據(jù)各投入要素彈性之和來(lái)判斷其規(guī)模經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。FIeisher、Liu等學(xué)者通過(guò)調(diào)查數(shù)據(jù)估算出各要素彈性之和接近于1，從而得出中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有規(guī)模報(bào)酬不變特征；而蘇旭霞和王秀清利用調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算出玉米和小麥兩種農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模彈性分別為1.278和1.268，意味著規(guī)模報(bào)酬遞增。另外，Hayami和Ruttan通過(guò)對(duì)各國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)的估計(jì)，得出欠發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)由于人均土地規(guī)模小、農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度不高而農(nóng)地生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)不顯著，而發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)由于農(nóng)業(yè)機(jī)械的大規(guī)模使用則規(guī)模報(bào)酬遞增。在農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究中，對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)效率的評(píng)價(jià)在很大程度上取決于目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇，國(guó)內(nèi)理論界進(jìn)行了大量研究，但未取得一致意見(jiàn)[3]。

二、政策回顧

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，符合我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略，黨和國(guó)家制定了一系列政策鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。中共中央在1987年5號(hào)文件《把農(nóng)村改革引向深入》中就明確提出：“過(guò)小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模會(huì)影響農(nóng)業(yè)進(jìn)一步提高積累水平和技術(shù)水平。”在條件較好的個(gè)別地區(qū)，要“有計(jì)劃地興辦具有適度規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)，也可以組織其他形式的專(zhuān)業(yè)承包，以便探索土地集約經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)”。2001年底，中央提出在承包期內(nèi)，農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式。2005年，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》出臺(tái)，規(guī)范了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)事人流轉(zhuǎn)行為和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為。2008年，《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要求建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。2010年中央一號(hào)文件明確指出，要“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。黨的十七屆三中全會(huì)提出：“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！秉h的十八大報(bào)告指出：“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，……發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系?！笔藢萌腥珪?huì)在明確了“市場(chǎng)在資源配置中起決定作用”的同時(shí)，提出了加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的要求，“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”。2016年，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，“鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地”。這些政策涉及土地流轉(zhuǎn)的總體要求、基本原則、流轉(zhuǎn)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范、管理服務(wù)等，在具體實(shí)踐中引導(dǎo)、指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地有序有效流轉(zhuǎn)。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得的成績(jī)

近年來(lái)，安定區(qū)以提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力為基點(diǎn)，培育壯大新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，積極探索土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)模式，注重發(fā)揮典型示范帶動(dòng)作用，全面強(qiáng)化流轉(zhuǎn)服務(wù)管理，積極開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，生成新的發(fā)展動(dòng)力與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)增效，農(nóng)民收入較快增長(zhǎng)。2017年，安定區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)36.44萬(wàn)畝，占承包面積的21.22%，涉及流出農(nóng)戶21 878戶。全區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入6 529.4元，比2012年增加2 897.4元。

1.夯實(shí)基礎(chǔ)，有力助推流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提基礎(chǔ)和必要條件。安定區(qū)堅(jiān)持“立足大農(nóng)業(yè)、發(fā)展大農(nóng)機(jī)、服務(wù)新農(nóng)村”的原則，推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)機(jī)械廣泛運(yùn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工全過(guò)程。截止2014年，全區(qū)農(nóng)機(jī)總動(dòng)力達(dá)81.5萬(wàn)千瓦，農(nóng)機(jī)總值達(dá)到7.75億元，主要農(nóng)作物耕、種、收綜合機(jī)械化生產(chǎn)水平達(dá)到35.9%，農(nóng)機(jī)經(jīng)營(yíng)總收入達(dá)到1.32億元，利潤(rùn)總額4 940萬(wàn)元。與此同時(shí)，安定區(qū)組織引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力逐步走出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，從事更多能較快增加收入的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。近幾年，每年向外勞務(wù)輸轉(zhuǎn)人員都超過(guò)11萬(wàn)人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的60%以上。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，農(nóng)業(yè)機(jī)械的廣泛應(yīng)用和農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，為推動(dòng)全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)。

