黃威　胡勁松

摘要：完善教職工代表大會(huì)制度并規(guī)范其運(yùn)行對(duì)于獨(dú)立學(xué)院具有特殊意義。獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度運(yùn)行失范主要表現(xiàn)為制度缺失嚴(yán)重、行政主導(dǎo)明顯和代表參差不齊。當(dāng)從健全制度體系、突出監(jiān)督功能和做好選拔培訓(xùn)等方面來(lái)規(guī)范獨(dú)立學(xué)院的教代會(huì)制度的運(yùn)行，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院；教代會(huì)制度；廣東省

獨(dú)立學(xué)院在不到20年的短時(shí)期內(nèi)從無(wú)到有、從小到大迅速發(fā)展，截至2017年7月全國(guó)獨(dú)立學(xué)院為266所，在校生200多萬(wàn)，辦學(xué)規(guī)模超過(guò)全國(guó)本科教育的15%。作為歷來(lái)得風(fēng)氣之先的廣東省，獨(dú)立學(xué)院數(shù)量雖不出眾但質(zhì)量和校均在校生人數(shù)在全國(guó)獨(dú)立學(xué)院均處于領(lǐng)先地位——在2017艾瑞深中國(guó)校友會(huì)網(wǎng)獨(dú)立學(xué)院排名中，前11名廣東省占了4所而其余7所分布在7個(gè)省區(qū)[1]；16所獨(dú)立學(xué)院在校生共計(jì)約28.37萬(wàn)人，校均1.7萬(wàn)人以上，人數(shù)在9千至2.8萬(wàn)之間。可見(jiàn)廣東獨(dú)立學(xué)院在全國(guó)獨(dú)立學(xué)院中占據(jù)較為重要的地位且擴(kuò)張程度大于全國(guó)平均。然而正因?yàn)榘l(fā)展過(guò)快過(guò)猛，欣欣向榮的景象中也隱藏甚至已暴露出大小不一的問(wèn)題。首先是其合法性一直受到質(zhì)疑，其次是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)容易失衡，最后則是教學(xué)質(zhì)量及可持續(xù)發(fā)展令人擔(dān)憂。上述問(wèn)題的出現(xiàn)，當(dāng)然與獨(dú)立學(xué)院的宏觀政策有關(guān)，受制于時(shí)代和制度因素。但從獨(dú)立學(xué)院的自身發(fā)展而言，完善教代會(huì)制度并使之規(guī)范運(yùn)行，則無(wú)疑是增強(qiáng)合法性、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和保持可持續(xù)發(fā)展的理性選擇。

一、獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度的特殊意義

在權(quán)力面前，個(gè)體單一的權(quán)力，難以形成有效的制約，必須借助一定的組織形式。教職工代表大會(huì)制度（和學(xué)生代表大會(huì)制度）是具有中國(guó)特色的學(xué)校民主制度。教職工、（學(xué)生）通過(guò)代表大會(huì)的方式，發(fā)表意見(jiàn)，參與管理，能取得好的成效。[2]這一表述概括了教代會(huì)制度對(duì)所有高校的一般意義，獨(dú)立學(xué)院由于其特殊性而使得教代會(huì)制度衍生出一些更為特殊的意義。

（一）增強(qiáng)合法性的途徑

無(wú)論獨(dú)立學(xué)院還是其前身二級(jí)學(xué)院，從誕生之日就由于高收費(fèi)、教育公平等問(wèn)題而被質(zhì)疑合法性不足，更有學(xué)者干脆認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院完全不合法不合理。[3]退而言之，獨(dú)立學(xué)院作為轉(zhuǎn)型期中國(guó)特色的產(chǎn)物，有一定的合理性與合法性，但合法性不足是可以確定的。這里所指的合法性是一個(gè)寬泛的定義即某一存在物是否符合法的精神，包括法律、倫理和認(rèn)同。[4]

