黃威　胡勁松

摘要：完善教職工代表大會制度并規(guī)范其運行對于獨立學院具有特殊意義。獨立學院教代會制度運行失范主要表現(xiàn)為制度缺失嚴重、行政主導明顯和代表參差不齊。當從健全制度體系、突出監(jiān)督功能和做好選拔培訓等方面來規(guī)范獨立學院的教代會制度的運行，促進獨立學院健康有序發(fā)展。

關鍵詞：獨立學院；教代會制度；廣東省

獨立學院在不到20年的短時期內從無到有、從小到大迅速發(fā)展，截至2017年7月全國獨立學院為266所，在校生200多萬，辦學規(guī)模超過全國本科教育的15%。作為歷來得風氣之先的廣東省，獨立學院數(shù)量雖不出眾但質量和校均在校生人數(shù)在全國獨立學院均處于領先地位——在2017艾瑞深中國校友會網(wǎng)獨立學院排名中，前11名廣東省占了4所而其余7所分布在7個省區(qū)[1]；16所獨立學院在校生共計約28.37萬人，校均1.7萬人以上，人數(shù)在9千至2.8萬之間?？梢姀V東獨立學院在全國獨立學院中占據(jù)較為重要的地位且擴張程度大于全國平均。然而正因為發(fā)展過快過猛，欣欣向榮的景象中也隱藏甚至已暴露出大小不一的問題。首先是其合法性一直受到質疑，其次是內部治理結構容易失衡，最后則是教學質量及可持續(xù)發(fā)展令人擔憂。上述問題的出現(xiàn)，當然與獨立學院的宏觀政策有關，受制于時代和制度因素。但從獨立學院的自身發(fā)展而言，完善教代會制度并使之規(guī)范運行，則無疑是增強合法性、完善內部治理結構和保持可持續(xù)發(fā)展的理性選擇。

一、獨立學院教代會制度的特殊意義

在權力面前，個體單一的權力，難以形成有效的制約，必須借助一定的組織形式。教職工代表大會制度（和學生代表大會制度）是具有中國特色的學校民主制度。教職工、（學生）通過代表大會的方式，發(fā)表意見，參與管理，能取得好的成效。[2]這一表述概括了教代會制度對所有高校的一般意義，獨立學院由于其特殊性而使得教代會制度衍生出一些更為特殊的意義。

（一）增強合法性的途徑

無論獨立學院還是其前身二級學院，從誕生之日就由于高收費、教育公平等問題而被質疑合法性不足，更有學者干脆認為獨立學院完全不合法不合理。[3]退而言之，獨立學院作為轉型期中國特色的產物，有一定的合理性與合法性，但合法性不足是可以確定的。這里所指的合法性是一個寬泛的定義即某一存在物是否符合法的精神，包括法律、倫理和認同。[4]

無論是《高等教育法》第四十三條，還是《民辦教育促進法》第二十六條，以及《學校教職工代表大會規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第三條，乃至《獨立學院設置與管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第三十一條都明確規(guī)定學校應當建立教代會制度。獨立學院建立教代會制度，一方面是對以上法律條文的回應，另一方面也有利于應對外界的合法性質疑。更重要的是，教代會制度的運行可以使得獨立學院內部政策、規(guī)章制度等更為合法化。同時，由于資本的本性，出資人在追求“回報”的驅使下，將有可能侵犯廣大教職工的合法權益，如何加強教代會在維護教職工合法權益中的作用，成為民辦高校教代會制度建設需要迫切解決的問題。[5]這一點對于廣東獨立學院尤為重要，因為廣東獨立學院都實現(xiàn)了申辦高校優(yōu)勢與社會資金的結合（北京師范大學珠海分校和電子科技大學中山學院由申辦高校籌資）。質言之，教代會制度的建立與完善有利于獨立學院合法律性與合倫理性及內外認同度的增強。

