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        人大代表的言論自由與免責(zé)

        2018-07-31 10:07:20孫瑩陳雨夢
        人大研究 2018年7期
        關(guān)鍵詞:議案言論議員

        孫瑩 陳雨夢

        現(xiàn)行法律規(guī)定言論免責(zé)權(quán)有其重要的法律淵源,我國現(xiàn)有的法律規(guī)定存在不足,如何填補(bǔ)法律漏洞,明確言論免責(zé)權(quán)界限范圍,進(jìn)一步推進(jìn)該項(xiàng)制度更適合現(xiàn)今國家治理體系現(xiàn)代化的要求,是我們需要繼續(xù)進(jìn)行探索的地方。

        一、問題的提出

        每逢“兩會”召開之時,人們除了關(guān)注“兩會”的議程和議題,還關(guān)注人大代表和政協(xié)委員的議案、提案、建議和發(fā)言,民間甚至?xí)园l(fā)按照代表委員的發(fā)言積極度制作排名榜,評選提案大王,并且摘錄代表、委員的發(fā)言。一個有趣的衍生品,就是代表委員“雷人語錄”。民間自發(fā)摘取 “雷人語錄”評價代表委員的建言,這個現(xiàn)象其實(shí)表明了公民對人大制度的重視,對人大代表的期待,期待其更多更好地為民代言,望之深,責(zé)之切。“雷人語錄”和履職排行榜可以在某種程度上鞭策人大代表、政協(xié)委員用心負(fù)責(zé)審慎地對待其提案建議的權(quán)力。通?!袄兹苏Z錄”是公眾發(fā)現(xiàn)的人大代表和政協(xié)委員提出了違背常識的,不負(fù)責(zé)任的言論。這樣的言論作為代表建議、議案提出,如果對政策制定產(chǎn)生影響就是有害的,如果沒有影響也是無謂的浪費(fèi)。不僅是這些民間自發(fā)的評判,在全國和地方“兩會”召開期間,媒體輿論也會實(shí)時公布和評論代表的建議議案和發(fā)言。從另一個角度看,上述的輿論和民間監(jiān)督有時會矯枉過正,影響代表委員發(fā)言的積極性,對提議案建議畏首畏尾瞻前顧后,失去自主度和獨(dú)立性。例如,2011年的深圳“兩會”上,有人大代表提出“關(guān)于提高公務(wù)員工資待遇”的建議被媒體報道后引來公眾批判指責(zé),提出該建議的人大代表當(dāng)天就撤回了這份建議[1]。同年的深圳“兩會”還有一個事件就是馬化騰領(lǐng)銜提出的議案涉及騰訊和360之爭,馬化騰也因而受到輿論抨擊。深圳市人大常委會還因之專門召開新聞發(fā)布會,聲明馬領(lǐng)銜提出的議案是20多名人大代表的集體行為,并非馬的個人行為[2]。公眾關(guān)注代表發(fā)言、履職這是值得肯定和提倡的。一方面,我們拒絕“沉睡代表”“啞巴代表”,期許人大代表動起來,發(fā)揮他們的代議監(jiān)督立法等職能,另一方面,我們也期待代表是正確有效地履職,而不是不負(fù)責(zé)任地敷衍了事。從學(xué)理和法律上,選民都有對代表的監(jiān)督權(quán)。如何適度把握公民對代表的監(jiān)督,在督促代表履職的同時,不打擊其積極性,不影響其履職的自主空間,這涉及到代表制的一個傳統(tǒng),即議員的言論免責(zé)權(quán)。言論免責(zé)權(quán)是指“國會議員(人民代表)在立法機(jī)關(guān)各種會議上享有發(fā)言和表決不受法律追究的權(quán)利”[3]。言論免責(zé)權(quán)與刑事豁免權(quán)構(gòu)成了議員的個體特權(quán),也是議員行使代議職能的法律保障。我國《代表法》也專章規(guī)定了代表執(zhí)行職務(wù)的保障,包括代表的言論豁免權(quán)、刑事豁免權(quán)、時間保障、物質(zhì)保障等。關(guān)于言論免責(zé)權(quán),《代表法》的規(guī)定較為簡單:“代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決,不受法律追究。” 在這里,“不受法律追究”作何理解?這意味著代表可以隨意發(fā)言嗎?代表發(fā)言是否有形式和內(nèi)容上的要求?如何避免代表的發(fā)言沒有被法律追究,但是地方當(dāng)權(quán)者用其他方式排擠打壓?民間對代表發(fā)言的反饋,包括雷人語錄的嘲諷,是公民言論自由的表達(dá),但是是否構(gòu)成對代表言論免責(zé)的侵犯?

