張鵬飛/大連海事大學(xué)法學(xué)院

吳建軍/上海海事大學(xué)商船學(xué)院

作為全球最大的港口國(guó)，我國(guó)雖在法律法規(guī)及實(shí)際操作層面已與國(guó)際接軌，但港口保安狀況仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

航運(yùn)業(yè)是“海權(quán)國(guó)家”以及“濱海國(guó)家”的核心戰(zhàn)略行業(yè)，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)意義非凡。港口作為該行業(yè)的重要一環(huán)，直接關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全與國(guó)防安全?？v觀世界海洋強(qiáng)國(guó)，幾乎都建立并發(fā)展了完備的港口法律、制度及操作規(guī)則，為航運(yùn)業(yè)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保護(hù)。隨著海洋強(qiáng)國(guó)和 “一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略布局，我國(guó)企業(yè)在國(guó)外投資和興建的港口越來(lái)越多，然而我國(guó)的海外港口的保安狀況仍面臨嚴(yán)峻問(wèn)題。從國(guó)際船舶及港口設(shè)施保安規(guī)則出發(fā)，通過(guò)對(duì)安全及保安的概念的辨析，理清港口保安的管轄及主要內(nèi)容，有助于在海上絲綢之路框架下制定我國(guó)海外港口保安策略。

海外港口保安意義重大

2016年6月30日，希臘議會(huì)以超過(guò)三分之二的多數(shù)，批準(zhǔn)了中國(guó)遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)收購(gòu)希臘最大港口比雷埃夫斯港口管理局多數(shù)股權(quán)的協(xié)議。比港管理局的業(yè)務(wù)涉及郵輪碼頭、渡輪碼頭、汽車碼頭、集裝箱碼頭、修造船廠、油氣碼頭六大板塊，中遠(yuǎn)海運(yùn)購(gòu)買多數(shù)股權(quán)意味著接管了希臘最大港口，同時(shí)這也是中國(guó)企業(yè)首次在海外接管整個(gè)港口。與此同時(shí)，我國(guó)企業(yè)還取得了諸多國(guó)外港區(qū)的部分經(jīng)營(yíng)權(quán)。

港口保安對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)具有越來(lái)越重要的意義，不僅僅需要保障港口（+工人）及船舶（+海員）安全，更是我國(guó)能源安全及海上貿(mào)易通道安全，以及我國(guó)國(guó)家安全的重要組成部分。

作為國(guó)際海事組織（IMO）的A類理事國(guó)和《國(guó)際海上人命安全公約》（SOLAS）的締約國(guó)，我國(guó)政府一直十分重視港口安全。作為SOLAS公約的一部分，《國(guó)際船舶與港口設(shè)施保安規(guī)則》（ISPS CODE）自2004年生效以后便對(duì)我國(guó)適用。為了更有效實(shí)施該規(guī)則，我國(guó)政府于2007年頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)際船舶保安規(guī)則》（交通部令2007年第2號(hào)），《中華人民共和國(guó)港口設(shè)施保安規(guī)則》（交通部令2007年第10號(hào)）等法律法規(guī)，以期與國(guó)際接軌。根據(jù)以上規(guī)則，交通運(yùn)輸部海事局作為主管機(jī)關(guān)，與港口設(shè)施和船舶共同履行規(guī)則下的七項(xiàng)主要職責(zé)圖1所示。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在我國(guó)境內(nèi)交通運(yùn)輸部海事局對(duì)所有七項(xiàng)內(nèi)容都負(fù)有最終的責(zé)任，而港口和船舶分別履行其中的四項(xiàng)職責(zé)。此外，根據(jù)我國(guó)的港口法規(guī)，持有有效的國(guó)際港口保安證書(shū)的港口當(dāng)局可以向收發(fā)貨人（或其代理）征收國(guó)際港口保安費(fèi)用于保安設(shè)施的維護(hù)。

表一：我國(guó)企業(yè)取得國(guó)外港區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)一覽

圖1：國(guó)際船舶及港口設(shè)施保安規(guī)則主要職責(zé)一覽

港口保安面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

作為全球最大的港口國(guó)，我國(guó)雖然在法律法規(guī)及實(shí)際操作層面已經(jīng)采取措施與國(guó)際接軌，然而事實(shí)上我國(guó)的港口保安狀況與國(guó)際仍有很大差距且面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