（二）完善內部治理結構的方式

中國特色現(xiàn)代大學制度的基本特征可以一般性地概括為“黨委領導，校長負責，教授治學，民主管理”[6]。對當前的獨立學院而言，更為關鍵和亟需的是形成科學決策制度，而形成科學決策制度首先要解決治理結構問題。[7]獨立學院在決策層面的治理結構是一種以董事會而非基層黨委為決策機構的結構形式，加上獨立學院的舉辦方必須是公立高校且必然參與獨立學院的領導與管理則從客觀上造成了獨立學院“一仆二主”的特殊現(xiàn)象——“一仆”即辦學者（聘任的經(jīng)營管理者），“二主”即申辦者與出資者。[8]在獨立學院誕生和初期階段，“二主”的合作直接催生了獨立學院的產生和迅速發(fā)展，但隨著形勢的變化，“二主”之間難以避免產生摩擦乃至矛盾。在公立學校，處于決策地位的基層黨委是一種國家政治權力的延伸和體現(xiàn)，其與具體管理和經(jīng)營的學校行政權力在價值觀、根本利益等方面是基本一致的；但在獨立學院，實際把控董事會的出資方是資本權力的延伸和體現(xiàn)，具體管理和經(jīng)營的舉辦方派出人員代表的是國家政治和行政權力，這兩者在根本利益和價值觀等方面是天然不一致的。在短期的局部的共同利益實現(xiàn)以后，二者在對待獨立學院的經(jīng)營發(fā)展上必然逐漸出現(xiàn)分歧乃至矛盾。質言之，獨立學院內部治理結構易產生權力失衡。

“把權力關進制度的籠子”強調的是用相應的制度對權力進行制約。教代會制度就是一種制約權力的制度且是一種以“權利制約權力”的方式，因為“教代會本質是一個權利機構”[9]。同時，基于“權利優(yōu)于權力”[10]的思想，以教代會制度來平衡獨立學院內部治理結構中的權力失衡問題不失為良策。獨立學院內部治理結構天然地具有特殊性且容易產生權力失衡而導致結構失調，教代會制度不失為一種糾偏乃至優(yōu)化結構的方式。

（三）可持續(xù)發(fā)展的保障

獨立學院誕生之初被寄予厚望，其對中國高等教育大眾化也的確作出了一定貢獻，但這種貢獻主要體現(xiàn)在數(shù)量而非質量上。對其合法性的質疑部分地出于對其教育教學質量的不滿，直面這些質疑乃至否定，獨立學院需要走可持續(xù)發(fā)展之路，同時，轉設和分類管理也與可持續(xù)發(fā)展息息相關。按照經(jīng)濟常識，發(fā)展就必須考慮成本與收益，獨立學院的運行成本復雜多樣，此處僅簡要討論協(xié)調成本和人力成本。

按照經(jīng)濟學交易成本學派的觀點，任何經(jīng)濟交往活動都需要協(xié)調，不同的經(jīng)濟活動、不同的協(xié)調方式有著不同的協(xié)調成本。[11]類似地，獨立學院由于“一仆二主”而需要付出更高的協(xié)調成本。組織性質完全不同的企業(yè)和公立高?！岸鳌痹诿嫦颉耙黄汀睍r必然產生更高的交流、溝通和協(xié)調成本。而教代會制度可成為三方交流、溝通和協(xié)調的重要舞臺以及獨立學院內部協(xié)調的重要管道，同時，維護教職工權益也是教代會的基本功能。這一功能若能在獨立學院得到應有的發(fā)揮則有利于增強教職工的向心力和凝聚力，減少獨立學院人力成本的不必要損耗如教師流動過大、出工不出力等不良現(xiàn)象的發(fā)生。

二、獨立學院教代會制度的失范

教代會制度對于獨立學院有特殊重要的意義但并不等于教代會制度已受到應有重視，由于現(xiàn)行法律法規(guī)關于建立教代會制度的表述均為“應當”而非“必須”，加之獨立學院本身發(fā)展參差不齊且未必都具有教代會必不可少的意識，不僅獨立學院的教代會制度建設缺乏主動性，其實際運行也面臨諸多困境。在考察廣東省獨立學院教代會制度失范具體表現(xiàn)之前，通過一張簡表可對教代會制度運行有一個初步認識。見表1。

（一）制度缺失嚴重

獨立學院教代會制度的失范首先表現(xiàn)為制度缺失嚴重。我國目前獨立學院的制度設計突出地表現(xiàn)出缺乏確定性的問題，具體而言，表現(xiàn)為兩種性質的制度缺失，一種是顯性缺失，另一種是隱性缺失。[12]