        二、議員言論免責(zé)權(quán)的理論溯源

        從許多域外國家議員言論免責(zé)權(quán)的保障機(jī)制來看,迄今為止,世界絕大多數(shù)國家都已經(jīng)在自己的憲法中明確規(guī)定并闡述了議員所擁有的言論免責(zé)權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利最初來源于“憲政之母”英國,1688年《權(quán)利法案》第九條便有相關(guān)規(guī)定:“任何外界他人不得干擾議員在議會內(nèi)的演講、談?wù)摷盃庌q?!盵4]其他國家憲法也有類似條款。例如1919年德國《魏瑪憲法》規(guī)定:“聯(lián)邦議會之議員,無論何時,不得因其表決或因行使議員權(quán)利發(fā)生而發(fā)生的言論,受司法上或紀(jì)律上的懲處。”[5]隨著18世紀(jì)憲政體制的興起,言論免責(zé)權(quán)被廣為傳播并被各國所接受[6]。

        議員言論免責(zé)權(quán)具有重要的理論和實(shí)踐意義,是維持議會尊嚴(yán)與權(quán)威,維護(hù)議員獨(dú)立意志的重要手段?!蔼?dú)立代表說”主張議員憑借個人的學(xué)識和經(jīng)驗(yàn)履行職責(zé),依據(jù)自己的判斷行動,不受選民或其他主體意志的約束[7]。但與此同時,我們必須明確,議會是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn),議員的言論免責(zé)權(quán)只是憲法為了更好使議員履行自身職責(zé)的一種手段,這注定了言論免責(zé)權(quán)的行使不是沒有邊界的,議員行使該項(xiàng)權(quán)利時必須受到憲法的約束。從各國憲法條文來看,大多數(shù)國家憲法在規(guī)定言論免責(zé)權(quán)時也同時規(guī)定了言論免責(zé)權(quán)的界限。當(dāng)議員言論構(gòu)成對公民基本權(quán)利及社會秩序的侵害,就超出了言論免責(zé)權(quán)的范圍。各國對言論免責(zé)權(quán)的限制可以分為以下幾種類型:(1)場所限制,即從大多數(shù)國家的憲法僅僅規(guī)定在“院內(nèi)”議員的言論可以不受法律追究[8]。(2)言論免責(zé)權(quán)不能侵犯他人名譽(yù)[9]。在實(shí)行民主法治的國家,政權(quán)存在的基礎(chǔ)就在于保障人權(quán),而維護(hù)個體尊嚴(yán)是保障人權(quán)的精髓所在。(3)議員言論受到非公權(quán)力的約束。即議員言論不受法律追究并不包括不受其他紀(jì)律機(jī)構(gòu)等非公權(quán)力組織的追究[10]。美國憲法第一修正案將議員言論及行為分為“立法言論行為”和“非立法言論及活動”。前者受言論免責(zé)權(quán)保障,后者則不受保障[11]。(4)議會本身對言論免責(zé)權(quán)也存在相關(guān)限制。美國參議院議事規(guī)則第十條及眾議院議事規(guī)則第十九條明確規(guī)定:美國國會議員發(fā)言不能做不必要的使人厭煩的言論,發(fā)言應(yīng)嚴(yán)格限制在自身主題,不得逾越議題之外,并規(guī)定議員批評政府應(yīng)保持一般禮貌的風(fēng)度[12]。