無(wú)論是《高等教育法》第四十三條，還是《民辦教育促進(jìn)法》第二十六條，以及《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第三條，乃至《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第三十一條都明確規(guī)定學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立教代會(huì)制度。獨(dú)立學(xué)院建立教代會(huì)制度，一方面是對(duì)以上法律條文的回應(yīng)，另一方面也有利于應(yīng)對(duì)外界的合法性質(zhì)疑。更重要的是，教代會(huì)制度的運(yùn)行可以使得獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部政策、規(guī)章制度等更為合法化。同時(shí)，由于資本的本性，出資人在追求“回報(bào)”的驅(qū)使下，將有可能侵犯廣大教職工的合法權(quán)益，如何加強(qiáng)教代會(huì)在維護(hù)教職工合法權(quán)益中的作用，成為民辦高校教代會(huì)制度建設(shè)需要迫切解決的問(wèn)題。[5]這一點(diǎn)對(duì)于廣東獨(dú)立學(xué)院尤為重要，因?yàn)閺V東獨(dú)立學(xué)院都實(shí)現(xiàn)了申辦高校優(yōu)勢(shì)與社會(huì)資金的結(jié)合（北京師范大學(xué)珠海分校和電子科技大學(xué)中山學(xué)院由申辦高?；I資）。質(zhì)言之，教代會(huì)制度的建立與完善有利于獨(dú)立學(xué)院合法律性與合倫理性及內(nèi)外認(rèn)同度的增強(qiáng)。

（二）完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的方式

中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的基本特征可以一般性地概括為“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，教授治學(xué)，民主管理”[6]。對(duì)當(dāng)前的獨(dú)立學(xué)院而言，更為關(guān)鍵和亟需的是形成科學(xué)決策制度，而形成科學(xué)決策制度首先要解決治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。[7]獨(dú)立學(xué)院在決策層面的治理結(jié)構(gòu)是一種以董事會(huì)而非基層黨委為決策機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)形式，加上獨(dú)立學(xué)院的舉辦方必須是公立高校且必然參與獨(dú)立學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)與管理則從客觀上造成了獨(dú)立學(xué)院“一仆二主”的特殊現(xiàn)象——“一仆”即辦學(xué)者（聘任的經(jīng)營(yíng)管理者），“二主”即申辦者與出資者。[8]在獨(dú)立學(xué)院誕生和初期階段，“二主”的合作直接催生了獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生和迅速發(fā)展，但隨著形勢(shì)的變化，“二主”之間難以避免產(chǎn)生摩擦乃至矛盾。在公立學(xué)校，處于決策地位的基層黨委是一種國(guó)家政治權(quán)力的延伸和體現(xiàn)，其與具體管理和經(jīng)營(yíng)的學(xué)校行政權(quán)力在價(jià)值觀、根本利益等方面是基本一致的；但在獨(dú)立學(xué)院，實(shí)際把控董事會(huì)的出資方是資本權(quán)力的延伸和體現(xiàn)，具體管理和經(jīng)營(yíng)的舉辦方派出人員代表的是國(guó)家政治和行政權(quán)力，這兩者在根本利益和價(jià)值觀等方面是天然不一致的。在短期的局部的共同利益實(shí)現(xiàn)以后，二者在對(duì)待獨(dú)立學(xué)院的經(jīng)營(yíng)發(fā)展上必然逐漸出現(xiàn)分歧乃至矛盾。質(zhì)言之，獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)易產(chǎn)生權(quán)力失衡。

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”強(qiáng)調(diào)的是用相應(yīng)的制度對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約。教代會(huì)制度就是一種制約權(quán)力的制度且是一種以“權(quán)利制約權(quán)力”的方式，因?yàn)椤敖檀鷷?huì)本質(zhì)是一個(gè)權(quán)利機(jī)構(gòu)”[9]。同時(shí)，基于“權(quán)利優(yōu)于權(quán)力”[10]的思想，以教代會(huì)制度來(lái)平衡獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力失衡問(wèn)題不失為良策。獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)天然地具有特殊性且容易產(chǎn)生權(quán)力失衡而導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失調(diào)，教代會(huì)制度不失為一種糾偏乃至優(yōu)化結(jié)構(gòu)的方式。

