【摘 要】深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革是黨的十九大作出的重要戰(zhàn)略部署，是推進(jìn)國家治理體系創(chuàng)新的改革力舉。我們要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，牢固樹立“四個意識”，準(zhǔn)確把握黨和國家事業(yè)歷史性變革及其對組織結(jié)構(gòu)和管理體制的新要求，切實(shí)把各項任務(wù)落到實(shí)處。

【關(guān)鍵詞】十九大報告；機(jī)構(gòu)和行政體制；改革；研究

黨的十九大關(guān)于深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的部署，是站在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，為“破除不合時宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端”，基于“著力增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，壓茬拓展改革廣度和深度”，將公共權(quán)力資源的配置和公共管理能效的優(yōu)化，從行政管理體制上升到國家治理體系的層面統(tǒng)一謀劃，通過統(tǒng)籌布局執(zhí)政權(quán)、行政權(quán)及各種公共事務(wù)管理權(quán)的權(quán)力設(shè)置、權(quán)力關(guān)系、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，必將帶來我國行政體制及相關(guān)體制的深刻變革，任務(wù)重要而艱巨，意義重大而深遠(yuǎn)。

一、深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的重要意義

站在堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)的高度來認(rèn)識。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。我們黨進(jìn)行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢想，必須提高把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。黨政組織機(jī)構(gòu)和管理體制是黨執(zhí)政的重要載體。需要通過改革，完善堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到黨和國家機(jī)關(guān)全面正確履行職責(zé)的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，從制度上保證黨的長期執(zhí)政和國家長治久安。

站在更好適應(yīng)我國發(fā)展新的歷史方位、更好適應(yīng)我國社會主要矛盾變化的高度來認(rèn)識。黨的十九大作出中國特色社會主義進(jìn)入新時代、我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大政治判斷。在新的發(fā)展階段，人民群眾不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。需要通過改革，使機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置適應(yīng)社會主要矛盾變化，推動解決發(fā)展不平衡不充分問題，為新時代黨和國家各項事業(yè)發(fā)展提供體制機(jī)制保障。

站在全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來認(rèn)識。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，直接關(guān)系國家治理體系的完善和治理能力的提升，對各領(lǐng)域改革發(fā)揮著體制支撐和保障作用。要從根本上解決發(fā)展中的深層次矛盾和問題，就必須對機(jī)構(gòu)和體制進(jìn)行調(diào)整完善。需要通過深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，推動經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)文明等領(lǐng)域改革持續(xù)深化，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。

站在使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的高度來認(rèn)識。我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，著力構(gòu)建市場機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制。需要通過改革，進(jìn)一步理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，該管的事管好管到位、該放的權(quán)放足放到位、該提供的服務(wù)提供到位，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力，更好推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

二、深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的根本目標(biāo)

深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，實(shí)質(zhì)上是通過在公共管理領(lǐng)域推進(jìn)以權(quán)責(zé)體系戰(zhàn)略調(diào)整為主攻方向的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，根本目標(biāo)是構(gòu)建新時代中國特色社會主義公共管理體制，推動國家治理體系創(chuàng)新。公共管理領(lǐng)域權(quán)責(zé)體系的戰(zhàn)略調(diào)整，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新的需要的全局性、深刻性、長遠(yuǎn)性重大調(diào)整，是牽引公共管理領(lǐng)域各項變革的關(guān)鍵，抓住權(quán)責(zé)體系戰(zhàn)略調(diào)整，就理清了改革的頭緒。以權(quán)責(zé)體系戰(zhàn)略調(diào)整為主攻方向的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是涵蓋各類公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)的整體性、內(nèi)涵式、有機(jī)化改革，在公共權(quán)力的供給端，對執(zhí)政、行政以及各類公共事務(wù)管理的機(jī)構(gòu)、權(quán)力、職責(zé)，進(jìn)行凸顯整體結(jié)構(gòu)合理的集約調(diào)整，抓住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就明確了改革的著力點(diǎn)和突破口。根據(jù)上述要求構(gòu)建新時代中國特色社會主義公共管理體制，需要深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，形成以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，統(tǒng)籌各類機(jī)構(gòu)合理布局及權(quán)責(zé)有機(jī)設(shè)置，按照國家治理的主要職能，定各類機(jī)構(gòu)履行治理職能的專屬權(quán)力和職責(zé)，理順各類機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)的運(yùn)行關(guān)系，通過整合公共管理體制要素，優(yōu)化公共管理機(jī)制環(huán)節(jié)，構(gòu)建以新型黨政分工合作關(guān)系為基礎(chǔ)突出國家治理的公共權(quán)力供給體系，形成各類機(jī)構(gòu)分工明確、合作有序的權(quán)責(zé)布局，凸顯內(nèi)涵式改革的張力，在貫穿黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的同時，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，為市場和社會供給優(yōu)質(zhì)高效的公共權(quán)力服務(wù)。