        三、我國人大代表言論免責(zé)權(quán)的演進(jìn)及適用范圍

        (一)人大代表言論免責(zé)權(quán)的歷史演進(jìn)

        最初,中國共產(chǎn)黨在建立解放區(qū)根據(jù)地時,通過《陜甘寧邊區(qū)各級議會組織條例》和《張家口市參議會組織暫行條例》規(guī)定:“各級參議會議員,在議會之間言論,對外不負(fù)責(zé)任?!盵13]新中國成立以來頒布的前三部憲法中并未規(guī)定人大代表具有言論免責(zé)權(quán)。我國憲法中最早關(guān)于全國人大代表言論免責(zé)權(quán)的規(guī)定來自于1982年憲法:“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決,不受法律追究。”隨后,1989年修改后的憲法再次重申該項(xiàng)權(quán)利。第七屆全國人大二次會議通過了《全國人民代表大會組織法》,進(jìn)一步確定了全國人大言論免責(zé)權(quán)的法律地位[14]。

        (二)人大代表言論免責(zé)權(quán)的適用范圍

        人大代表言論免責(zé)權(quán)的適用空間范圍包括全國人大代表在全國人大各種會議、全國人大代表在列席原選舉單位的人大各種會議上,在上述會議上的發(fā)言和表決都不會受到法律的追究。此外,地方各級人大代表在人大會議上的發(fā)言和表決,同樣也不受法律追究[15]。人大代表的言論免責(zé)權(quán)的適用范圍在實(shí)踐中得到進(jìn)一步發(fā)展。首先,從言論免責(zé)權(quán)的主體來看,人大代表言論免責(zé)權(quán)已經(jīng)拓展到了人大常委會會議[16]。作為全國人大的常設(shè)機(jī)構(gòu),我們也鼓勵其積極行使該項(xiàng)權(quán)利,維護(hù)廣大群眾利益,因此,常委會組成人員和全國人大代表在常委會會議上的各種發(fā)言和表決,同樣享有言論免責(zé)權(quán)。其次,有學(xué)者認(rèn)為,可以從以下兩個方面探討人大代表免責(zé)權(quán)的適用范圍:從會議性質(zhì)來看,全國人大代表的言論免責(zé)權(quán)適用于全體會議、代表團(tuán)會議、代表團(tuán)小組會議、各專門委員會會議等各種全國人大的會議等等。從人大代表發(fā)言內(nèi)容來看,為鼓勵人大代表暢所欲言,免除其后顧之憂,即使是存有爭議或者是不正確的發(fā)言,都不會受到法律的追究。而且人大代表可以任意行使各項(xiàng)包括贊成、反對或棄權(quán),對各種會議議題的表決權(quán)利[17]。另外,我們必須強(qiáng)調(diào)的是,根據(jù)憲法的嚴(yán)格規(guī)定,言論免責(zé)權(quán)是有相應(yīng)的約束機(jī)制的,對于代表在會議之外發(fā)表言論的行為,不適用本條的規(guī)定,應(yīng)該按國家法律保護(hù)公民言論自由的一般規(guī)定處理。

        四、人大代表行使言論免責(zé)權(quán)面臨的窘境

        人大代表的言論免責(zé)權(quán)之所以實(shí)施效果不理想,產(chǎn)生一系列問題,與人大代表制度存在漏洞與死角,以及代表自身責(zé)任義務(wù)感的缺少有著很大關(guān)系。

        (一)有言論自由,而無真正意義免責(zé)權(quán)