（三）可持續(xù)發(fā)展的保障

獨(dú)立學(xué)院誕生之初被寄予厚望，其對(duì)中國(guó)高等教育大眾化也的確作出了一定貢獻(xiàn)，但這種貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在數(shù)量而非質(zhì)量上。對(duì)其合法性的質(zhì)疑部分地出于對(duì)其教育教學(xué)質(zhì)量的不滿，直面這些質(zhì)疑乃至否定，獨(dú)立學(xué)院需要走可持續(xù)發(fā)展之路，同時(shí)，轉(zhuǎn)設(shè)和分類管理也與可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。按照經(jīng)濟(jì)常識(shí)，發(fā)展就必須考慮成本與收益，獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行成本復(fù)雜多樣，此處僅簡(jiǎn)要討論協(xié)調(diào)成本和人力成本。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)交易成本學(xué)派的觀點(diǎn)，任何經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)都需要協(xié)調(diào)，不同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、不同的協(xié)調(diào)方式有著不同的協(xié)調(diào)成本。[11]類似地，獨(dú)立學(xué)院由于“一仆二主”而需要付出更高的協(xié)調(diào)成本。組織性質(zhì)完全不同的企業(yè)和公立高?！岸鳌痹诿嫦颉耙黄汀睍r(shí)必然產(chǎn)生更高的交流、溝通和協(xié)調(diào)成本。而教代會(huì)制度可成為三方交流、溝通和協(xié)調(diào)的重要舞臺(tái)以及獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部協(xié)調(diào)的重要管道，同時(shí)，維護(hù)教職工權(quán)益也是教代會(huì)的基本功能。這一功能若能在獨(dú)立學(xué)院得到應(yīng)有的發(fā)揮則有利于增強(qiáng)教職工的向心力和凝聚力，減少獨(dú)立學(xué)院人力成本的不必要損耗如教師流動(dòng)過(guò)大、出工不出力等不良現(xiàn)象的發(fā)生。

二、獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度的失范

教代會(huì)制度對(duì)于獨(dú)立學(xué)院有特殊重要的意義但并不等于教代會(huì)制度已受到應(yīng)有重視，由于現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于建立教代會(huì)制度的表述均為“應(yīng)當(dāng)”而非“必須”，加之獨(dú)立學(xué)院本身發(fā)展參差不齊且未必都具有教代會(huì)必不可少的意識(shí)，不僅獨(dú)立學(xué)院的教代會(huì)制度建設(shè)缺乏主動(dòng)性，其實(shí)際運(yùn)行也面臨諸多困境。在考察廣東省獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度失范具體表現(xiàn)之前，通過(guò)一張簡(jiǎn)表可對(duì)教代會(huì)制度運(yùn)行有一個(gè)初步認(rèn)識(shí)。見(jiàn)表1。

（一）制度缺失嚴(yán)重

獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度的失范首先表現(xiàn)為制度缺失嚴(yán)重。我國(guó)目前獨(dú)立學(xué)院的制度設(shè)計(jì)突出地表現(xiàn)出缺乏確定性的問(wèn)題，具體而言，表現(xiàn)為兩種性質(zhì)的制度缺失，一種是顯性缺失，另一種是隱性缺失。[12]

顯性缺失表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度的相關(guān)配套制度沒(méi)有跟上，從而使得其完整性不能實(shí)現(xiàn)。無(wú)論是《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》還是《規(guī)定》和《辦法》都沒(méi)有針對(duì)獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度進(jìn)行配套的規(guī)定與設(shè)計(jì)。另外，就廣東省而言也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的全面、可行的實(shí)施細(xì)則。第二，獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度沒(méi)有被執(zhí)行或執(zhí)行不力。由表1可見(jiàn)，5所獨(dú)立學(xué)院暫未召開(kāi)教代會(huì)；6所獨(dú)立學(xué)院僅召開(kāi)1次；2所在換屆時(shí)分別開(kāi)會(huì)2次和3次而平時(shí)沒(méi)有。 換言之，獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度顯性缺失即要么沒(méi)有相關(guān)實(shí)體性規(guī)范，要么對(duì)已有實(shí)體性規(guī)范不落實(shí)或落實(shí)不力。