2.培育主體，有效引領(lǐng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。安定區(qū)緊緊圍繞構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，著力培育提升專(zhuān)業(yè)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，引領(lǐng)、帶動(dòng)廣大農(nóng)戶積極流轉(zhuǎn)土地，不斷提高農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率和農(nóng)村資源利用率。截至2014年底，全區(qū)共發(fā)展專(zhuān)業(yè)種養(yǎng)大戶14 733戶；注冊(cè)成立家庭農(nóng)場(chǎng)48家，注冊(cè)資金7 002.9萬(wàn)元；成立各類(lèi)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社492個(gè)，會(huì)員11 896人，農(nóng)戶入社率13.5%，帶動(dòng)農(nóng)戶38 863戶，占全區(qū)總戶數(shù)的44.4%；成立規(guī)模種植和養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)企業(yè)36家，加工經(jīng)營(yíng)型農(nóng)業(yè)企業(yè)94家。并通過(guò)規(guī)范化管理、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化對(duì)接、實(shí)體化經(jīng)營(yíng)的“五化”措施，大力開(kāi)展農(nóng)民合作社的示范社創(chuàng)建活動(dòng)。截止2014年，申報(bào)國(guó)家級(jí)示范社2家，已認(rèn)定省級(jí)示范社6家，市級(jí)示范社28家，區(qū)級(jí)示范社30家。

3.探索模式，全面推進(jìn)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。安定區(qū)通過(guò)政府扶持引導(dǎo)，群眾積極探索，試點(diǎn)輻射帶動(dòng)，積極探索土地流轉(zhuǎn)模式、實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)新路子。一是專(zhuān)業(yè)大戶（種養(yǎng)大戶+農(nóng)戶）模式。種養(yǎng)大戶承包和租種同社同村和鄰近村社農(nóng)戶土地，用以發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)；外出打工和整戶外遷農(nóng)戶將閑置耕地送給親友、鄰居無(wú)償代管代耕等。二是家庭農(nóng)場(chǎng)（家庭農(nóng)場(chǎng)+農(nóng)戶）模式。流轉(zhuǎn)鄰近農(nóng)戶土地，以家庭成員和親戚互幫種植或養(yǎng)殖為主，農(nóng)場(chǎng)主給予工資收入或?qū)嵨锸杖?。三是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織（合作社+基地+農(nóng)戶）模式。農(nóng)戶以土地入股形式加入專(zhuān)業(yè)合作社，建立種植、養(yǎng)殖基地，在農(nóng)資、生產(chǎn)、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)提高了組織化程度，增強(qiáng)了有效面對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。四是龍頭企業(yè)帶動(dòng)（龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶）模式。農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地建立種植基地，流出土地農(nóng)戶在企業(yè)指導(dǎo)下進(jìn)行種植和日常管理。這種模式既解決了“訂單農(nóng)業(yè)”企業(yè)權(quán)益難以保障的問(wèn)題，又?jǐn)[脫了企業(yè)種植雇工難、工價(jià)高的困境，土地流出農(nóng)戶在同一土地上取得流轉(zhuǎn)費(fèi)收入的同時(shí)，又獲得技術(shù)和農(nóng)產(chǎn)品收益。五是土地“托管”模式。利用行業(yè)協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織進(jìn)行土地“半托”或“全托”服務(wù)，“半托”模式被農(nóng)民形象的稱(chēng)為“菜單式”服務(wù)，農(nóng)民需要什么服務(wù)就點(diǎn)什么服務(wù)，協(xié)會(huì)或服務(wù)組織提供什么服務(wù)；“全托”模式是協(xié)會(huì)或服務(wù)組織提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過(guò)程的服務(wù)。這種模式通過(guò)機(jī)械化、專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)，降低了生產(chǎn)成本，提高了生產(chǎn)效益，有利于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。六是合作經(jīng)營(yíng)（工商企業(yè)+基地+農(nóng)戶）模式。工商企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行資金投資、雇工管理、訂單經(jīng)營(yíng)。2017年，全區(qū)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)24.77萬(wàn)畝，比2012年增加11.07萬(wàn)畝，增加量最大的是100～500畝的中等規(guī)模，增加量達(dá)到254個(gè)；規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體754個(gè)，比2012年增加564個(gè)（見(jiàn)表 2）。