首先，我國(guó)很多港口保安意識(shí)淡薄，風(fēng)險(xiǎn)管理混亂。據(jù)筆者調(diào)查，很多港口工作人員，甚至是管理人員竟然不知道安全（Safety）和保安（Security）是兩碼事。對(duì)于這兩個(gè)概念的混淆，很可能在關(guān)鍵時(shí)刻無(wú)法正確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源和性質(zhì)從而做出錯(cuò)誤決策，導(dǎo)致關(guān)鍵時(shí)刻遵守錯(cuò)誤程序并采取錯(cuò)誤行動(dòng)，并且是在事故處理上適用不同的規(guī)定。

圖2：安全和保安的區(qū)別

如圖2所示，安全主要針對(duì)的是非主觀的內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)，而保安主要針對(duì)有主觀目的的外部風(fēng)險(xiǎn)。“8.12”天津爆炸案不僅僅是安全事故，也同時(shí)是嚴(yán)重的保安事故。例如，在危險(xiǎn)品運(yùn)抵天津港以及倉(cāng)庫(kù)前屬于外部風(fēng)險(xiǎn)，在遵守安全操作的同時(shí)，也應(yīng)該符合相關(guān)保安程序。另外，根據(jù)后續(xù)披露的相關(guān)消息和調(diào)查結(jié)果，相關(guān)企業(yè)及諸多單位和個(gè)人有違規(guī)甚至是違法行為。當(dāng)相關(guān)責(zé)任人在明知有可能發(fā)生安全事故的情況下，仍玩忽職守而放任事故的發(fā)生，其性質(zhì)已經(jīng)超出了安全事故的范疇而具有了保安事故的特征。如果以上環(huán)節(jié)都能符合保安程序的話，該爆炸事故應(yīng)該可以避免。

其次，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)于港口保安，甚至是整個(gè)國(guó)家的保安問(wèn)題缺乏有效規(guī)范。 首先國(guó)際海事組織2002年通過(guò)了《國(guó)際船舶與港口設(shè)施保安規(guī)則》，但是我國(guó)于2007年才通過(guò)相關(guān)交通運(yùn)輸部令的形式予以接軌。其次，僅有的交通運(yùn)輸部頒布的2007年的《港口設(shè)施保安規(guī)則》效力太低、影響面太窄，無(wú)法對(duì)交通運(yùn)輸部以外的部委和單位進(jìn)行有效約束。其他關(guān)于安全的法律對(duì)于保安問(wèn)題只字未提，2015年才通過(guò)的《國(guó)家安全法》是一大進(jìn)步，但是該法律并未涉及港口保安。再次，國(guó)際海事組織的《國(guó)際船舶與港口設(shè)施保安規(guī)則》是一個(gè)統(tǒng)一的法律，將國(guó)際船舶和港口統(tǒng)一管理。在實(shí)際操作上也確實(shí)如此，特別是《保安規(guī)則》的核心問(wèn)題保安等級(jí)和保安申報(bào)問(wèn)題。船舶在抵達(dá)港口之前要申報(bào)保安等級(jí)和船上的特殊保安狀況。同時(shí)船舶也有權(quán)要求港口對(duì)等通報(bào)港口的保安等級(jí)以及是否有港口保安威脅。這部分是《保安規(guī)則》的核心部分。而我國(guó)交通運(yùn)輸部令將其分割為兩個(gè)法律條文，將船舶和港口設(shè)施的保安問(wèn)題分開(kāi)來(lái)管。這勢(shì)必造成實(shí)際操作中的不便和銜接的困難，從而引發(fā)不必要的保安事件。

2017年9月，中國(guó)海軍第二十六批護(hù)航編隊(duì)導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦黃岡艦、揚(yáng)州艦和遠(yuǎn)洋綜合補(bǔ)給艦高郵湖艦組成的出訪編隊(duì)抵達(dá)比利時(shí)安特衛(wèi)普港進(jìn)行友好訪問(wèn)