隱性缺失也表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度的程序性規(guī)范執(zhí)行不嚴(yán)。以其中的A學(xué)院為例①，“雙代會(huì)”上所作的一系列報(bào)告如《學(xué)院工作報(bào)告》、《第一屆工會(huì)委員會(huì)工作報(bào)告》、《學(xué)院財(cái)務(wù)年度預(yù)決算及執(zhí)行情況報(bào)告》、《提案工作報(bào)告》等的聽(tīng)取和審議均為現(xiàn)場(chǎng)舉手表決而非無(wú)記名投票。當(dāng)然，收集表1信息過(guò)程中發(fā)現(xiàn)幾乎所有報(bào)告和決議的表決均為舉手表決。第二，獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度實(shí)際效果不明顯甚至接近無(wú)效。仍以A學(xué)院為例，本次“雙代會(huì)”幾乎所有提案至今沒(méi)有下文，落實(shí)與否、程度如何均未公布。同時(shí)，財(cái)務(wù)監(jiān)督作為A學(xué)院教職工代表乃至所有教職工最為關(guān)注的問(wèn)題之一仍沒(méi)有任何改觀。換言之，教代會(huì)制度最核心的民主管理和監(jiān)督功能效果并不明顯。

（二）行政主導(dǎo)明顯

目前的學(xué)校兼具事業(yè)單位的自治性與行政單位的科層性的雙重特性，行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)有其必然性和現(xiàn)實(shí)需要。[13]獨(dú)立學(xué)院不一定登記為事業(yè)單位法人，但其母體學(xué)校必然為事業(yè)單位且院長(zhǎng)、書(shū)記等重要領(lǐng)導(dǎo)目前仍然均為母體學(xué)校派出人員，因此必然帶有一定的制度路徑依賴。所以獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度中行政主導(dǎo)也十分明顯，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，雙代會(huì)過(guò)程中行政人員占明顯主導(dǎo)地位。仍以A學(xué)院為例，“雙代會(huì)”籌備委員會(huì)由院黨委書(shū)記和一名副書(shū)記分任籌備委員會(huì)正、副主任，成員由有關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人組成?；I備委員會(huì)下設(shè)代表選舉工作組、代表資格審查組、提案工作組、秘書(shū)工作組、宣傳工作組和會(huì)務(wù)工作組共6個(gè)工作小組，且所有小組成員幾乎沒(méi)有專任教師。又如會(huì)議過(guò)程中工會(huì)代表選舉的監(jiān)票人、計(jì)票人全部來(lái)自行政管理部門(mén)如學(xué)院辦公室、人事處、教務(wù)處等。

第二，教師代表的被邊緣化。A學(xué)院“雙代會(huì)”正式代表中教師代表占比72%，數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)明顯，但實(shí)際也只是數(shù)量上而非實(shí)際上的占優(yōu)。如主席團(tuán)成員全是院系及部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)而最重要的工會(huì)委員也僅占比不到25%，其他學(xué)校情況類似。工會(huì)委員的人員構(gòu)成決定了教師代表在休會(huì)期間更難發(fā)揮民主管理和監(jiān)督職能從而更容易被邊緣化。另外，獨(dú)立學(xué)院大部分教師為非編制的自聘人員，一方面難免有打工心態(tài)尤其是在出資方把控越來(lái)越深入嚴(yán)實(shí)的趨勢(shì)下；另一方面在面對(duì)母體學(xué)校派出的有編制的管理人員時(shí)難免缺乏底氣和心理優(yōu)勢(shì)。這種情形很可能使獨(dú)立學(xué)院的教師代表被邊緣化狀況比公立高校乃至純民辦高校更為嚴(yán)重。