構(gòu)建新時代中國特色社會主義公共管理體制，關(guān)鍵在于處理好以下幾個關(guān)系：

一是黨與政府的關(guān)系。在我國，黨與政府的關(guān)系，是政治領(lǐng)導(dǎo)與行政管理的關(guān)系，習(xí)近平總書記在談到經(jīng)濟(jì)體制改革時強(qiáng)調(diào)指出，“我們?nèi)匀灰獔猿职l(fā)揮我國社會主義制度的優(yōu)越性、發(fā)揮黨和政府的積極作用”。在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮著方向性、戰(zhàn)略性、核心性統(tǒng)領(lǐng)作用，政府管理發(fā)揮著路徑性、戰(zhàn)術(shù)性、推進(jìn)性運(yùn)行作用，體現(xiàn)在權(quán)力配置上，黨委掌握“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的權(quán)力，決定行政工作方向、路線、方針、政策的決策權(quán)，政府在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，擁有貫徹黨委的重大決策的行政決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)；體現(xiàn)在職責(zé)配置上，黨委承擔(dān)主司謀劃發(fā)展布局，制定重大戰(zhàn)略和政策，保證發(fā)展方向的執(zhí)政職責(zé)，政府承擔(dān)主司落實(shí)發(fā)展布局，制定實(shí)施戰(zhàn)略和政策，保證發(fā)展質(zhì)量和效應(yīng)的行政職責(zé)。處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府管理的關(guān)系，必須將政治體制改革與行政體制改革統(tǒng)籌謀劃和推進(jìn)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)，要體現(xiàn)在深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的全過程和各方面。既要在改革過程中全方位體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要在機(jī)構(gòu)和行政體制中全方位體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，“黨政組織機(jī)構(gòu)和管理體制是黨執(zhí)政的重要載體，需要通過改革，完善堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到黨和國家機(jī)關(guān)全面正確履行職責(zé)的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，”在黨委、政府之間構(gòu)建既有分工又有合作，既有區(qū)別又有統(tǒng)一的新型機(jī)構(gòu)形態(tài)和職責(zé)體系，“確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，從制度上保證黨的長期執(zhí)政和國家長治久安”。

二是黨、政府與市場的關(guān)系。在推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)中，黨是把握方向駕馭走勢的執(zhí)政力量，政府是營造環(huán)境穩(wěn)定走姿的行政力量，市場是配置資源提升走速的創(chuàng)造力量。黨的執(zhí)政力量具現(xiàn)為“把方向、謀大局、定政策、促改革”的作用，政府的行政力量具現(xiàn)為通過行政程序和方式，將服從黨的重大決策和服務(wù)市場發(fā)展統(tǒng)一起來的公信力和執(zhí)行力，市場的創(chuàng)造力量具現(xiàn)為對資源進(jìn)行動態(tài)配置的決定性作用。黨、政府、市場的關(guān)系是三種力量和三種作用缺一不可且相互依存的有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系，黨對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政治領(lǐng)導(dǎo)，需要政府在把握發(fā)展公平、質(zhì)量、秩序中形成行政推動，需要市場營造發(fā)展的生機(jī)、活力、效率得以支撐；政府提供取信于民的行政權(quán)力供給，需要堅持黨在把握權(quán)力配置、品質(zhì)、價值上的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，需要市場證明權(quán)力供給充分必要的有效性；市場有效配置資源以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，需要黨的領(lǐng)導(dǎo)在政治上把舵，需要政府管理在行政上撐腰。處理好黨、政府、市場的關(guān)系，必然要求基于完善“市場機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制”，對公共管理權(quán)力和職責(zé)在黨政機(jī)構(gòu)以及各類機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)置，“該管的事管好管到位、該放的權(quán)放足放到位、該提供的服務(wù)提供到位，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力，更好推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”，以高效優(yōu)質(zhì)有為的公共權(quán)力供給，減少權(quán)力體系的內(nèi)部摩擦，降低權(quán)力運(yùn)行的外部成本，提高權(quán)力服務(wù)的內(nèi)外效率。

