張建平

法律是國家之重器，良法是善治之前提。立法是國家的重要政治活動，是依法治國的前提和基礎。地方立法是我國社會主義立法體系的重要組成部分，是有地方立法權的地方人大及其常委會的重要職責，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，是中央從建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標出發(fā)，在新的歷史起點上發(fā)揮立法引領、推動和保障作用提出的一項重要制度要求。地方人大及其常委會應當不斷提高政治站位，為推動本地經濟社會發(fā)展和民主法治建設作出積極貢獻。

一、人大主導立法的現(xiàn)實性

蘭州市作為甘肅的省會城市，是立法法修改前的49個具有立法權的城市之一，自1982年正式擁有地方立法權以來，共制定、修改、廢止地方性法規(guī)78件，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)37件。這些地方性法規(guī)涵蓋蘭州市經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設和生態(tài)文明建設等領域，為保證憲法、法律、行政法規(guī)和甘肅省地方性法規(guī)在蘭州市的正確實施、為全面建成小康社會、全面深化改革、依法治市、高質量發(fā)展提供了有力的法制保障。

（一）主導立法的發(fā)展方向。突出城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護方面的立法，把經濟社會急需的法規(guī)項目納入到立法項目庫和立法規(guī)劃、計劃中，確保將有限的立法資源用在刀刃上，全程“領跑”立法工作。

一是注重堅持黨對立法工作的領導。地方立法工作要堅持正確的政治方向，就是要在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，自覺維護黨中央的權威和集中統(tǒng)一領導，自覺維護社會主義法制統(tǒng)一原則，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，始終把立法工作置于黨的領導之下，自覺把黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，成為全社會一體遵循的重大政治原則。多年來，蘭州市人大常委會黨組認真落實向市委請示報告制度。立法規(guī)劃、計劃向市委專題報告。具體立法項目在市人大常委會審議前，一審項目屬于市政府起草的由市政府黨組向市委匯報，屬于人大起草的，由市人大常委會黨組向市委匯報。二審項目由市人大常委會黨組向市委匯報。對立法中涉及重大體制和重大政策調整等事項，嚴格按照市委的意見要求開展工作，把市委的決策貫穿到立法工作的全過程和立法程序的各方面。

二是注重發(fā)揮法規(guī)制度的固化作用。根據(jù)新修訂的立法法，結合本市地方立法的實際，修訂完成了《蘭州市地方立法條例》，將人大對立法的主導作用上升為法規(guī)，設立了立法項目庫、立法規(guī)劃、計劃制度。這些制度設計，從源頭上保證了地方立法一開始就由人大主導，立什么法，先要通過人大調研論證和評審進入立法項目庫，才能進入編制立法規(guī)劃和立法計劃的程序，才能正式啟動立法項目，扭轉了以往政府報什么，人大審什么的被動立法局面。

三是注重發(fā)揮立法的引領推動作用。地方立法要緊緊圍繞地方工作大局，按照黨中央的決策部署和習近平總書記“改革要于法有據(jù)”的要求，轉變立法觀念，由總結經驗式的立法調整為總結經驗與引領推動相結合的立法，更加注重立法的引領推動作用。例如，市人大常委會根據(jù)蘭州大氣污染防治的需要，全面修訂了《蘭州市實施大氣污染防治法辦法》，實行最嚴厲的處罰。在全國率先制定了煤炭使用監(jiān)督管理的地方性法規(guī)，規(guī)范了蘭州市的工業(yè)用煤和生活用煤的標準，設置了兩大煤炭批發(fā)市場和80多個標準化的煤炭二級經銷點，杜絕劣質煤炭進入蘭州市區(qū)。制定《蘭州市機動車排氣污染防治條例》。這些立法項目引領和推動了蘭州市大氣污染防治工作，為打造“蘭州藍”的城市品牌提供了法治保障。制定出臺了《蘭州市愛國衛(wèi)生條例》，從規(guī)范市民的衛(wèi)生行為入手，從農村的供水、如廁、城市的環(huán)境衛(wèi)生等細節(jié)著眼，在增強法規(guī)的針對性和可操作性方面下功夫，收到了較好的立法效果。圍繞城市管理制定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、城市市容環(huán)境衛(wèi)生、供熱用熱、燃氣管理、城市綠化、公共場所控制吸煙、物業(yè)管理、養(yǎng)犬管理等多部涉及城市管理方面的地方性法規(guī)，引領和推動了城市向依法管理的目標邁進。