（三）代表參差不齊

制度缺失和行政主導(dǎo)分別對(duì)應(yīng)于教代會(huì)制度的本身及其運(yùn)行，而制度主體則是教職工代表。獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度能否有效運(yùn)行，教職工代表的意愿、能力、知識(shí)背景及參與路徑等等要素同樣舉足輕重。獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度運(yùn)行中，教職工代表的參差不齊表現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，教職工代表普遍缺少教代會(huì)相關(guān)知識(shí)和民主意識(shí)及其訓(xùn)練。古希臘先哲皮浪認(rèn)為：“沒(méi)有知識(shí)，正確的行為是不可能的。”[14]由于教代會(huì)長(zhǎng)期被閑置且工會(huì)機(jī)構(gòu)和人員也不夠健全（僅1名專職干事），A學(xué)院的教職工普遍缺少對(duì)教代會(huì)制度和“雙代會(huì)”的了解，即使教職工代表也大多知之甚少。而更為嚴(yán)重的是教職工代表們似乎也并不具備多少民主意識(shí)和相關(guān)訓(xùn)練。知識(shí)和民主意識(shí)及其訓(xùn)練的缺乏導(dǎo)致教職工代表履職能力不高，比如A學(xué)院本屆“雙代會(huì)”共收到26位代表的提案30余卻有12件提案不予立案。代表們大多數(shù)沒(méi)有上交提案，占代表人數(shù)的69.7%。

第二，結(jié)合表1開(kāi)會(huì)簡(jiǎn)況可知，很少有學(xué)校對(duì)教職工代表進(jìn)行專門(mén)培訓(xùn)。不論是囿于客觀條件還是主觀意識(shí)的不到位，大多數(shù)獨(dú)立學(xué)院并沒(méi)有對(duì)教職工代表進(jìn)行宣講和培訓(xùn)。

第三，如前所述，教職工代表包括數(shù)量占優(yōu)的教師代表和實(shí)質(zhì)占優(yōu)的行政人員代表，兩類教職工代表即教師和非教師代表對(duì)應(yīng)的教代會(huì)參與路徑和周期是不同的。[15]兩類代表參與教代會(huì)的意愿不同導(dǎo)致路徑和周期的不同，從而導(dǎo)向不同結(jié)果，不同結(jié)果又反過(guò)來(lái)影響參與意愿，進(jìn)一步加劇二者的隔閡乃至對(duì)立從而削弱教代會(huì)制度的效果與作用。

總之，廣東省大部分獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度運(yùn)行不順、功能發(fā)揮不暢。當(dāng)然，教代會(huì)制度運(yùn)行失范并非獨(dú)立學(xué)院特有，但由于起步很晚、發(fā)展過(guò)快、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)且權(quán)責(zé)不清而更加明顯。

三、獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度運(yùn)行的規(guī)制

造成獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度失范的原因是多方面的，正如獨(dú)立學(xué)院法人性質(zhì)復(fù)雜、治理結(jié)構(gòu)構(gòu)成多樣化等等一樣，在此不做展開(kāi)，僅就前文展現(xiàn)的制度運(yùn)行中的失范現(xiàn)象，擬以舉辦方和出資方如何積極主動(dòng)依法運(yùn)行教代會(huì)制度為主對(duì)獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度運(yùn)行的規(guī)制進(jìn)行探討。

（一）健全制度體系，重視非正式約束

針對(duì)上述制度缺失現(xiàn)象，依然從顯性和隱性兩個(gè)方面進(jìn)行探討。

顯性層面首先是中央及地方政府應(yīng)盡快加強(qiáng)教代會(huì)制度體系的建設(shè)，尤其是對(duì)獨(dú)立學(xué)院影響重大的地方政府應(yīng)盡快出臺(tái)針對(duì)獨(dú)立學(xué)院的教代會(huì)制度實(shí)施細(xì)則。其次是各級(jí)政府尤其地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度運(yùn)行的引導(dǎo)與監(jiān)管，盡快做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、令行禁止。法律、法規(guī)、細(xì)則、行政監(jiān)管等都屬于正式約束，獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度的隱性缺失卻更大程度上取決于非正式約束。