三是中央與地方的關(guān)系。習(xí)近平總書記高度重視夯實(shí)基層作用和促進(jìn)基層改革創(chuàng)新，在中央深改組第十七次會議上指出，“要針對基層工作的特點(diǎn)和難點(diǎn)，推動職能下沉、人員力量下沉，建立與基層改革實(shí)際需要相匹配的權(quán)責(zé)體系”。深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，必須“在全黨服從中央前提下，合理劃分中央與地方權(quán)力關(guān)系，確定中央和地方各自職責(zé)重點(diǎn)”，在央地之間構(gòu)建權(quán)職配置合理、銜接無縫、運(yùn)行有序的關(guān)系承載體系和作用發(fā)揮體系。中央機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主司改革和建設(shè)的頂層設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)制定、重要資源提供、法規(guī)政策保障、區(qū)域系統(tǒng)協(xié)調(diào)、運(yùn)行質(zhì)量監(jiān)督，地方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主司改革和建設(shè)的規(guī)劃落實(shí)、資源使用、法規(guī)政策執(zhí)行、“市場監(jiān)管、社會管理、民生服務(wù)等地方性事務(wù)”。繼續(xù)深化十八大以來放管服改革，并在十九大部署中進(jìn)一步做實(shí)基層、保障基層，應(yīng)當(dāng)朝著強(qiáng)化宏觀調(diào)控、夯實(shí)微觀執(zhí)行的路線，圍繞在宏觀上調(diào)控什么、誰來調(diào)控、怎樣調(diào)控，在微觀上執(zhí)行什么、誰來執(zhí)行、怎樣執(zhí)行，合理劃分和重組中央機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)的人事權(quán)、財政權(quán)、事務(wù)權(quán)。一方面應(yīng)當(dāng)把掌握在中央政府本屬于地方政府的自主權(quán)整體打包下放，使地方政府切實(shí)擁有謀事、干事、成事的充分自主權(quán)，另一方面應(yīng)當(dāng)構(gòu)建中央機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)之間的對接機(jī)制，確保地方在機(jī)構(gòu)、權(quán)力、職責(zé)創(chuàng)新設(shè)置和運(yùn)行中，利益無損地獲得中央機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和支持。

三、深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的重點(diǎn)任務(wù)

審視深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革這一命題，機(jī)構(gòu)改革與行政體制改革并列和同步，意味著機(jī)構(gòu)改革從過去僅僅作為行政體制改革的任務(wù)上升為國家治理層面的舉措，包容了公共權(quán)力的各類組成，意味著行政體制改革從過去就行政體制改行政體制，變?yōu)樾姓w制改革與各類機(jī)構(gòu)改革在統(tǒng)一協(xié)調(diào)銜接中推進(jìn)。

不難看出，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革具有兩個明顯的特征：一是一軸多維整體性，一軸就是以權(quán)責(zé)體系戰(zhàn)略調(diào)整為主軸，轉(zhuǎn)職能、調(diào)機(jī)構(gòu)、動人員最終是要落腳到以職能、機(jī)構(gòu)、人員承載的科學(xué)合理的權(quán)責(zé)體系；多維就是以各類公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為扇面，通盤謀劃黨委、政府及各類公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的改革；整體性就是在國家治理的層面上統(tǒng)一配置各類公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)及其關(guān)系。二是務(wù)實(shí)動真內(nèi)涵式，務(wù)實(shí)就是出實(shí)招、契實(shí)際、求實(shí)效，所有改革措施都要有利于解決長期存在的體制機(jī)制中深層次問題及痼疾，有利于理順各類公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系，理順各類公共權(quán)力機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)與市場和社會的關(guān)系，有利于實(shí)現(xiàn)改革既定的根本目標(biāo)；動真就是排除利益固化的路障，無論哪類機(jī)構(gòu)和人員，根據(jù)改革的需要，該調(diào)整必須調(diào)整，該合并必須合并，該撤銷必須撤銷；內(nèi)涵式就是堅持質(zhì)量效應(yīng)導(dǎo)向，機(jī)構(gòu)調(diào)整、權(quán)責(zé)定奪、簡政放權(quán)不以數(shù)量規(guī)模而以實(shí)質(zhì)實(shí)效為追求，不以照葫畫瓢而以內(nèi)驅(qū)改革為推進(jìn)，不以簡單位移而以實(shí)際內(nèi)化為目的。

