武海波

（三門峽市城鄉(xiāng)規(guī)劃中心 河南三門峽 472000）

1 區(qū)域治理體系現(xiàn)狀

1.1 行政區(qū)劃分割問(wèn)題突出

當(dāng)前，“西安-三門峽-洛陽(yáng)”走廊、三門峽所處的黃河金三角、以及三門峽市區(qū)域內(nèi)的靈寶、澠池、義馬等縣市，長(zhǎng)期以來(lái)形成城際矛盾和區(qū)域內(nèi)耗，當(dāng)前仍然是注重競(jìng)爭(zhēng)、缺乏合作的區(qū)域治理關(guān)系，空間關(guān)系割裂。目前三門峽與周邊城市，行政區(qū)各自為政、垂直式行政與管理，缺乏同級(jí)城鎮(zhèn)之間的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)機(jī)制，在重大基礎(chǔ)設(shè)施、交通、資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面均存在矛盾和沖突。

1.2 區(qū)域職能缺位

城市體量不足，導(dǎo)致在都市區(qū)層面治理體系的失靈。三門峽缺乏帶

動(dòng)義馬、澠池和靈寶的能力，這種小馬拉大車的現(xiàn)象導(dǎo)致都市區(qū)層面功能和空間的割裂。

1.3 傳統(tǒng)文化淡化

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市治理長(zhǎng)期以追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，對(duì)社會(huì)文化形成了很大沖擊。三門峽所在的區(qū)域，原本是黃河流域上華夏文化起源，但由于城市治理過(guò)度偏重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，造成傳統(tǒng)文化的斷層和淡化。三門峽以及區(qū)域的西安、洛陽(yáng)、鄭州、長(zhǎng)治、臨汾等，都是黃河流域的華夏文明發(fā)祥地，具有相似的歷史文化、和豐富的遺產(chǎn)資源。未來(lái)隨著區(qū)域一體化的推進(jìn)，區(qū)域協(xié)同治理需要建立在共同的歷史文化基因基礎(chǔ)上。

2 區(qū)域協(xié)同治理理念

2.1 首輪經(jīng)濟(jì)全球化推動(dòng)區(qū)域協(xié)同治理的探索

三門峽走出區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)創(chuàng)新要素自有流動(dòng)、共建共享區(qū)域創(chuàng)新體系，必須要打破行政區(qū)劃的壁壘，走區(qū)域協(xié)同的創(chuàng)新治理道路。區(qū)域協(xié)同治理：是指區(qū)域中多個(gè)地方政府部門聯(lián)合私營(yíng)部門、第三方組織、包括公民個(gè)體等非政府主體，在不影響中央政府最終調(diào)停權(quán)力的范圍內(nèi)，運(yùn)用博弈、協(xié)商、合作等手段，共同協(xié)調(diào)管理區(qū)域性公共事務(wù)的各種合作方式的總和。區(qū)域協(xié)同治理，針對(duì)地方政府和區(qū)域是一個(gè)不斷完善、動(dòng)態(tài)生長(zhǎng)的過(guò)程，最終形成區(qū)域發(fā)展的多元主體復(fù)合治理模式。

2.2 協(xié)同治理目標(biāo)

尊重各地自主發(fā)展權(quán)，是未來(lái)創(chuàng)新走廊區(qū)域政府協(xié)同治理的基礎(chǔ)。尊重自主發(fā)展權(quán)并不是各地政策完全一致，而是在承認(rèn)政策差異的基礎(chǔ)上，開(kāi)展政策協(xié)調(diào)。消除行政壁壘，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境。實(shí)現(xiàn)“一帶一路”經(jīng)濟(jì)帶要素的自由流動(dòng)。區(qū)域協(xié)同治理體系制度化、法制化，構(gòu)建富有活力、更加開(kāi)放、更加有效的協(xié)同治理環(huán)境。

2.3 協(xié)同治理策略

三門峽的發(fā)展需要走與周邊競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系中，進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)治理。與周邊城市的合作關(guān)系，從黃河金三角向“西-三-洛”創(chuàng)新發(fā)展走廊拓展，加入國(guó)家“一帶一路”的戰(zhàn)略格局的行列中。我國(guó)東部地區(qū)，地方政府之間已經(jīng)探索出幾個(gè)典型的區(qū)域政府合作的模式有：泛珠三角區(qū)域的松散協(xié)作模式，環(huán)渤海區(qū)域以論壇為平臺(tái)的模式，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)放式國(guó)內(nèi)外合作模式，長(zhǎng)三角區(qū)域政府協(xié)同治理模式。