表2 2012年與2017年安定區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況比較

4.樹(shù)立典型，示范帶動(dòng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。安定區(qū)以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向，以馬鈴薯、草牧、勞務(wù)等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為依托，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入為目的，積極培育了一批集生產(chǎn)、銷(xiāo)售、加工、科技等功能于一體的綜合性經(jīng)營(yíng)典型，充分發(fā)揮典型的示范、帶動(dòng)、引領(lǐng)作用。在培育典型中注重農(nóng)業(yè)項(xiàng)目與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體直接掛鉤，發(fā)揮政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入資金的導(dǎo)向作用；注重在區(qū)域范圍內(nèi)集聚生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要素，不斷延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在鏈條各環(huán)節(jié)都有較好收益；注重強(qiáng)化欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售和加工兩大薄弱環(huán)節(jié)，提高農(nóng)產(chǎn)品的商品化率和加工轉(zhuǎn)化率，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得增值收益；注重新型經(jīng)營(yíng)主體與生產(chǎn)基地和農(nóng)戶建立緊密合作關(guān)系，形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的經(jīng)濟(jì)利益共同體，在獲取共同收益的同時(shí)，共同面對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

5.創(chuàng)新機(jī)制，統(tǒng)籌保障流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際狀況，安定區(qū)建立完善了土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、扶持農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)。一是“三級(jí)”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。建立區(qū)有中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有站、村有點(diǎn)的三級(jí)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，全方位推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。區(qū)上成立領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推動(dòng)工作；領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，與區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心合署辦公，研究細(xì)化流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)任務(wù)、工作措施、政策界限等，開(kāi)展督促檢查工作；設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站19個(gè)，由分管副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)任站長(zhǎng)，配備2～3名信息員；設(shè)立村級(jí)服務(wù)點(diǎn)306個(gè)，由村文書(shū)兼任信息員。二是項(xiàng)目扶持帶動(dòng)機(jī)制。農(nóng)口各相關(guān)部門(mén)向農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社給予項(xiàng)目、資金傾斜，扶持發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。三是建立完善各項(xiàng)制度。有關(guān)部門(mén)建立健全并全面落實(shí)土地流轉(zhuǎn)登記備案制度、合同制度、監(jiān)測(cè)制度等。四是建立維權(quán)仲裁機(jī)制。及時(shí)有效解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的困難、問(wèn)題和糾紛，推進(jìn)全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁工作制度化、規(guī)范化、法制化進(jìn)程。

6.強(qiáng)化服務(wù)，協(xié)調(diào)推動(dòng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。安定區(qū)結(jié)合全區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作實(shí)際，基本形成以公共服務(wù)為主導(dǎo)，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)為主體，公益性服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合、專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的服務(wù)格局。一是公益性服務(wù)。主要在完善服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)能力上下功夫，切實(shí)發(fā)揮主導(dǎo)作用。區(qū)直涉農(nóng)部門(mén)統(tǒng)一整合農(nóng)業(yè)服務(wù)資源，主動(dòng)延伸服務(wù)鏈條、創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品、拓展服務(wù)領(lǐng)域，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體提供了個(gè)性化、全程化、綜合性服務(wù)；鄉(xiāng)級(jí)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員開(kāi)展了承包、經(jīng)營(yíng)、管理服務(wù)，發(fā)揮了積極作用。二是經(jīng)營(yíng)性服務(wù)。新型經(jīng)營(yíng)主體既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，又是開(kāi)展社會(huì)化服務(wù)的主體。積極開(kāi)展了農(nóng)資配送、農(nóng)技推廣、農(nóng)機(jī)作業(yè)、統(tǒng)防統(tǒng)治、產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)、信息提供等各項(xiàng)生產(chǎn)性服務(wù)。三是專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)。畜牧、農(nóng)技、農(nóng)機(jī)等涉農(nóng)部門(mén)成立專(zhuān)門(mén)服務(wù)隊(duì)，深入田間地頭為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)的專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)，贏得了廣大農(nóng)戶和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的滿意。四是創(chuàng)新服務(wù)方式。利用廣播電視、電子平臺(tái)、手機(jī)短信、信息專(zhuān)欄、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等多種方式，發(fā)布與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的信息，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體提供信息服務(wù)；依托農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)營(yíng)銷(xiāo)組織、村級(jí)集體組織等服務(wù)主體，注重強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品加工、物流、倉(cāng)儲(chǔ)等環(huán)節(jié)服務(wù)，積極采用直供直銷(xiāo)、配送中心、電子商務(wù)等多種方式，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體提供銷(xiāo)售服務(wù)等等。