        因?yàn)槿狈唧w詳細(xì)的人大代表言論免責(zé)權(quán)保障制度,許多政府部門受傳統(tǒng)習(xí)慣和思維定式的約束,官本位思想濃重,利用法律漏洞,對那些敢于發(fā)言,勇于揭露社會現(xiàn)實(shí),批判熱點(diǎn)現(xiàn)象的人大代表實(shí)施打擊報復(fù)。一些機(jī)關(guān)和部門利用諸如涉嫌妨害公務(wù)甚至是違反某某法條等莫須有的理由在人大代表閉會期間進(jìn)行挾私報復(fù)[18]。歸根到底,就是因?yàn)樵S多人大代表一不小心說了不該說的話,做了不該做的事,在履職過程中談?wù)摿四承┍容^敏感的內(nèi)容,從而損害了地方政府利益,惹怒了領(lǐng)導(dǎo)者。假如等到會議結(jié)束或者身份消失后,人大代表不再受到法律的保護(hù),那他們必然會進(jìn)行自我約束,害怕日后受到責(zé)任追究,不敢“知無不言,言無不盡”,不敢隨心所欲提出議案建議,發(fā)言表決。這必然會影響代表主動性、積極性的發(fā)揮,從而導(dǎo)致人大代表履職的社會環(huán)境難以改善。作為理性人,處在夾縫中的代表就選擇了歌功頌德式發(fā)言,獻(xiàn)媚式獻(xiàn)策。所謂“一句不說,不夠意思;說了幾句,沒有意思;多說幾句,什么意思?少說幾句,意思意思”。

        另外,因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的保障制度,其他許多因素也在制約著人大代表言論免責(zé)權(quán)的行使,例如,在各類大會上,政府報告繁重的議題、短暫的會期、代表自身冗長的發(fā)言等等都會導(dǎo)致代表無法充分傳達(dá)群眾的意愿,準(zhǔn)確闡述自己的觀點(diǎn)。再者,中國政治和司法體制具有特殊性,人大的監(jiān)督常常要寓于對政府的支持中。一些敢于發(fā)言的代表在換屆后慘遭落選,無法連任。典型例子是某全國人大代表致力于揭發(fā)當(dāng)?shù)毓珯z法的腐敗黑幕,贏得了選民的信任和喝彩,但得罪了地方勢力,因而在爭取連任時得不到地方政府的支持而失敗[19] 。種種現(xiàn)象為我們提供了進(jìn)一步思考的話題:如何才能為人大代表有效行使言論免責(zé)權(quán)創(chuàng)造更有效的履職環(huán)境,擺脫某些黨政實(shí)權(quán)人物的干擾?

        (二)法律缺乏程序性規(guī)定,難以操作

        在對言論免責(zé)權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制時,上文談到世界各國普遍對言論免責(zé)權(quán)實(shí)行相對保障,而非絕對保障。最早實(shí)行議員言論免責(zé)權(quán)相對保障的國家是西德,1949年西德基本法第四十六條第一項(xiàng)規(guī)定:“國會議員免責(zé)權(quán)的例外,適于犯有誹謗罪的情形?!盵20]對比來看,目前我國相關(guān)法律規(guī)定在此方面就很容易留有歧義。關(guān)于發(fā)言內(nèi)容有誹謗、侮辱等人身攻擊的,例如某些人大代表自詡社會上層人士,發(fā)言含沙射影對農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工者實(shí)施諷刺的行為,這種發(fā)言是否也不受法律追究,我國目前尚無明確定論。由于立法不具體,缺乏可操作性,使得人大代表的言論免責(zé)權(quán)實(shí)施程序性不足。第一,若人大代表在會議期間確實(shí)存在具有攻擊、謾罵他人,甚至擾亂會議秩序的行為,由此產(chǎn)生的侵犯他人權(quán)利及危害社會秩序等不良后果,憲法并未規(guī)定人大代表的各種不良行徑先由何種機(jī)關(guān)進(jìn)行處理[21]。第二,我國憲法僅僅規(guī)定人大代表在大會上的發(fā)言和表決自由,不用承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,但與此同時,這是否也理所當(dāng)然包括不受黨的紀(jì)律追究,也不受其他組織機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性評價呢?或者說,人大代表所在機(jī)構(gòu)或者組織能否將代表在會議上言論是否“政治正確”納入考核評價標(biāo)準(zhǔn),作為提干選拔的依據(jù)呢[22]?另外,我國人大代表豁免權(quán)制度規(guī)定了人大代表的言論和免責(zé)免除一切法律責(zé)任,但是對于人大代表是否要受人民代表大會議事規(guī)則的制約并沒有規(guī)定[23]。第三,學(xué)界普遍認(rèn)為,各國議員的言論是可追溯的免除,而非該言論違法性的免除。人大代表的發(fā)言即使符合違法構(gòu)成要件,但因具有違法阻卻事由,所以法律責(zé)任可以得到免除[24]。但與此同時,這又帶來了新的思考:不具有法律性質(zhì)的政治責(zé)任和道德責(zé)任能否受到免除?