3 “3+4”協(xié)同的創(chuàng)新治理體系

3.1 建設(shè)“3+4”體系的區(qū)域治理聯(lián)席制度和工作框架

秉承區(qū)域合作的發(fā)展理念，在西三洛走廊和黃河金三角地區(qū)構(gòu)建“3+4”的區(qū)域治理合作體系。從區(qū)域管理、文化旅游、科研教育等多個(gè)方面，探索區(qū)域治理新路徑。“3”指西三洛走廊的西安、三門峽和洛陽(yáng)?！?”指黃河金三角的三門峽、運(yùn)城、渭南和臨汾。

圖1

3.2 “3+4”協(xié)同治理模式

區(qū)域合作是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，三門峽需要立足“一帶一路”的國(guó)家戰(zhàn)略格局，從項(xiàng)目-專題-專項(xiàng)-體系的動(dòng)態(tài)發(fā)展的協(xié)同治理道路。未來(lái)三門峽需要積極探索區(qū)域協(xié)同治理，在區(qū)域合作中謀求互利共贏，提升區(qū)域綜合實(shí)力。實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新走廊區(qū)域合作與絲綢之路沿線國(guó)際合作聯(lián)動(dòng)發(fā)展的思路，以論壇為平臺(tái)，獲得更廣泛的關(guān)注，如以絲路文明復(fù)興、黃河流域的天鵝之城的生態(tài)保護(hù)等論。從項(xiàng)目引導(dǎo)、部門合作，逐步強(qiáng)化制度建設(shè)、完善共組機(jī)制，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“西-三-洛”創(chuàng)新走廊的區(qū)域創(chuàng)新協(xié)作格局。

3.3 協(xié)同治理策略

①建設(shè)區(qū)域智能網(wǎng)絡(luò)信息一體化設(shè)施“城鄉(xiāng)中樞神經(jīng)系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域智慧創(chuàng)新治理的精細(xì)化管理、精準(zhǔn)化施策。②打造區(qū)域?qū)I(yè)增長(zhǎng)極，通過(guò)區(qū)域協(xié)同治理體系積極融入“西-三-洛”創(chuàng)新走廊區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)。

4 都市區(qū)創(chuàng)新治理體系構(gòu)建

4.1 規(guī)劃協(xié)同

明確區(qū)域內(nèi)山西、陜西、河南三省交界處的市縣產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展趨勢(shì)，構(gòu)建小區(qū)域協(xié)同發(fā)展區(qū)，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，打破行政體制障礙，大膽創(chuàng)新，促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一開(kāi)放，努力探索跨省交界地區(qū)合作發(fā)展有效途徑，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作水平和層次的跨越，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，打破行政空間壁壘，打造省際交界地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，實(shí)現(xiàn)市縣產(chǎn)業(yè)、功能互補(bǔ)，經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。原則：①基于科教資源，聚焦創(chuàng)新生態(tài)打造“跨區(qū)域科技創(chuàng)新廊道”。依托高校、院所、重點(diǎn)研發(fā)平臺(tái)，打造原創(chuàng)技術(shù)、人才的輻射源。②基于產(chǎn)業(yè)個(gè)性，聚焦產(chǎn)業(yè)生態(tài)打造“高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展廊道”?；趯?shí)力雄厚企業(yè)，以及企業(yè)技術(shù)中心，以企業(yè)聚要素、育產(chǎn)業(yè)。③基于區(qū)位優(yōu)勢(shì)，鏈接承載打造“高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展廊道”。圍繞人才的技術(shù)、項(xiàng)目中試及產(chǎn)業(yè)化，育生態(tài)，聚產(chǎn)業(yè)。具體措施：根據(jù)山西、陜西、河南三省交界處的縣市空間、資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)區(qū)域發(fā)展定位進(jìn)行梳理，打造區(qū)域科技創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)區(qū)，形成原材料——產(chǎn)品粗加工——產(chǎn)品精加工——物流的良性循環(huán)，共同構(gòu)建次區(qū)域協(xié)同發(fā)展，對(duì)接“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略。