四、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困境及成因

安定區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了較好成績(jī)，但由于眾多因素制約，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然處于初步發(fā)展階段，還存在許多問(wèn)題和困難。但最突出的是一方面土地撂荒現(xiàn)象比較普遍，另一方面土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)卻困難重重。造成這一矛盾的原因是復(fù)雜多樣的，牽扯到土地流轉(zhuǎn)的方方面面。

（一）土地撂荒現(xiàn)象比較普遍

安定區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件落后，農(nóng)業(yè)比較效益低下，再加上農(nóng)村勞動(dòng)力急劇減少，農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象比較普遍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全區(qū)土地撂荒面積達(dá)4.3萬(wàn)畝。2014年3—5月份，我們選取安定區(qū)3個(gè)典型農(nóng)業(yè)區(qū)域高峰等3個(gè)深山區(qū)、魯家溝等3個(gè)北部干旱川區(qū)與淺山區(qū)結(jié)合、香泉等3個(gè)南部水川區(qū)與淺山區(qū)結(jié)合共9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)140個(gè)村進(jìn)行了抽樣調(diào)查，農(nóng)戶撂荒土地達(dá)24 536畝，涉及農(nóng)戶2 465戶，戶均接近10畝（見(jiàn)表3）。

表3 2013年安定區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地撂荒抽樣調(diào)查匯總表

分析其原因主要是：

1.農(nóng)業(yè)比較效益低下不愿意種地。農(nóng)民種糧比較效益低下，是農(nóng)村土地撂荒的根本原因。根據(jù)調(diào)查，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地撂荒的原因首選是種糧比較效益低下（見(jiàn)表3）。安定區(qū)耕地面積大，但耕地質(zhì)量較差，利用水平較低。根據(jù)2009年全國(guó)第二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，全區(qū)耕地面積162 356.30公頃。其中，水澆地7 231.79公頃，占耕地總面積的4.45%；川旱地10 679.07公頃，占6.58%；旱地梯田68 275.82公頃，占42.05%；坡旱地76 169.62公頃，占46.92%。也就是說(shuō)，95%以上是旱地，并且近47%是坡旱地，是典型的“靠天吃飯”農(nóng)業(yè)。與此同時(shí)，農(nóng)用地等別分為1～4等，安定區(qū)1等地面積142 653.04公頃，占全區(qū)分等面積的87.87%；3等地僅36.2公頃，占0.02%。由此可見(jiàn)，安定區(qū)農(nóng)用土地質(zhì)量很差，且利用水平較低。再加上生產(chǎn)方式比較粗放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格持續(xù)上漲，農(nóng)民工工資不斷攀升，種糧的比較效益十分低下。撂荒現(xiàn)象在土地收益較好的南部水川區(qū)相對(duì)較輕，如內(nèi)官鎮(zhèn)35個(gè)村撂荒面積只有368畝，每戶平均10畝多一點(diǎn)，但在北部干旱山區(qū)卻十分嚴(yán)重，如白碌鄉(xiāng)7個(gè)村撂荒面積達(dá)2 325畝，每戶平均高達(dá)近30畝（見(jiàn)表3），就是例證。

2.農(nóng)村勞動(dòng)力短缺無(wú)能力種地。農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏，也是土地撂荒的主要原因。根據(jù)調(diào)查，除了土地效益低下外，其他原因是出外務(wù)工經(jīng)商、隨子女進(jìn)城居住、整戶外遷等（見(jiàn)表3）。一句話，就是勞動(dòng)力短缺。以80、90后為主體的二代農(nóng)民基本都外出打工，造成農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力嚴(yán)重缺乏。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)勞動(dòng)力總數(shù)在18.01萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)人口36萬(wàn)人的66.8%，而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的只有7.01萬(wàn)人，占38.9%，且老齡化趨勢(shì)嚴(yán)重，65歲以上仍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口有4.06萬(wàn)人，占從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口的58%。留守農(nóng)村的大多數(shù)為“386199部隊(duì)”（婦女、兒童、老人），耕種能力十分有限。根據(jù)2014年調(diào)查，白碌鄉(xiāng)中山村共有農(nóng)戶177戶630人，勞動(dòng)力310人，其中整戶外出52戶240人，分別占戶數(shù)和人口的29.4%和38.1%，60歲以上仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多達(dá)65人，占從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人數(shù)140人的46.4%。整戶外出農(nóng)戶撂荒土地就有1 000多畝，占全村耕地面積的17.9%。