        (三)代表人員構(gòu)成不科學(xué),工作職能虛化

        目前,我國人大代表文化素質(zhì)差異很大,職業(yè)構(gòu)成不合理,由此導(dǎo)致了一系列讓人頭疼的問題。一是領(lǐng)導(dǎo)干部在人大代表構(gòu)成中占據(jù)很大的比例,普通代表面對領(lǐng)導(dǎo)代表,下一級領(lǐng)導(dǎo)代表面對上一級領(lǐng)導(dǎo)代表,只有選擇歌功頌德或者干脆沉默不語,才能不損害領(lǐng)導(dǎo)利益,從而使自身仕途不受影響[25]。二是人大代表均有自己的本職工作,對于“副業(yè)”履職熱情不高。因此,即使《中華人民共和國代表法》規(guī)定了人大代表應(yīng)該聽取和反映選民和原選舉單位的意見與要求,許多人大代表也忙于“主業(yè)”,而疏于同群眾保持密切聯(lián)系。再加上人大代表即使不發(fā)言,也不會受到強(qiáng)制性約束的懲罰,更有一些“啞巴代表”就是因?yàn)樵跁h上從來不投反對票,不與政府叫板,從而仕途大順,反而年年有當(dāng)代表的資格,成了樣板典范。如此種種,人大代表言論免責(zé)權(quán)陷入沉睡狀態(tài)也是自然。

        (四)人大代表自身水平受限,胡亂發(fā)言現(xiàn)象嚴(yán)重

        縱觀歷屆各級人大會議,人大代表“雷人語錄”“雷人議案”現(xiàn)象層出不窮??陀^來說,這些雷人發(fā)言和議案不僅加劇了公眾對于人大代表履職工作的不信任與誤解,一些“火藥味”十足的發(fā)言還埋下了社會不和諧的隱患。比如“個稅起征點(diǎn)太高就剝奪了低收入者作為納稅人的榮譽(yù)”“溺愛百姓可能讓他們變成刁民”“中國不存在上學(xué)難、上學(xué)貴問題”“公務(wù)員最好放半年的假”“春運(yùn)鐵路一票難求在于票價太低”“要用高房價控制人口素質(zhì)”等等這些讓人啼笑皆非的言論。各類“雷人發(fā)言”的產(chǎn)生,歸根到底,是由兩方面因素決定的。一是人大代表根本沒有履職意識,也未緊密聯(lián)系實(shí)際,對現(xiàn)實(shí)社會具有錯誤認(rèn)知,所以履職活動流于形式,發(fā)言和議案只為博取公眾關(guān)注。二是受制于自身文化水平,許多人大代表不能準(zhǔn)確提出議案與建議,無法合理表達(dá)自身觀點(diǎn),而一些地方對這類文化素養(yǎng)不高的人大代表予以放任態(tài)度,不進(jìn)行組織培訓(xùn)學(xué)習(xí),即使開展學(xué)習(xí)履職活動,也基本流于形式。代表未進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)便走馬上任,履職效能低下,自然久而久之對人大工作失去了感知能力,履職意識便難以提高。