顯性缺失表現(xiàn)為兩個方面：第一，獨立學院教代會制度的相關配套制度沒有跟上，從而使得其完整性不能實現(xiàn)。無論是《高等教育法》、《民辦教育促進法》還是《規(guī)定》和《辦法》都沒有針對獨立學院教代會制度進行配套的規(guī)定與設計。另外，就廣東省而言也沒有出臺相應的全面、可行的實施細則。第二，獨立學院教代會制度沒有被執(zhí)行或執(zhí)行不力。由表1可見，5所獨立學院暫未召開教代會；6所獨立學院僅召開1次；2所在換屆時分別開會2次和3次而平時沒有。 換言之，獨立學院教代會制度顯性缺失即要么沒有相關實體性規(guī)范，要么對已有實體性規(guī)范不落實或落實不力。

隱性缺失也表現(xiàn)為兩個方面：第一，獨立學院教代會制度的程序性規(guī)范執(zhí)行不嚴。以其中的A學院為例①，“雙代會”上所作的一系列報告如《學院工作報告》、《第一屆工會委員會工作報告》、《學院財務年度預決算及執(zhí)行情況報告》、《提案工作報告》等的聽取和審議均為現(xiàn)場舉手表決而非無記名投票。當然，收集表1信息過程中發(fā)現(xiàn)幾乎所有報告和決議的表決均為舉手表決。第二，獨立學院教代會制度實際效果不明顯甚至接近無效。仍以A學院為例，本次“雙代會”幾乎所有提案至今沒有下文，落實與否、程度如何均未公布。同時，財務監(jiān)督作為A學院教職工代表乃至所有教職工最為關注的問題之一仍沒有任何改觀。換言之，教代會制度最核心的民主管理和監(jiān)督功能效果并不明顯。

（二）行政主導明顯

目前的學校兼具事業(yè)單位的自治性與行政單位的科層性的雙重特性，行政權力的強勢主導有其必然性和現(xiàn)實需要。[13]獨立學院不一定登記為事業(yè)單位法人，但其母體學校必然為事業(yè)單位且院長、書記等重要領導目前仍然均為母體學校派出人員，因此必然帶有一定的制度路徑依賴。所以獨立學院教代會制度中行政主導也十分明顯，主要體現(xiàn)在兩個方面。

第一，雙代會過程中行政人員占明顯主導地位。仍以A學院為例，“雙代會”籌備委員會由院黨委書記和一名副書記分任籌備委員會正、副主任，成員由有關職能部門負責人組成?；I備委員會下設代表選舉工作組、代表資格審查組、提案工作組、秘書工作組、宣傳工作組和會務工作組共6個工作小組，且所有小組成員幾乎沒有專任教師。又如會議過程中工會代表選舉的監(jiān)票人、計票人全部來自行政管理部門如學院辦公室、人事處、教務處等。

第二，教師代表的被邊緣化。A學院“雙代會”正式代表中教師代表占比72%，數(shù)量優(yōu)勢明顯，但實際也只是數(shù)量上而非實際上的占優(yōu)。如主席團成員全是院系及部門領導而最重要的工會委員也僅占比不到25%，其他學校情況類似。工會委員的人員構成決定了教師代表在休會期間更難發(fā)揮民主管理和監(jiān)督職能從而更容易被邊緣化。另外，獨立學院大部分教師為非編制的自聘人員，一方面難免有打工心態(tài)尤其是在出資方把控越來越深入嚴實的趨勢下；另一方面在面對母體學校派出的有編制的管理人員時難免缺乏底氣和心理優(yōu)勢。這種情形很可能使獨立學院的教師代表被邊緣化狀況比公立高校乃至純民辦高校更為嚴重。

（三）代表參差不齊

制度缺失和行政主導分別對應于教代會制度的本身及其運行，而制度主體則是教職工代表。獨立學院教代會制度能否有效運行，教職工代表的意愿、能力、知識背景及參與路徑等等要素同樣舉足輕重。獨立學院教代會制度運行中，教職工代表的參差不齊表現(xiàn)在三個方面。