四是注重發(fā)揮立法后評估的作用。2012年試點對《蘭州市南北兩山綠化管理辦法》開展了立法后評估，為該法規(guī)的修訂打下了良好的基礎。2014年在設區(qū)的市率先制定了《蘭州市立法后評估辦法》，規(guī)范了立法后評估工作，這項工作得到了中央人民廣播電臺和《法制日報》等中央媒體的報道。2014年以來，市人大常委會將立法后評估作為常規(guī)工作，每年都選取一部實施時間較長的法規(guī)列入立法計劃進行立法后評估，將評估結果作為法規(guī)修改、廢止的重要依據(jù)。

（二）主導立法具體環(huán)節(jié)。從制定規(guī)劃計劃、起草、論證、修改到通過等各個具體環(huán)節(jié)，發(fā)揮組織、協(xié)調、引導、推動各方參與立法活動的主導性，確保有關方面抓緊起草，及時審議，牢牢掌握好主導權。

一是注重發(fā)揮政府的基礎作用。 政府部門是地方性法規(guī)起草的主要力量，發(fā)揮好政府及其部門的基礎作用來推進地方立法工作就顯得尤為重要。一方面要充分發(fā)揮政府在行政管理方面的專業(yè)特長和實際經驗，不論是人大牽頭起草，還是政府起草人大提前介入，都要把問題和分歧盡可能解決在政府常務會議之前，確保政府提交人大的議案比較成熟，在人大審議過程中比較順利，防止將應該在政府層面協(xié)調解決的問題和矛盾上交人大，導致延緩和耽誤法規(guī)的審議和通過。另一方面要指導好政府部門的起草工作，人大要經常通過舉辦地方立法培訓班、立法論證會、座談會、外出學習考察等形式，吸收政府法制部門的人員參加，圍繞學習貫徹立法法、立法技術、立法實際和立法理論，邀請專家授課，讓政府法制部門的人員學習和掌握地方立法的基本要求。2017年我們與市政府法制辦共同制定了法規(guī)起草開題會制度，在法規(guī)起草之前，召集相關方面就法規(guī)起草的事項進行商議，達成基本共識，避免了反復和扯皮問題。

二是注重發(fā)揮公眾的參與作用。首先，將地方立法從項目征集、編制立法規(guī)劃計劃、具體的法規(guī)調研論證審議等向公眾征求意見，不僅公開法規(guī)草案，而且公開相關的說明，不僅公開政府議案稿，而且公開人大二次審議稿。近十年，蘭州市人大常委會每部法規(guī)征集社會公眾的意見建議平均都在200條以上，最多的比如《蘭州市供熱用熱條例》《蘭州市物業(yè)管理條例》《蘭州市客運出租汽車管理條例》都超過了3000條意見建議。其次，建立和完善立法聯(lián)系點和立法咨詢專家制度。本屆人大建立了13個立法聯(lián)系點，覆蓋城鄉(xiāng)不同類型；聘請了35名立法咨詢專家，有法學教授、律師、法律實務工作者等。注重發(fā)揮他們的作用，凡立法必征求立法聯(lián)系點的意見，凡立法必請立法咨詢專家到會發(fā)表意見。再次，廣泛組織立法協(xié)商。我們重點放到兩個層面：一方面是各民主黨派和政協(xié)委員中的專業(yè)人士，另一方面是立法相對人和相關人，既聽取專業(yè)人士的意見，又聽取利害關系人的意見，做到立法協(xié)商廣覆蓋、多角度、多層次，真正實現(xiàn)協(xié)商的廣泛性、民主性。