        五、人大代表言論免責(zé)權(quán)的再探索與完善

        (一)規(guī)范代表發(fā)言內(nèi)容,增強(qiáng)議案科學(xué)性

        一些人大代表基于自身情況,并沒有認(rèn)真進(jìn)行調(diào)研,在大會前不深入工作區(qū)了解群眾疾苦,在大會中只知道做“舉手鼓掌代表”,隨隨便便發(fā)發(fā)言,被形容為“接到通知就開會,碰上選舉就劃圈,提交議案不領(lǐng)銜,附和隨手把名簽”[26]。因此,規(guī)范代表發(fā)言與議案就顯得尤為重要。從會議程序與機(jī)制分析,可以規(guī)定辯論程序,通過博弈導(dǎo)入復(fù)雜的利害人關(guān)系,最終形成妥協(xié)與合意[27]。辯論活動是各國議會非常重要的活動,如果代表就議案進(jìn)行辯論,就意味著問題的解決可以通過高效合理的方式達(dá)成一致的意見,這對解決前述部分中所提到的政府報告繁重的議題、短暫的會期、代表自身冗長的發(fā)言等因素對人大代表言論免責(zé)權(quán)的限制具有重要意義。從發(fā)言的內(nèi)容范圍來看,有的地方人大用“望聞問切”四字法來指導(dǎo)具體工作?!巴本褪且獔?jiān)持從大局出發(fā),少管些百姓“家里長家里短”的私事;“聞”是指進(jìn)行人大代表常態(tài)化“大走訪”活動,傾聽第一手的群眾聲音;“問”即調(diào)查摸底,探究百姓關(guān)注的重點(diǎn)問題;“切”即聚焦問題。綜合運(yùn)用“望、聞、問、切”的方法,庖丁解牛,提出有針對性的建議和要求[28]。代表發(fā)言只有抓住問題本質(zhì),才能有的放矢,否則就是浪費(fèi)資源,做無用功。因此,只有對癥下藥,通過相關(guān)的指導(dǎo)意見要求代表的發(fā)言與議案具備一定的社會效益和實(shí)用價值,才能從源頭上減少流于形式的“雷人發(fā)言”。

        (二)拓展言論免責(zé)權(quán)的時空范圍,設(shè)置約束條件

        現(xiàn)有法律規(guī)定,人大代表的言論免責(zé)權(quán)的時空范圍限于各類人大會議上的發(fā)言和表決,而人大代表必須與人民群眾保持密切聯(lián)系,傾聽群眾心聲,才能及時反映人民群眾的愿望和要求。這就要求除會議之外,人大代表必須在閉會期間開展一系列調(diào)研、考察實(shí)踐??梢赃@么說,代表履行職責(zé),絕大部分工作都是通過閉會期間開展各項(xiàng)群眾活動展開的。因此,將人大代表言論免責(zé)權(quán)的空間范圍擴(kuò)大到一些除人大代表會議之外的場所是很有必要的[29]。同時,我們又必須清醒地認(rèn)識到,言論免責(zé)權(quán)是人大代表特殊保障制度的一種重要形式,也是一種特權(quán)。但無論在任何社會形態(tài)下,公民的自由都要受到法律的約束,毫無限制的自由是不存在的。現(xiàn)今有一些代表以權(quán)謀私,濫用權(quán)力,就是因?yàn)榉稍诮o予特權(quán)的同時,未進(jìn)行合理的限制。筆者認(rèn)為,從法律與政治的關(guān)系角度來看,若是代表的發(fā)言有失實(shí)或偏激的成分,但沒有到受法律制裁的程度,此時即使應(yīng)該承擔(dān)道德上的責(zé)任,也不該受到紀(jì)律處罰的約束,以免投鼠忌器,影響人大代表職責(zé)的發(fā)揮。正如在紐約時報訴沙利文案中確立的準(zhǔn)則,即“對公共問題的爭議應(yīng)該健康進(jìn)行,不受阻礙,并廣泛公開;它很可能包含對政府及其官員的激烈、辛辣且有時尖銳的攻擊。在此背景下,我們來考慮本案的問題。本案的廣告抗議我們時代的主要公共問題;它顯然有權(quán)獲得憲法保護(hù)。問題在于,某些事實(shí)陳述上的錯誤以及原告所宣稱的誹謗是否使之喪失保護(hù)。在自由辯論中,錯誤陳述是不可避免的,要是言論自由具有它所需要的‘呼吸空間,這類錯誤就必須受到容忍”[30]。但是,人大代表的發(fā)言若嚴(yán)重到構(gòu)成對他人人格的侮辱罪或誹謗時,的確應(yīng)當(dāng)排除在言論免責(zé)范圍之外,這在前述內(nèi)容中已經(jīng)進(jìn)行過說明。