根據(jù)上述特征，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革著力點(diǎn)有兩條：

第一條是在推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革中，實(shí)行兩個統(tǒng)籌。十九大報告明確提出，“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”。

第一個統(tǒng)籌就是以不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思維謀劃各類機(jī)構(gòu)布局，在公共權(quán)力橫向配置上統(tǒng)籌設(shè)置各類機(jī)構(gòu)，并在黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間科學(xué)配置權(quán)力和職責(zé)。這一統(tǒng)籌有利于“破解機(jī)構(gòu)合并后的“同床異夢”現(xiàn)象，切實(shí)推進(jìn)合并后的機(jī)構(gòu)整合和職能融合”。實(shí)現(xiàn)這一統(tǒng)籌，需要確定國家治理的基本職能，繼而確定各類機(jī)構(gòu)在國家治理中的地位、功能以及相互關(guān)系，以國家治理的基本職能為縱坐標(biāo)，以各類機(jī)構(gòu)在國家治理中的地位、功能以及相互關(guān)系為橫坐標(biāo)，凝練各類機(jī)構(gòu)應(yīng)有的管理權(quán)力和職責(zé)的坐標(biāo)點(diǎn)，通過整體劃分、切割和化合，對各類機(jī)構(gòu)進(jìn)行無交叉設(shè)置。

第二個統(tǒng)籌就是在統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，將編制資源從行政資源割據(jù)狀態(tài)中解放出來，堅持控制總量、盤活存量的原則，“從控制編制數(shù)量，轉(zhuǎn)向注重綜合考慮人員數(shù)量與質(zhì)量、綜合統(tǒng)籌人力資源在不同機(jī)構(gòu)中的配置結(jié)構(gòu)，打破人力資源身份壁壘，形成科學(xué)合理的編制管理體制”。實(shí)現(xiàn)這一統(tǒng)籌，需要在總體上調(diào)整和優(yōu)化編制配置標(biāo)準(zhǔn)，廢除編制地區(qū)固化、固化層級和部門固化的終身制，建立健全編制動態(tài)調(diào)整和使用機(jī)制，保證編制資源的配置服從并服務(wù)于全面深化改革的需要。

第二條是在行政體制改革中，推進(jìn)四項任務(wù)。

在十八大以來放管服改革基礎(chǔ)上，按照十九大關(guān)于“著力構(gòu)建市場機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制”的要求，進(jìn)一步解決政府干什么、怎么干、以什么信譽(yù)干的問題。推進(jìn)“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的任務(wù)。應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)觀念、體制、機(jī)制中的深層次痼疾，圍繞增強(qiáng)改革的可預(yù)期性和人民群眾的獲得感，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)有界、執(zhí)行有力、監(jiān)督有方、效果有價的改革措施，把政府職能轉(zhuǎn)到位、政府和市場各自的權(quán)力布到位，使政府成為強(qiáng)力支持市場按自身規(guī)律蓬勃發(fā)展的暖心政府，使市場成為以政府有效監(jiān)管和服務(wù)為底氣的活力市場。

在摒棄行政色彩和企業(yè)身份中，將社會組織建設(shè)成與政府和企業(yè)在功能上有區(qū)別、在運(yùn)行中有互動的事業(yè)機(jī)構(gòu)。推進(jìn)“深化事業(yè)單位改革，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離”的任務(wù)。對事業(yè)單位在總體和分類上，明確確定性質(zhì)、功能、權(quán)責(zé)，通過摒棄行政色彩，將事業(yè)單位的編制、建制從行政系統(tǒng)切割開來，實(shí)行政事分開，事業(yè)單位單獨(dú)運(yùn)行。通過摒棄企業(yè)身份，將事業(yè)單位的職責(zé)、程序、規(guī)則從企業(yè)范疇中分離出來，實(shí)行事企分開，事業(yè)單位主司公益性而不是盈利性事務(wù)。通過賦予事業(yè)單位自主權(quán)，使事業(yè)單位自主確定發(fā)展目標(biāo)、資源配置、運(yùn)行流程，實(shí)行管辦分離，事業(yè)單位全力辦好自己的事務(wù)。