3.城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡顧不上種地。農(nóng)村公共服務(wù)薄弱，也是土地撂荒的重要原因。一是由于城鄉(xiāng)教育發(fā)展在基礎(chǔ)設(shè)施、師資力量和教育質(zhì)量等方面的不均衡，加之農(nóng)民對(duì)子女教育重視程度的提高，大量農(nóng)民攜子女進(jìn)城上學(xué)或陪讀的現(xiàn)象十分普遍。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，農(nóng)村適齡兒童在城區(qū)學(xué)校就讀人數(shù)達(dá)到6 536人，其中初中學(xué)生554人，小學(xué)生5 992人，分別占全區(qū)初中、小學(xué)生總數(shù)的44.5%和47.6%，且集聚趨勢(shì)日益加劇。與此同時(shí)，農(nóng)村幼兒教育事業(yè)發(fā)展滯后，全區(qū)306個(gè)村共有村級(jí)幼兒園19所，其中公辦15所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在村，民辦只有4個(gè)，其他村沒(méi)有幼兒園可上。二是農(nóng)村群眾“看病難”問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決。從村級(jí)來(lái)看，2014年，全區(qū)有村醫(yī)312名，大專(zhuān)以上學(xué)歷16名、執(zhí)業(yè)醫(yī)師18名，分別占村醫(yī)總數(shù)的5%和5.6%，無(wú)專(zhuān)業(yè)學(xué)歷的高達(dá)22.2%，大部分由原來(lái)的“赤腳醫(yī)生”過(guò)渡而來(lái)，學(xué)歷知識(shí)層次低，醫(yī)療服務(wù)水平不高。從鄉(xiāng)級(jí)來(lái)看，普遍反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院缺少專(zhuān)業(yè)醫(yī)師、缺少醫(yī)療設(shè)備，“只看病、無(wú)藥取”的現(xiàn)象普遍存在，是造成就醫(yī)患者少、小病進(jìn)縣城的主要原因，同時(shí)也是部分群眾寧肯租住城區(qū)也不去種地的根源所在。

（二）土地流轉(zhuǎn)困難重重

據(jù)經(jīng)管部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2016年安定區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積32.86萬(wàn)畝，僅占承包土地的19.14%，土地流轉(zhuǎn)面臨重重困難。分析其原因主要是：

1.部分農(nóng)民依賴(lài)土地，不愿流轉(zhuǎn)。由于我國(guó)特殊國(guó)情和制度背景，長(zhǎng)期以來(lái)，土地就是農(nóng)民就業(yè)和生存的基本保障，加之農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等社會(huì)保障體系尚不健全，而各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金主要依托承包土地進(jìn)行發(fā)放，農(nóng)民對(duì)土地的依戀程度可想而知。一方面，部分農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)基本脫離農(nóng)村土地，但沒(méi)有納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障之中，仍有后顧之憂，不會(huì)放棄土地這一基本保障。另一方面，部分年齡偏大、缺乏務(wù)工技能的農(nóng)民，更是把土地作為自己生活的出路而不愿流轉(zhuǎn)，大多數(shù)外出農(nóng)民以“零費(fèi)用”形式，讓親戚鄰居代耕代管，從而制約了土地的正常、合理、有序流轉(zhuǎn)[5]。

2.部分土地分散經(jīng)營(yíng)，不易流轉(zhuǎn)。當(dāng)初的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)是根據(jù)土地光熱條件、立地條件好壞、距離遠(yuǎn)近等因素按人按片平均分配到戶，客觀上造成了農(nóng)戶耕地規(guī)模小且地塊零散。土地流轉(zhuǎn)需要集中連片，涉及成百上千農(nóng)戶土地，往往因?yàn)閹讘艮r(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)，而使土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)難以實(shí)施。同時(shí)，農(nóng)村土地絕大部分以梯田和坡地為主，分散的生產(chǎn)單元和山區(qū)土地條件不利于農(nóng)村勞動(dòng)力的統(tǒng)籌安排及生產(chǎn)流水線的組織，特別是山區(qū)土地不適宜進(jìn)行較高程度的機(jī)械化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，成為制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“瓶頸”。