非正式約束的出現(xiàn)是為了協(xié)調(diào)重復(fù)進(jìn)行的人類互動(dòng)，它們是正式制度的延伸、闡釋和修正，是由社會(huì)制裁約束的行為規(guī)范（socially sanctioned norms of behavior），以及內(nèi)部實(shí)施的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。[16]具體到獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度，首先是舉辦者和出資者應(yīng)具備法治意識(shí)，主動(dòng)自覺(jué)學(xué)習(xí)和掌握相關(guān)法律法規(guī)，帶頭做到知法守法用法。其次是教代會(huì)制度相關(guān)各方在行動(dòng)中反復(fù)練習(xí)以掌握屬于復(fù)雜程序性知識(shí)的制度運(yùn)行機(jī)制。然后可以通過(guò)省內(nèi)獨(dú)立學(xué)院相互之間的學(xué)習(xí)、交流、對(duì)比乃至評(píng)價(jià)在廣東省獨(dú)立學(xué)院交流圈中有意培育重視教代會(huì)制度的氛圍，發(fā)揮從眾心理的積極作用。最后，重視和利用社會(huì)輿論對(duì)獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)制度的運(yùn)行的非正式的監(jiān)督與促進(jìn)的作用。

（二）提升民主意識(shí)，突出監(jiān)督功能

針對(duì)行政主導(dǎo)過(guò)于明顯的問(wèn)題，應(yīng)在行政人員法治意識(shí)增強(qiáng)的前提下通過(guò)突顯教職工代表尤其教師代表的主體地位來(lái)有效制衡科層體制下強(qiáng)大的行政權(quán)力。

首先應(yīng)使獨(dú)立學(xué)院主導(dǎo)者樹(shù)立并增強(qiáng)民主意識(shí)，懂得適度分權(quán)乃至放權(quán)。這既符合現(xiàn)代管理原理也有利于增強(qiáng)教職工主人翁意識(shí)，增強(qiáng)學(xué)校向心力和凝聚力，從而有利于學(xué)校整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。其次，對(duì)正式代表予以足夠的重視與尊重，不因任何提案和合法合理言論使之受到歧視、壓制甚至打擊、報(bào)復(fù)。這也是民主意識(shí)的一個(gè)重要方面，即容許不同乃至反對(duì)意見(jiàn)的存在并予以尊重、保護(hù)。最后，管理者和教職工代表對(duì)于目前教代會(huì)制度的民主功能都應(yīng)有清醒認(rèn)識(shí)，理解并接受在客觀的制度環(huán)境中，教代會(huì)制度的民主功能不可能理想地定位為對(duì)學(xué)校管理體制的替代或掌控，而應(yīng)當(dāng)成為一種促進(jìn)學(xué)校決策正當(dāng)性與有效性的過(guò)程性補(bǔ)充。[17]

當(dāng)前形勢(shì)下教代會(huì)的兩大職能中監(jiān)督是最重要、最本質(zhì)的功能。[18]王壽林認(rèn)為有效監(jiān)督需要具備4個(gè)條件：第一，監(jiān)督主體的獨(dú)立性；第二，監(jiān)督對(duì)象的公開(kāi)性；第三，監(jiān)督關(guān)系的平等性；第四，監(jiān)督手段的強(qiáng)制性。[19]科技和時(shí)代的發(fā)展使得社交媒體時(shí)代已然來(lái)臨且持續(xù)不斷地影響著所有人，社交媒體已成為社會(huì)公眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道。[20]社交媒體所具有的“用戶生產(chǎn)內(nèi)容”特點(diǎn)恰恰符合了王壽林4個(gè)條件的前3條。所有教職工可以幾乎無(wú)成本、低風(fēng)險(xiǎn)地利用社交媒體進(jìn)行監(jiān)督乃至直接溝通、互動(dòng)并形成輿論壓力，達(dá)到監(jiān)督效果。當(dāng)然，前提是不造謠不傳謠。相比于借力社交媒體進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，政府及社會(huì)輿論的外部監(jiān)督具有更強(qiáng)的強(qiáng)制性，所以在《民辦教育促進(jìn)法》修改案中有完善外部監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定，而外部監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的前提是信息公開(kāi)。2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的頒布使得信息公開(kāi)制度成為一項(xiàng)重要的政治改革措施被逐步推行，高校也陸續(xù)啟動(dòng)了信息公開(kāi)制度。廣東省獨(dú)立學(xué)院也已開(kāi)始陸續(xù)向外公開(kāi)各項(xiàng)辦學(xué)信息，雖然信息的及時(shí)性、全面性還有待提高。相比于之前提到的在社交媒體時(shí)代獨(dú)立學(xué)院教職工相對(duì)主動(dòng)的監(jiān)督，決策和管理層同樣可以借力并化被動(dòng)為主動(dòng)利用官方網(wǎng)絡(luò)和社交媒體發(fā)布信息、引導(dǎo)輿論、接受監(jiān)督、互利共贏。