三是注重發(fā)揮代表的帶頭作用。在立法工作中重視發(fā)揮代表的作用，對人代會期間和閉會期間代表提出的立法方面的議案和意見建議作為立法項目庫的優(yōu)選項目，認真分析研究，論證和評審會邀請?zhí)岢鲎h案代表參加，聽取代表提議案的初衷，優(yōu)先考慮進入立法項目庫。在立法的起草、調研、論證、審議等環(huán)節(jié)邀請有關代表參加，認真聽取和吸納代表意見建議。每年人代會后，我們都要召開立法項目庫論證評審會，將人代會期間代表提出的立法方面意見建議進行評審，將代表提出的立法建議項目納入立法項目庫，以備下一步制訂立法規(guī)劃和立法計劃時所用。

四是注重發(fā)揮專業(yè)隊伍的骨干作用。在立法隊伍建設上，采取的是由核心圈逐步向外環(huán)多層延伸的辦法，即：一是抓好承擔法規(guī)統(tǒng)一審議和二審工作的人大法制委和常委會法工委這支立法核心隊伍建設。做好法制委委員的遴選工作，提升法制委委員中法學研究、法律工作、人大專門工作背景委員所占的比例，保證法委會會議和法規(guī)統(tǒng)一審議的質量。二是抓好承擔法規(guī)一審的人大其他相關工委的立法隊伍建設。三是抓好常委會組成人員在立法方面的學習培訓。四是抓好政府法制部門和政府部門內部法制人員的學習培訓，通過學習培訓加強立法隊伍建設。

（三）主導立法的關鍵內容。突出抓住法規(guī)中“關鍵條款”，重點解決“難點問題”。

一是注重法規(guī)審議主導。抓住每一件法規(guī)案中的關鍵條款進行審議，重點解決制度設計中的難點問題。對修改審議中遇到的分歧意見較大又迫切需要解決的重點難點問題，充分聽取各方意見，把握癥結所在，努力取得共識。對一些難以協(xié)調解決的問題，通過人大常委會黨組請示黨委研究決定。對擬提請表決的一些重要法規(guī)案及制度設計，常委會組成人員有不同認識分歧的，充分做好解釋說明工作，促進達成廣泛共識，保證法規(guī)案順利通過。

二是注重立法調研論證。在立法立項、立法審議過程中就立法中的重點問題，提前認真深入研究法規(guī)條文，把不明白、不規(guī)范、缺乏針對性和可執(zhí)行性的條文列為重點，選取調研單位和對象，事先給他們發(fā)送調研提綱，在充分準備的基礎上，召開調研論證會，力求把問題吃透、搞清楚。例如，在制定《蘭州市供熱用熱條例》時，我們了解到之前出臺和施行的政府規(guī)章規(guī)定，供熱站只負責供熱站內部和其圍墻之外十米范圍內的設備和管網的維護，其圍墻外十米以外的供熱管網由用熱單位負責維護。這一規(guī)定，造成了供熱管網的分段管理，不利于管網的維護，常常由于管網破損、維護的問題相互推諉扯皮，影響供熱質量，群眾意見很大。針對這一問題，我們多次開展立法調研，還組織了聽證會，最后明確，供熱管網由供熱站全程維護，解決了多年的老大難問題，受到了市民的一致好評。

二、人大主導立法的前瞻性

中國特色社會主義進入新時代，地方立法工作也進入了新時代。地方人大及其常委會要努力回應新時代對地方立法工作提出的新任務、新要求，自覺在以習近平新時代中國特色社會主義思想指導下找準立法方向、確定立法原則、把握立法精神、明確立法思路、做好制度設計，真正發(fā)揮地方人大及其常委會在立法工作中的主導作用。