第一，教職工代表普遍缺少教代會相關知識和民主意識及其訓練。古希臘先哲皮浪認為：“沒有知識，正確的行為是不可能的。”[14]由于教代會長期被閑置且工會機構和人員也不夠健全（僅1名專職干事），A學院的教職工普遍缺少對教代會制度和“雙代會”的了解，即使教職工代表也大多知之甚少。而更為嚴重的是教職工代表們似乎也并不具備多少民主意識和相關訓練。知識和民主意識及其訓練的缺乏導致教職工代表履職能力不高，比如A學院本屆“雙代會”共收到26位代表的提案30余卻有12件提案不予立案。代表們大多數(shù)沒有上交提案，占代表人數(shù)的69.7%。

第二，結合表1開會簡況可知，很少有學校對教職工代表進行專門培訓。不論是囿于客觀條件還是主觀意識的不到位，大多數(shù)獨立學院并沒有對教職工代表進行宣講和培訓。

第三，如前所述，教職工代表包括數(shù)量占優(yōu)的教師代表和實質占優(yōu)的行政人員代表，兩類教職工代表即教師和非教師代表對應的教代會參與路徑和周期是不同的。[15]兩類代表參與教代會的意愿不同導致路徑和周期的不同，從而導向不同結果，不同結果又反過來影響參與意愿，進一步加劇二者的隔閡乃至對立從而削弱教代會制度的效果與作用。

總之，廣東省大部分獨立學院教代會制度運行不順、功能發(fā)揮不暢。當然，教代會制度運行失范并非獨立學院特有，但由于起步很晚、發(fā)展過快、結構不穩(wěn)且權責不清而更加明顯。

三、獨立學院教代會制度運行的規(guī)制

造成獨立學院教代會制度失范的原因是多方面的，正如獨立學院法人性質復雜、治理結構構成多樣化等等一樣，在此不做展開，僅就前文展現(xiàn)的制度運行中的失范現(xiàn)象，擬以舉辦方和出資方如何積極主動依法運行教代會制度為主對獨立學院教代會制度運行的規(guī)制進行探討。

（一）健全制度體系，重視非正式約束

針對上述制度缺失現(xiàn)象，依然從顯性和隱性兩個方面進行探討。

顯性層面首先是中央及地方政府應盡快加強教代會制度體系的建設，尤其是對獨立學院影響重大的地方政府應盡快出臺針對獨立學院的教代會制度實施細則。其次是各級政府尤其地方政府應加強對獨立學院教代會制度運行的引導與監(jiān)管，盡快做到獎優(yōu)罰劣、令行禁止。法律、法規(guī)、細則、行政監(jiān)管等都屬于正式約束，獨立學院教代會制度的隱性缺失卻更大程度上取決于非正式約束。

非正式約束的出現(xiàn)是為了協(xié)調重復進行的人類互動，它們是正式制度的延伸、闡釋和修正，是由社會制裁約束的行為規(guī)范（socially sanctioned norms of behavior），以及內部實施的行動標準。[16]具體到獨立學院教代會制度，首先是舉辦者和出資者應具備法治意識，主動自覺學習和掌握相關法律法規(guī)，帶頭做到知法守法用法。其次是教代會制度相關各方在行動中反復練習以掌握屬于復雜程序性知識的制度運行機制。然后可以通過省內獨立學院相互之間的學習、交流、對比乃至評價在廣東省獨立學院交流圈中有意培育重視教代會制度的氛圍，發(fā)揮從眾心理的積極作用。最后，重視和利用社會輿論對獨立學院教代會制度的運行的非正式的監(jiān)督與促進的作用。

（二）提升民主意識，突出監(jiān)督功能

針對行政主導過于明顯的問題，應在行政人員法治意識增強的前提下通過突顯教職工代表尤其教師代表的主體地位來有效制衡科層體制下強大的行政權力。

首先應使獨立學院主導者樹立并增強民主意識，懂得適度分權乃至放權。這既符合現(xiàn)代管理原理也有利于增強教職工主人翁意識，增強學校向心力和凝聚力，從而有利于學校整體利益和長遠發(fā)展。其次，對正式代表予以足夠的重視與尊重，不因任何提案和合法合理言論使之受到歧視、壓制甚至打擊、報復。這也是民主意識的一個重要方面，即容許不同乃至反對意見的存在并予以尊重、保護。最后，管理者和教職工代表對于目前教代會制度的民主功能都應有清醒認識，理解并接受在客觀的制度環(huán)境中，教代會制度的民主功能不可能理想地定位為對學校管理體制的替代或掌控，而應當成為一種促進學校決策正當性與有效性的過程性補充。[17]