        (三)強(qiáng)化履職培訓(xùn),用獎懲機(jī)制對“雷人發(fā)言”設(shè)限

        針對人大代表屢見不鮮的“雷人發(fā)言”,加強(qiáng)履職培訓(xùn)活動,建立考核懲戒機(jī)制是關(guān)鍵。對各地人大代表的培訓(xùn)與考核應(yīng)該從宏觀與微觀兩個角度入手,宏觀上,一要強(qiáng)調(diào)代表必須對憲法基本知識,人大制度基本理論,全國人民代表大會議事規(guī)則等法律規(guī)范都要有相應(yīng)的了解。二要建立并完善代表網(wǎng)絡(luò)履職登記制度以及代表向選民述職制度[31],使得人大代表能夠傾聽最響亮的群眾呼聲。建立大會優(yōu)秀代表議案表彰機(jī)制,使得有質(zhì)量、得民心的發(fā)言與議案能夠脫穎而出,在代表間實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)與交流。微觀上,要重視引導(dǎo)人大代表該怎么當(dāng)一名合格代表,對怎么提建議、怎么收集民意、怎么開展調(diào)研等等具體工作內(nèi)容都要熟練掌握,并定期進(jìn)行抽查考核,對那些經(jīng)培訓(xùn)后仍一再胡亂發(fā)言,以及連續(xù)兩屆提出的議案建議嚴(yán)重脫離實(shí)際生活,只為吸引公眾眼球的人大代表,則需對其進(jìn)行誡勉談話或勸辭。例如有的地方人大建立代表履職考評機(jī)制,對于連續(xù)兩次被評定為較差等級的代表,建議選舉單位不再提名為換屆連任代表候選人人選。對法律明確規(guī)定以及群眾或選舉單位反映比較強(qiáng)烈、不再適合執(zhí)行代表職務(wù)的代表,就暫停其執(zhí)行代表職務(wù)[32]。

        六、結(jié)語

        黨的十九大報告提出“健全人大組織制度和工作制度,支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán),更好發(fā)揮人大代表作用,使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān),成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”。憲法賦予人大代表言論免責(zé)權(quán)的最重要目的是充分提高代表履職積極性,使得代表遵從內(nèi)心,不受其他機(jī)關(guān)和任何個人的干涉,保持獨(dú)立意志。需要注意的是,現(xiàn)行法律規(guī)定言論免責(zé)權(quán)有其重要的法律淵源,我國現(xiàn)有的法律規(guī)定存在不足,如何填補(bǔ)法律漏洞,明確言論免責(zé)權(quán)界限范圍,進(jìn)一步推進(jìn)該項(xiàng)制度更適合現(xiàn)今國家治理體系現(xiàn)代化的要求,是我們需要繼續(xù)進(jìn)行探索的地方。

        注釋:

        [1]《深圳人大代表撤回公務(wù)員漲福利建議》,載《南方日報》2011年1月20日。

        [2]深圳新聞網(wǎng)《深圳人大科技組:1號議案非馬化騰個人行為》,http//news.sznews.com/content/2011-01/18/conte

        nt_5275599.htm,2011-01-18.