3.流入主體享受惠農(nóng)政策難，不肯流轉(zhuǎn)。土地流入主體難以享受補(bǔ)貼政策，也是造成土地流轉(zhuǎn)緩慢的制約因素之一。根據(jù)調(diào)查，參與土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)主體，除少數(shù)龍頭企業(yè)爭(zhēng)取到國(guó)家項(xiàng)目資金、銀行貸款等扶持外，絕大多數(shù)流入主體都普遍存在融資難、資金鏈條短的困境，無(wú)力擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育發(fā)展緩慢。國(guó)家諸多農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼資金大多與農(nóng)民土地承包權(quán)“綁定”發(fā)放，甚至撂荒耕地農(nóng)戶依然享受著糧食直補(bǔ)等各種補(bǔ)貼資金，而真正從事土地經(jīng)營(yíng)的流入主體，則難以享受諸如糧食直補(bǔ)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等政策扶持，嚴(yán)重制約著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育。

4.管理服務(wù)不健全不到位，難以流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是由經(jīng)管部門(mén)、鄉(xiāng)村兩級(jí)管理。但是，鄉(xiāng)村兩級(jí)管理、監(jiān)督落實(shí)不到位，引導(dǎo)、服務(wù)能力較弱，缺乏有效組織農(nóng)民以地生財(cái)?shù)哪芰Α＜由现薪榉?wù)組織不完善，金融、保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)制不健全。從而導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏科學(xué)的價(jià)格機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制以及評(píng)估、咨詢、公證、仲裁機(jī)制，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)較大、收益有限，土地很難流轉(zhuǎn)。

五、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)要在堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)為主的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償原則，積極探索適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)新路子，不斷提高農(nóng)村土地產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益。

1.加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化典型示范。解決“觀念怎么轉(zhuǎn)變”的問(wèn)題。一方面是群眾觀念的轉(zhuǎn)變。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)方面相關(guān)法律、法規(guī)、政策的宣傳力度，幫助農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等內(nèi)容，使廣大農(nóng)民和業(yè)主充分認(rèn)識(shí)到，土地不僅可以作為就業(yè)和生存的手段，更具有產(chǎn)生效益的投資價(jià)值；要讓農(nóng)民明白，單家獨(dú)戶、自給自足的自然農(nóng)業(yè)從長(zhǎng)遠(yuǎn)看已經(jīng)沒(méi)有增收空間，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)民必須按規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化的要求來(lái)種地。土地流轉(zhuǎn)不僅不會(huì)改變和動(dòng)搖家庭承包關(guān)系，而且可以產(chǎn)生規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。另一方面是政府觀念的轉(zhuǎn)變。政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主要職責(zé)是服務(wù)、引導(dǎo)、扶持。要積極引導(dǎo)扶持具備條件地方的農(nóng)民進(jìn)行探索性示范試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)和推廣土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，讓農(nóng)民實(shí)實(shí)在在地看到土地流轉(zhuǎn)的好處，不斷激發(fā)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)性和積極性，因地制宜選擇適當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)方式，確定合理的流轉(zhuǎn)期限，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中得到實(shí)惠，讓業(yè)主從土地流轉(zhuǎn)中獲得更高的收益，因勢(shì)利導(dǎo)促進(jìn)土地合理有序正常流轉(zhuǎn)[4]。

2.提升新型主體，培育職業(yè)農(nóng)民。解決“主體如何培育”的問(wèn)題。一是培育壯大新型經(jīng)營(yíng)主體。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要積極培育種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作組織等新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)揮他們農(nóng)業(yè)發(fā)展理念比較先進(jìn)、資金技術(shù)力量比較雄厚、開(kāi)拓農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)比較豐富等優(yōu)勢(shì)，不斷提高農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率、農(nóng)村資源利用率和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。鼓勵(lì)村級(jí)集體組織、未就業(yè)大學(xué)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、退休人員等組織和個(gè)人創(chuàng)辦或領(lǐng)辦家庭農(nóng)場(chǎng)、合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。二是培育新型職業(yè)農(nóng)民。要通過(guò)教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、政策扶持等措施，提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力，培養(yǎng)生產(chǎn)型、經(jīng)營(yíng)型、服務(wù)型職業(yè)農(nóng)民；要鼓勵(lì)和支持有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)實(shí)用人才和農(nóng)村青年致富帶頭人通過(guò)土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，鼓勵(lì)和支持高等院校、中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生及農(nóng)業(yè)科技人員從事農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)和支持外出務(wù)工農(nóng)民、個(gè)體工商戶、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人等返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)；要通過(guò)新型主體的帶動(dòng)引領(lǐng)示范，把新型農(nóng)民組織起來(lái)進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才能達(dá)到發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收的目的。三是把培育新型主體和培育新型農(nóng)民有機(jī)結(jié)合起來(lái)。培育新型主體的重點(diǎn)要放在能夠引領(lǐng)、示范、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，新型主體是帶頭人，新型農(nóng)民才是骨干力量，兩者不能倒置。要采用能人帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、龍頭企業(yè)帶動(dòng)、合作經(jīng)濟(jì)組織帶動(dòng)等多種土地流轉(zhuǎn)模式，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加大科技投入力度，提高土地收益率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地效益的最大化。財(cái)政、農(nóng)業(yè)、畜牧等涉農(nóng)部門(mén)要整合各類(lèi)財(cái)政支農(nóng)資金和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，優(yōu)先扶持示范性新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展?？梢钥紤]把專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)納入信貸財(cái)政貼息貸款對(duì)象。進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放方式，按照“誰(shuí)種田，誰(shuí)受益”的原則，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)的辦法，將新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼重點(diǎn)向示范性新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜，對(duì)達(dá)到一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼[4]。