再次，在缺乏有效法律規(guī)范的情況下，我國(guó)的港口保安在統(tǒng)一管理上存在職責(zé)不清、管轄權(quán)沖突的現(xiàn)象。如圖3所示，港口保安問(wèn)題涉及多個(gè)部門，特別是在交通運(yùn)輸部和公安部之間存在職責(zé)和管轄權(quán)不清的問(wèn)題。在利益面前有可能多方爭(zhēng)相管轄，而在出現(xiàn)問(wèn)題和責(zé)任時(shí)各部門相互推諉。而對(duì)于保安這種特殊事情，需要在緊急情況下迅速反應(yīng)并采取有效措施，更需要專門的部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理。不清晰的管轄權(quán)問(wèn)題本身就是很大的保安隱患。

圖3：港口保安的管轄

最后，港口保安不僅對(duì)國(guó)內(nèi)港口非常重要，對(duì)我國(guó)海外港口更加重要。如前文所述，我國(guó)企業(yè)在海外投資興建了諸多港口和港區(qū)，這些都是我國(guó)戰(zhàn)略安全的重要組成部分。然而這些海外港口因法律的空白和實(shí)際操作的多種問(wèn)題也存在多重保安挑戰(zhàn)。我國(guó)法律對(duì)于如何保護(hù)海外投資和港口保安缺少相關(guān)規(guī)定，也少有雙邊條約對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。此外，我國(guó)派駐海外港口進(jìn)行管理和操作的人員，對(duì)于港口保安缺乏應(yīng)有的了解，也不太懂得如何和國(guó)外港口當(dāng)局進(jìn)行合作并防范保安風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，在保安事故發(fā)生后，我國(guó)也缺乏有效的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以提高風(fēng)險(xiǎn)管控能力。例如，作為重要的戰(zhàn)略港口之一的巴基斯坦的瓜達(dá)爾港和卡拉奇港，從2004年至2018年初共發(fā)生多次的保安事故，造成我國(guó)港口工作人員的傷亡。2018年2月5日發(fā)生的中遠(yuǎn)海運(yùn)集運(yùn)員工在卡拉奇遇難事件，更是引起業(yè)內(nèi)人士對(duì)我國(guó)所經(jīng)營(yíng)管理的海外港口的保安問(wèn)題的重視。

2015年7月7日，中國(guó)海軍護(hù)航編隊(duì)為重走海上絲綢之路“東南衛(wèi)視”號(hào)帆船護(hù)航過(guò)程中舉行反海盜演練

綜上所述，港口保安首先是保障港口工人和海員的人命安全，其次是港口和船舶的財(cái)產(chǎn)安全，其更是我國(guó)能源安全及海上貿(mào)易通道安全，以及我國(guó)國(guó)家安全的重要組成部分。隨著我國(guó)海上絲綢之路戰(zhàn)略框架的不斷推進(jìn)和深入，提高港口保安水平在我國(guó)具有十分重要的意義。首先，我國(guó)法律法規(guī)不健全，特別是港口保安方面幾乎是空白。當(dāng)務(wù)之急我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)立法，至少與國(guó)際公約的相關(guān)要求接軌。同時(shí)，我國(guó)法律中應(yīng)該補(bǔ)充如何保護(hù)海外投資的內(nèi)容。其次，我國(guó)港口普遍存在保安意識(shí)淡薄，風(fēng)險(xiǎn)管理手段落后等諸多問(wèn)題。據(jù)了解很多港口執(zhí)行公約的目的僅僅是為了貨物出口順利并在國(guó)外減少檢查環(huán)節(jié)。我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)的培訓(xùn)和宣傳，包括日常的保安演習(xí)，令港口保安問(wèn)題深入人心。在海外的港口，我國(guó)企業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)和當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)主管部門的溝通和合作，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保安操作的水平。特別是風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)比較高的港口，例如中東和部分非洲的港口，保安問(wèn)題應(yīng)該是一項(xiàng)重要的日常工作，例如保安培訓(xùn)和演習(xí)，保安信息的搜集、處理和應(yīng)對(duì)，保安設(shè)備的投資和維護(hù)，與當(dāng)?shù)乇０膊块T的對(duì)接和合作等等?！?/p>