圍繞中央和地方之間的權(quán)力配置和擱放，著力夯實(shí)基層，對地方各級政府強(qiáng)身健體。調(diào)整央地之間的權(quán)力配置，推進(jìn)“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”的任務(wù)。針對目前依然存在的“明放暗不放、放小不放大、放虛不放實(shí)、放責(zé)不放權(quán)”，以及放權(quán)后中央機(jī)構(gòu)仍然通過其他方式掣肘地方機(jī)構(gòu)兩個問題，在廓清中央和地方職能、權(quán)責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，將屬于地方政府自主的人事權(quán)、財政權(quán)、事務(wù)權(quán)整體下放。

調(diào)整央地之間的權(quán)力擱放，推進(jìn)“在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”的任務(wù)。這一探索實(shí)際上是在地方將黨委機(jī)關(guān)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，政府機(jī)關(guān)發(fā)揮政府的管理作用整合于合設(shè)機(jī)構(gòu)中，實(shí)行“一體兩能”的嘗試，有利于克服省市縣政府部門只是各類中央政策的“二傳手”，出現(xiàn)機(jī)構(gòu)“懸空”和政策空轉(zhuǎn)的問題。有效推進(jìn)這一探索，需要作出兩個方面的建構(gòu)，一是合設(shè)機(jī)構(gòu)“三單”制度的整體建構(gòu)，將以往改革中形成的政府“三單”中，行政權(quán)責(zé)意義上涉及許可、處罰、強(qiáng)制、征收、給付等責(zé)，與“五位一體”建設(shè)的黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府的管理作用，放到國家治理功能中在合設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行擴(kuò)展和確定。在這一建構(gòu)中，需要堅持實(shí)事求是原則，該合即合、不該合不合，部門該大即大、不該大不大，切忌搞大呼隆；二是合設(shè)機(jī)構(gòu)與黨委和政府合理關(guān)系的建構(gòu)，合設(shè)機(jī)構(gòu)既屬黨委系統(tǒng)，也屬政府系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)在黨委和政府層面建立聯(lián)席議決制度和機(jī)制，保證合設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行順暢和有序。

四、深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的創(chuàng)新舉措

深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革是涉及重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突破性改革，具有鮮明的創(chuàng)新特點(diǎn)。

一是創(chuàng)新改革頂層設(shè)計的模式，打破部門利益和系統(tǒng)壁壘的鉗制。改革的頂層設(shè)計是否科學(xué)，決定改革運(yùn)行的性狀和改革效果的質(zhì)量。改革頂層設(shè)計的科學(xué)性，只有在不受部門利益和系統(tǒng)壁壘鉗制的情況下，才能因擁有與要求改革的現(xiàn)實(shí)需要的符合度而得以成立。帶有部門利益和系統(tǒng)壁壘進(jìn)行的頂層設(shè)計，難免造成一些改革措施隔靴搔癢，改革推進(jìn)表面作秀，甚至改革效果南轅北轍。深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，由黨中央站在全局的角度，運(yùn)用整體謀劃、系統(tǒng)著力、綜合布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)的手法，從“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的需要出發(fā)，站在國家治理體制的高度謀劃和設(shè)計改革藍(lán)圖，并以全局性和公共性審視并貫穿改革的自始至終，使“推動改革呈現(xiàn)全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)的嶄新局面”。

二是創(chuàng)新公共權(quán)力立體供給的國家治理體制，克服機(jī)構(gòu)和行政體制改革長期以來在政府系統(tǒng)內(nèi)部循環(huán)的局限。長期以來，政府掌握了對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有造血、輸血、養(yǎng)血等支持、保障作用的重要行政資源的配置和運(yùn)用，這便導(dǎo)致一提體制改革，僅僅是政府系統(tǒng)包括機(jī)構(gòu)調(diào)整在內(nèi)的動作。政府及其機(jī)構(gòu)運(yùn)行的效率和質(zhì)量，不僅取決于政府自身的行政觀念、素質(zhì)、能力，還取決于政府之外包括黨委和相關(guān)機(jī)構(gòu)的制約、互動、銜接關(guān)系，只有將這兩類因素通盤考慮，將行政資源供給放在整體公共權(quán)力資源供給的位能，才能在全局向經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展釋放有效資源效應(yīng)。深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，致力于實(shí)現(xiàn)政治與行政的耦合，在政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)之間搭建合力機(jī)制，從整體上減少行政代價，提高行政效率，降低制度性交易成本。