3.推進(jìn)易地搬遷，拓寬就業(yè)空間。解決“人到哪里去”的問(wèn)題。一方面是農(nóng)民到哪里去，也就是人如何居住的問(wèn)題。易地搬遷是一條讓貧困群眾走出山區(qū)、擺脫貧困、走向富裕的有效捷徑，也是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；目陀^需要。建議欠發(fā)達(dá)地區(qū)易地搬遷按照“城鎮(zhèn)村結(jié)合、跨區(qū)域搬遷”的思路全面推進(jìn)。在范圍上，要打破原有行政區(qū)域劃分，跨村跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨區(qū)域搬遷[5]。在方式上，要以中心村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市為中心設(shè)置安置點(diǎn)，采用“有土安置”“產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)”“無(wú)土安置”等模式積極推進(jìn)。在措施上，要以提高勞動(dòng)技能和土地收益為核心，引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)多種方式增收致富。一是要抓住西部大開(kāi)發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等政策機(jī)遇，積極爭(zhēng)取國(guó)家退耕還林項(xiàng)目，將深山區(qū)及淺山區(qū)陡坡地全部退耕還林，種植林木和飼草，大力發(fā)展草牧產(chǎn)業(yè)和種植業(yè)。二是要積極爭(zhēng)取高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田綜合整理項(xiàng)目，將淺山區(qū)和平地進(jìn)行綜合整治，配套田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造有利于規(guī)?；?、機(jī)械化、集約化經(jīng)營(yíng)的土地條件，全面發(fā)展農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。三是要把搬遷群眾作為勞動(dòng)力培訓(xùn)的重點(diǎn)，大力組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，使搬遷群眾能夠基本掌握1～2門(mén)實(shí)用技術(shù)，提高就業(yè)和創(chuàng)業(yè)技能。在保障上，要加大資金整合力度，最大限度地把國(guó)家有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金整合到易地扶貧搬遷項(xiàng)目實(shí)施區(qū)，發(fā)揮資金整體效益和正向激勵(lì)作用。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的重點(diǎn)也應(yīng)該放在這里。在保證“管理渠道不變、資金使用性質(zhì)不變”的前提下，積極整合所有涉農(nóng)資金和各類(lèi)扶貧資金，集中用于安置區(qū)建設(shè)，全面解決與安置區(qū)群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的問(wèn)題，探索建設(shè)“農(nóng)村新型社區(qū)”。另一方面是農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提條件和必然結(jié)果。只有將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移而不回流，才能保證農(nóng)村人均耕地面積的增加。要以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、服務(wù)業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)為重點(diǎn)，發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，拓展農(nóng)村內(nèi)部就業(yè)空間；要積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；要加大農(nóng)村人力資源培訓(xùn)力度，提高農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)技能；要深化城市戶籍管理制度改革，鼓勵(lì)農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，進(jìn)入城鎮(zhèn)安家落戶。