        [3]韓大元:《試論國會議員的言論免責(zé)權(quán)》,載《外國法譯評》1996年第1期。

        [4][20][25]陳亞軍、謝詳為、戴曉紅:《人大代表言論免責(zé)權(quán)之探索》,載《人大研究》2011年第4期。

        [5][14]丁曉軍:《論人大代表的言論免責(zé)權(quán)》,載《湘潭大學(xué)碩士論文》2008年。

        [6]喻少如、張運(yùn)昊:《人大代表豁免權(quán)研究》,載《黨政研究》2005年第2期。

        [7]孫瑩:《論我國人大代表結(jié)構(gòu)比例的調(diào)整優(yōu)化—以精英主義和多元主義代表模式為分析框架》,載《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第4期。

        [8]孫輝:《論人大代表的言論免責(zé)權(quán)》,載《西南政法大學(xué)碩士論文》2015年。

        [9][17]苗連營:《民意代表的言論免責(zé)權(quán)之研究》,載《西北政法學(xué)院學(xué)報(法律科學(xué))》1999年第5期。

        [10][22]易衛(wèi)中:《國外議員言論免責(zé)權(quán)的限制》,載《吉林人大》2010年第1期。

        [11]陳伯禮、鄭凌:《議員免責(zé)制度研究—兼論我國人大相關(guān)制度的完善》,載《江蘇社會科學(xué)》2005年第6期。

        [12]郭道暉:《法的時代精神》,湖南出版社1997年版,第453頁。

        [13]邵自紅:《全國人大代表言論免責(zé)權(quán)研究》,載《河北法學(xué)》2007年第7期。

        [15]《憲法為什么規(guī)定全國人大代表享有言論免責(zé)權(quán)和表決免責(zé)權(quán)》,載《公民與法治》2013年第12期。

        [16]林慶偉、沈少陽:《人大代表言論免責(zé)權(quán)的適用范圍》,載《人大研究》2004年第8期。

        [18]王曉敏:《關(guān)于人大代表特殊保障制度之爭的一些思考》,載《人大研究》2013年第12期。

        [19]石破:《落選代表姚秀榮壯心不已》,載《山東人大工作》2003年8期。

        [21]洪開開、王鋼:《人大代表履職約束機(jī)制研究—兼對代表法修改的若干意見》,載《人大研究》2010年第7期。

        [23][29]殷慧喬:《試論規(guī)范行使人大代表言論免責(zé)權(quán)》,載《韶關(guān)學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。

        [24]楊臨宏、蘇西剛:《試論人大代表的言論免責(zé)權(quán)—關(guān)于憲法第75條解讀》,載《云南法學(xué)》2000年第2期。

        [26]《溆浦16位選民聯(lián)名要求審查代表議案》,載《湖南日報》2005年12月1日。

        [27]胡弘弘《論人大代表提案權(quán)的有效行使》,載《法學(xué)》2012年第5期。

        [28]蒲曉磊:《百姓的關(guān)注就是我們監(jiān)督的方向》,載《法制日報》2017年5月16日。

        [30]New York Times Co. v. Sullivan https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/376/254.

        [31]茅臨生:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作應(yīng)把握好定位和尺度》,載《中國人大》2015年第19期。

        [32]《葫蘆島市人大代表履職考評辦法(試行)》,http://www.hldrd.gov.cn/news_view.asp?id=459.

        (作者分別系中山大學(xué)法學(xué)院副教授,中山大學(xué)法學(xué)院2017級法律碩士研究生)

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