三是創(chuàng)新機(jī)構(gòu)調(diào)整與職能轉(zhuǎn)變并重的改革布局，突破機(jī)構(gòu)調(diào)整與職能轉(zhuǎn)變在改革部署和實(shí)施中孰主孰輔的定式。在以往的改革中，要么以機(jī)構(gòu)調(diào)整為主職能轉(zhuǎn)變?yōu)檩o，要么以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹鳈C(jī)構(gòu)調(diào)整為輔，導(dǎo)致簡政放權(quán)的分離，或者簡政不放權(quán)，或者放權(quán)不簡政，因重機(jī)構(gòu)調(diào)整輕職能轉(zhuǎn)變而簡政不放權(quán)，是顯性外延式改革，因重職能轉(zhuǎn)變輕機(jī)構(gòu)調(diào)整而放權(quán)不簡政，是隱性外延式改革。深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，就是要將機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變同步推進(jìn)，機(jī)構(gòu)以職能轉(zhuǎn)變的需要設(shè)置，不再設(shè)置與必要職能無關(guān)和交叉履行職能的機(jī)構(gòu)；職能以機(jī)構(gòu)調(diào)整的架構(gòu)落地，調(diào)整后的機(jī)構(gòu)必須明確履行職能的具體權(quán)力和職責(zé)，開創(chuàng)內(nèi)涵式改革新格局。

四是創(chuàng)新控編增效的有效機(jī)制，解除編制資源配置終身制造成的編制結(jié)構(gòu)性短缺和體制性不足的困惑。長期以來，行政性編制資源的配置實(shí)行的是層級、地區(qū)、部門終身制，加之定編標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)缺乏與時俱進(jìn)的調(diào)整，以及行政資源割據(jù)的阻礙，使許多編制在一些層級、地區(qū)、部門處于閑置和沉睡狀態(tài)，在另一些層級、地區(qū)、部門卻呈現(xiàn)緊張和稀缺狀態(tài)，形成編制軀粗與肢細(xì)、空余與不足并存的畸狀。深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，就是要堅持控制總量、盤活存量的原則，廢除編制的各種終身制，科學(xué)確定定編標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，取締行政資源割據(jù)，在總體上統(tǒng)籌各類機(jī)構(gòu)編制資源的配置和使用，在總量不變的前提下，激活編制的收放機(jī)能和釋放效能，增強(qiáng)編制的微循環(huán)功能和總循環(huán)效應(yīng)。

五是創(chuàng)新依法保障改革的路徑，超越機(jī)構(gòu)改革合法性資源不足和供給滯后導(dǎo)致的道路阻障。在以往機(jī)構(gòu)改革中，往往存在改革方案與法律法規(guī)相應(yīng)調(diào)整不銜接問題，導(dǎo)致改革要么于法無據(jù)、舉步維艱，要么繞法改革、風(fēng)險巨大。深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，明確提出完善國家機(jī)構(gòu)組織法，無疑是在機(jī)構(gòu)調(diào)整中，改變現(xiàn)有機(jī)構(gòu)組織法體系不全、結(jié)構(gòu)缺失、保障無力的狀況，實(shí)現(xiàn)各類公共管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行，權(quán)力、職責(zé)配置及實(shí)施，人員編制管理及變動全方位法定化，為構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系提供堅實(shí)的法律法規(guī)保障。

深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革是一項系統(tǒng)工程，涉及權(quán)力和利益格局調(diào)整，任務(wù)艱巨復(fù)雜，組織實(shí)施難度大。要增強(qiáng)改革的責(zé)任感使命感，勇于擔(dān)當(dāng)，做到敢于負(fù)責(zé)、敢于較真、敢于碰硬，攻堅克難推進(jìn)改革。改革涉及的部門和個人要以黨和人民利益為最高利益，處理好全局與局部、組織與個人的關(guān)系，服從大局需要，服從組織安排，做到思想不散、秩序不亂、工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

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作者簡介：

徐疾（1965.3—），男，漢族，江蘇射陽人，中共射陽縣委黨校教研科科長，高級講師，主要研究方向：政治學(xué)。