（一）強化主導意識。發(fā)揮人大立法主導作用，首先要強化主導意識，樹立有所作為的立法理念。努力改變部門提什么人大就審什么的模式，由被動“等米下鍋”轉變?yōu)橹鲃印包c菜上桌”，緊緊圍繞黨委重大決策、圍繞地方工作大局、圍繞老百姓普遍關注的熱點難點焦點問題，制定一批務實管用的地方性法規(guī)。其次要強化擔當意識，主動承擔立法使命和責任，把握法規(guī)立項主動，建立健全多元化法規(guī)起草機制，拓寬法規(guī)起草渠道，建立人大相關專門委員會、工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律法規(guī)草案的制度，加強法規(guī)起草環(huán)節(jié)的組織協(xié)調，有效規(guī)避帶有明顯保護主義色彩的部門、行業(yè)和地方的“辦法”“措施”上升為法規(guī)的草案。對涉及改革全局、有較大爭議的立法項目，善于從全局高度化解意見分歧，確保法規(guī)體系內部科學統(tǒng)一，防止部門利益法制化，實現(xiàn)法規(guī)的公平公正。

（二）堅持問題導向。一部好的法規(guī)單純符合法理邏輯嚴密是不夠的，最重要的是解決實際問題。不能解決問題的法規(guī)，即使邏輯再嚴密，也免不了被束之高閣。這就要求我們在立法工作中要堅持問題導向，做到圍繞問題立法。具體而言，就是要從實際出發(fā)，針對現(xiàn)實中存在的體制機制弊端和突出矛盾，研究相關制度、選擇突破口、起草法條內容，做到有的放矢，精準到位。尤其是在設計相關具體制度時要堅決避免閉門造車、拍腦袋決策，要加強調查研究、各方論證，充分考慮制度的針對性和可行性、實施的成本和可能產生的影響，尤其要注重聽取一線執(zhí)法、管理部門同志和廣大基層群眾的意見，確保相關制度設計合理可行、具體可用，能夠切實解決問題、管用有效。

（三）走精細化立法之路。從我國一元多層的立法體制來看，設區(qū)的市的地方立法權處于整個立法體系的基層，區(qū)域范圍小，特征明顯，因此設區(qū)市的地方性法規(guī)要減少原則性、號召性、鼓勵性的內容，增加具體的、有針對性的、可執(zhí)行的條款，在立法的精細化上下功夫。具體而言，就是在安排立法體例結構時，不要刻意追求大而全，而是根據(jù)法規(guī)規(guī)范的對象和內容靈活確定，需要幾條就寫幾條；在規(guī)定某項制度時，能具體盡量具體，能明確盡量明確，避免搞層層配套；在立法技術方面，要認真推敲、字斟句酌，做到邏輯嚴密、字字珠璣；要梳理匯總立法依據(jù)、政策要求、論證研討等資料，編印成立法項目參閱資料匯編，為立法論證、審查等環(huán)節(jié)提供更好的參考?？傊⒎üぷ髡咭l(fā)揚工匠精神，像對待藝術品一樣用心打磨、精雕細琢經手的每一件法規(guī)，力爭將每一件法規(guī)都打造成精品。

（四）立改廢釋并舉。主動分析研究改革發(fā)展方向，研究立法走向，對現(xiàn)行有效法規(guī)進行梳理，將法規(guī)修改、廢止與制定新法工作同布置、同落實。對一些與改革發(fā)展明顯不一致、不協(xié)調、不適應的法規(guī)，要主動及時提出改、廢建議，實現(xiàn)有破有立。

（五）完善重要內容決策機制。通過廣泛協(xié)調協(xié)商，對草案涉及的主要制度、管理體制、部門職責分工等進行重點協(xié)調。要把審議修改的重點放在法規(guī)核心制度、關鍵條款的設計上，要敢于決策、善于決策，抓住每一件法規(guī)中的“關鍵幾條”，對分歧較大的重要條款，堅持從改革發(fā)展大局出發(fā)，加大溝通協(xié)調力度，進行第三方評估，或者由人大常委會進行單獨表決。

人大在立法中發(fā)揮主導作用，是新時代對人大工作的呼喚，是進一步提高立法質量和立法工作水平的必然要求。地方人大要進一步發(fā)揮立法主導作用，著力維護法制統(tǒng)一、突出地方特色、規(guī)范公共權力、保障公民權益，使制定的每一部地方性法規(guī)都能立得住、行得通、可執(zhí)行、真管用。

（作者系甘肅省蘭州市人大常委會黨組書記、主任）