當前形勢下教代會的兩大職能中監(jiān)督是最重要、最本質的功能。[18]王壽林認為有效監(jiān)督需要具備4個條件：第一，監(jiān)督主體的獨立性；第二，監(jiān)督對象的公開性；第三，監(jiān)督關系的平等性；第四，監(jiān)督手段的強制性。[19]科技和時代的發(fā)展使得社交媒體時代已然來臨且持續(xù)不斷地影響著所有人，社交媒體已成為社會公眾行使知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權的重要渠道。[20]社交媒體所具有的“用戶生產內容”特點恰恰符合了王壽林4個條件的前3條。所有教職工可以幾乎無成本、低風險地利用社交媒體進行監(jiān)督乃至直接溝通、互動并形成輿論壓力，達到監(jiān)督效果。當然，前提是不造謠不傳謠。相比于借力社交媒體進行內部監(jiān)督，政府及社會輿論的外部監(jiān)督具有更強的強制性，所以在《民辦教育促進法》修改案中有完善外部監(jiān)督機制的規(guī)定，而外部監(jiān)督實現(xiàn)的前提是信息公開。2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布使得信息公開制度成為一項重要的政治改革措施被逐步推行，高校也陸續(xù)啟動了信息公開制度。廣東省獨立學院也已開始陸續(xù)向外公開各項辦學信息，雖然信息的及時性、全面性還有待提高。相比于之前提到的在社交媒體時代獨立學院教職工相對主動的監(jiān)督，決策和管理層同樣可以借力并化被動為主動利用官方網(wǎng)絡和社交媒體發(fā)布信息、引導輿論、接受監(jiān)督、互利共贏。

（三）做好普法宣傳，重視選拔培訓

針對上述教職工代表所呈現(xiàn)的問題，可從三方面著手解決或緩解。

第一，各級政府尤其地方政府應加強普法宣傳、教育。教代會制度相對其他學校制度可能更不為人所熟知，這就需要法律法規(guī)政策的制定者進行宣傳教育以減少其運行的阻力并增加認同促進執(zhí)行。另外，對于獨立學院教職工代表而言則應充分意識到自身責任和義務，積極主動地學習，并熱心參與各項相關活動與會議等。

第二，增加人手、提高人才總體質量、吸引更多的優(yōu)秀人才是整體提升獨立學院教代會代表質量的根本舉措，雖難見“近功”但必有“遠效”。目前求“近功”而不妨礙“遠效”的方式是專門針對正式代表進行選拔和培訓。代表的選拔應嚴格按照相關規(guī)定以教師代表為主且逐步增加青年教師比例。至于培訓，以教代會的召開為節(jié)點，在召開教代會之前對教代會制度進行廣泛宣傳和教育并對參會人員進行有針對性地培訓和答疑。同時，教代會休會期間教職工代表和工會代表也應定期或不定期組織起來學習、交流與討論。在宣傳、培訓、學習、交流等過程中，工會可以也應當起到主導和組織作用。另外，上文提到的社交媒體在此也可以發(fā)揮宣傳、互動的作用。

第三，由于行政人員代表和教師代表參與教代會的意愿和路徑不同乃至相反，行政部門一方面應加強行政干部的選拔，另一方面應做到依法辦事并重點鼓勵、引導和保護教師代表。同時也可以通過學院內部合理適當?shù)娜藛T交叉增進兩者的相互了解與互動，從而盡量抵消兩者差異給教代會制度運行帶來的消極影響。

注釋：

①A學院地處珠三角，2004年成立，2009年起與某企業(yè)合作辦學而轉型為民辦型獨立學院，具有較強的典型性，故以之為主要研究案例。

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（責任編輯鐘嘉儀）