（三）做好普法宣傳，重視選拔培訓(xùn)

針對(duì)上述教職工代表所呈現(xiàn)的問(wèn)題，可從三方面著手解決或緩解。

第一，各級(jí)政府尤其地方政府應(yīng)加強(qiáng)普法宣傳、教育。教代會(huì)制度相對(duì)其他學(xué)校制度可能更不為人所熟知，這就需要法律法規(guī)政策的制定者進(jìn)行宣傳教育以減少其運(yùn)行的阻力并增加認(rèn)同促進(jìn)執(zhí)行。另外，對(duì)于獨(dú)立學(xué)院教職工代表而言則應(yīng)充分意識(shí)到自身責(zé)任和義務(wù)，積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)，并熱心參與各項(xiàng)相關(guān)活動(dòng)與會(huì)議等。

第二，增加人手、提高人才總體質(zhì)量、吸引更多的優(yōu)秀人才是整體提升獨(dú)立學(xué)院教代會(huì)代表質(zhì)量的根本舉措，雖難見(jiàn)“近功”但必有“遠(yuǎn)效”。目前求“近功”而不妨礙“遠(yuǎn)效”的方式是專門(mén)針對(duì)正式代表進(jìn)行選拔和培訓(xùn)。代表的選拔應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定以教師代表為主且逐步增加青年教師比例。至于培訓(xùn)，以教代會(huì)的召開(kāi)為節(jié)點(diǎn)，在召開(kāi)教代會(huì)之前對(duì)教代會(huì)制度進(jìn)行廣泛宣傳和教育并對(duì)參會(huì)人員進(jìn)行有針對(duì)性地培訓(xùn)和答疑。同時(shí)，教代會(huì)休會(huì)期間教職工代表和工會(huì)代表也應(yīng)定期或不定期組織起來(lái)學(xué)習(xí)、交流與討論。在宣傳、培訓(xùn)、學(xué)習(xí)、交流等過(guò)程中，工會(huì)可以也應(yīng)當(dāng)起到主導(dǎo)和組織作用。另外，上文提到的社交媒體在此也可以發(fā)揮宣傳、互動(dòng)的作用。

第三，由于行政人員代表和教師代表參與教代會(huì)的意愿和路徑不同乃至相反，行政部門(mén)一方面應(yīng)加強(qiáng)行政干部的選拔，另一方面應(yīng)做到依法辦事并重點(diǎn)鼓勵(lì)、引導(dǎo)和保護(hù)教師代表。同時(shí)也可以通過(guò)學(xué)院內(nèi)部合理適當(dāng)?shù)娜藛T交叉增進(jìn)兩者的相互了解與互動(dòng)，從而盡量抵消兩者差異給教代會(huì)制度運(yùn)行帶來(lái)的消極影響。

注釋：

①A學(xué)院地處珠三角，2004年成立，2009年起與某企業(yè)合作辦學(xué)而轉(zhuǎn)型為民辦型獨(dú)立學(xué)院，具有較強(qiáng)的典型性，故以之為主要研究案例。

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（責(zé)任編輯鐘嘉儀）