4.2 管理協(xié)同

4.2.1 構(gòu)建都市區(qū)空間管理體系

圖2

4.2.2 打造都市區(qū)協(xié)同治理的管理平臺(tái)

構(gòu)建規(guī)劃信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，供今后各部門規(guī)劃審批查詢和部門協(xié)商的規(guī)劃管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門統(tǒng)一的信息化管理。制定多部門規(guī)劃銜接一致、聯(lián)動(dòng)實(shí)施的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批流程。

4.2.3 構(gòu)建規(guī)劃協(xié)同的空間規(guī)劃體系

①籌建設(shè)公共信息平臺(tái)：充分依托已有的數(shù)字城市、智慧城市系統(tǒng)以及在國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改與環(huán)保等各級(jí)各部門現(xiàn)存數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)“提升已有、創(chuàng)建未有、鏈接所有”的方針，建設(shè)由一個(gè)公共信息主平臺(tái)和多部門子平臺(tái)構(gòu)成的“1+X”公共管理信息平臺(tái)。②協(xié)調(diào)各個(gè)子系統(tǒng)的運(yùn)作方式：各規(guī)劃編制部門子系統(tǒng)均具有公共信息平臺(tái)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的訪問(wèn)接口和一個(gè)自身規(guī)劃編制與業(yè)務(wù)辦公的子平臺(tái)，可通過(guò)接口直接獲取規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并在權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)其他子系統(tǒng)上傳的相關(guān)信息進(jìn)行訪問(wèn)查詢，實(shí)時(shí)地將規(guī)劃編制、審批、項(xiàng)目選址與審批、土地儲(chǔ)備、土地報(bào)批、環(huán)保監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)等信息錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，供其他部門調(diào)用，真正實(shí)現(xiàn)各部門之間的信息聯(lián)動(dòng)。③實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理模式：將“多規(guī)”涉及的用地邊界、空間信息、建設(shè)項(xiàng)目等多元化信息統(tǒng)一到“一張圖”，利用信息化手段，將“一張圖”成果通過(guò)公共管理信息平臺(tái)展現(xiàn)出來(lái)，在各業(yè)務(wù)部門中落實(shí)控制紅線，并為后續(xù)聯(lián)合辦公提供可能性。

4.3 實(shí)施協(xié)同

4.3.1 市縣聯(lián)動(dòng)

成立規(guī)劃審查委員會(huì)，由發(fā)展改革委員會(huì)統(tǒng)一編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，將編制成果數(shù)據(jù)上傳至信息中心搭建平臺(tái)。三門峽市級(jí)規(guī)劃部門與縣級(jí)規(guī)劃部門從信息技術(shù)平臺(tái)獲取規(guī)劃需要的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及發(fā)改委編制的規(guī)劃成果，分別就自己權(quán)限內(nèi)的規(guī)劃工作進(jìn)行開(kāi)展，同時(shí)同級(jí)部門與上下級(jí)部門在信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享。市縣規(guī)劃部門各自相關(guān)的規(guī)劃成果編制完畢后需上傳至信息平臺(tái)，便于規(guī)劃審批委員會(huì)審查及提出意見(jiàn)，以進(jìn)行下一輪修改，同時(shí)同級(jí)部門可以獲取同一區(qū)域規(guī)劃成果，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。

4.3.2 重大項(xiàng)目選址

建設(shè)項(xiàng)目選址與“多規(guī)合一”控制線有沖突的，項(xiàng)目建設(shè)單位可向管理部門提出控制線修改申請(qǐng)：①經(jīng)規(guī)劃審議聯(lián)席會(huì)議審查，如認(rèn)定不符合控制線修改條件的，告知項(xiàng)目業(yè)主單位另行選址；②如認(rèn)定符合控制線修改條件的，由多規(guī)合一辦公室或控制線管理部門組織聯(lián)合審查，協(xié)調(diào)后，報(bào)本級(jí)人民政府審批。與“多規(guī)合一”控制線無(wú)沖突的，簡(jiǎn)化流程、并聯(lián)審批。

5 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，開(kāi)展區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新治理研究工作，對(duì)于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步與發(fā)展具有十分重要的意義。因此，一定要采取有效的措施，做好區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新治理研究與實(shí)施相關(guān)工作。