4.加強(qiáng)服務(wù)管理，健全流轉(zhuǎn)機(jī)制。解決“服務(wù)怎么搞”的問(wèn)題。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要在尊重土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易的前提下，不斷加強(qiáng)政府服務(wù)管理。要建立完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，支持有條件的地方以農(nóng)村承包合同管理部門(mén)為依托，建立市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)、信息網(wǎng)絡(luò)以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)咨詢、土地價(jià)格評(píng)估、流轉(zhuǎn)手續(xù)辦理等培育良好的市場(chǎng)環(huán)境，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供良好的服務(wù)。要在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，明確土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)各個(gè)行為主體的責(zé)、權(quán)、利；要對(duì)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)作出合理規(guī)劃，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)工作有序有效進(jìn)行；要及時(shí)建立完備的登記制度，完善土地承包經(jīng)營(yíng)查詢系統(tǒng)；要完善土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和土地流出農(nóng)戶之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，做到“雙贏”“共贏”“多贏”。探索建立農(nóng)村互助合作機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社要及時(shí)了解掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中資金、勞力等方面具體情況，引導(dǎo)農(nóng)民互幫互助，團(tuán)結(jié)協(xié)作，搞好生產(chǎn)。探索建立專(zhuān)業(yè)咨詢指導(dǎo)機(jī)制，農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)技、經(jīng)管等涉農(nóng)部門(mén)要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，成立專(zhuān)門(mén)服務(wù)隊(duì)，深入田間地頭為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)的政策、技術(shù)服務(wù)。探索建立綜合服務(wù)機(jī)制，農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、種子等涉農(nóng)部門(mén)要在保證提供優(yōu)良籽種、優(yōu)質(zhì)農(nóng)機(jī)具的同時(shí)，指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)運(yùn)用，統(tǒng)籌使用[6]。

5.堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式。解決“方式怎么創(chuàng)新”的問(wèn)題。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要在充分尊重農(nóng)民和投資者意愿的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置。積極引導(dǎo)同村同社農(nóng)戶以互換、代耕、租賃等形式加快土地集中；鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，成立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，直接參與投資方的利潤(rùn)分紅；引導(dǎo)勞動(dòng)力缺乏、耕地較多農(nóng)戶，通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)；鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)通過(guò)租賃、入股等多種形式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；引導(dǎo)企業(yè)資本、工商資本、其他資本以投資、入股、合作等形式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。要按照“農(nóng)戶自愿、村級(jí)組織、合作運(yùn)行”的辦法，采取種養(yǎng)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)一次性流轉(zhuǎn)耕地的租賃經(jīng)營(yíng)；農(nóng)業(yè)企業(yè)或工商企業(yè)投放良種、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料建基地的訂單經(jīng)營(yíng)；專(zhuān)業(yè)合作組織全程進(jìn)行代耕、代種、代收和農(nóng)戶日常田間管理相結(jié)合的合作經(jīng)營(yíng)；“農(nóng)戶出資、協(xié)會(huì)服務(wù)”的土地“托管”經(jīng)營(yíng)等多種土地流轉(zhuǎn)模式。在具體實(shí)踐中，要緊密結(jié)合實(shí)際，既可以采取目前已成熟的流轉(zhuǎn)形式，也可以探索其他現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有明確禁止的形式進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[6]。

6.完善社保制度，創(chuàng)新服務(wù)方式。解決“社會(huì)如何保障”的問(wèn)題。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要加快健全完善適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會(huì)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，逐步弱化農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，突出其增收致富功能，形成有利于農(nóng)業(yè)人口和產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚的社會(huì)環(huán)境，消除農(nóng)民放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的后顧之憂。對(duì)已經(jīng)放棄土地經(jīng)營(yíng)、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接。采取個(gè)人、集體、政府多方出資嘗試建立農(nóng)村社會(huì)保障基金，促進(jìn)農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老、互助等農(nóng)村社會(huì)保障體系的良性發(fā)展。要增強(qiáng)金融支持“三農(nóng)”能力。金融部門(mén)特別是農(nóng)村基層金融機(jī)構(gòu)，要?jiǎng)?chuàng)新金融產(chǎn)品，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，縮短審批期限，延長(zhǎng)貸款周期，降低貸款門(mén)檻，擴(kuò)大信貸額度和發(fā)放專(zhuān)項(xiàng)信貸，盡快形成適合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體特點(diǎn)的多種形式的抵押、質(zhì)押辦法，積極解決示范性新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和廣大農(nóng)民發(fā)展資金困難問(wèn)題，增強(qiáng)金融支持“三農(nóng)”能力。要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方法、措施，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍、類(lèi)別，保障農(nóng)業(yè)損失降到最低程度[6]。