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        新形勢下土地規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展探討

        2018-07-26 10:40:16包賽音娜
        關(guān)鍵詞:土地規(guī)劃新形勢措施

        包賽音娜

        【摘要】近些年來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較快,在這個背景下社會也發(fā)生了較多的變化,土地規(guī)劃也面臨著全新的發(fā)展,基于此,本文論述了在新形勢下土地規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展的相關(guān)措施。

        【關(guān)鍵詞】新形勢 土地規(guī)劃 措施

        【中圖分類號】F301 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089(2018)05-0265-02

        引言

        從20世紀(jì)90年代開始,我國就開展了大范圍的土地規(guī)劃管理工作,有效地推動了土地資源的合理利用,并促進(jìn)了土地利用的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。然而,從當(dāng)前農(nóng)村土地規(guī)劃的現(xiàn)狀來看,還存在著許多可以改進(jìn)的地方,需要對其予以高度重視,并積極思考如何來改進(jìn)這些地方,以期有效改善農(nóng)村土地規(guī)劃管理工作的效率,更好地推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

        一、土地規(guī)劃管理對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的重要性

        土地問題一直都是一項重大社會問題,其無論對于社會發(fā)展的全局性還是戰(zhàn)略性而言,都具有十分重要的意義。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理不僅關(guān)系著每一個老百姓的生活,還與土地的合理有效利用具有密切的關(guān)系,更對民生與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。近年來,隨著我國人口的增長,土地需求日益提高,而對于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)來說,土地資源是影響城鄉(xiāng)發(fā)展的一個關(guān)鍵主體要素??梢哉f,城市的規(guī)劃建設(shè)是離不開土地資源的支持的,所以土地規(guī)劃管理對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的影響越來越大,其管理要求也越來越高。通過科學(xué)有效的土地規(guī)劃管理,可以促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

        二、土地規(guī)劃的基本認(rèn)知

        1.土地規(guī)劃的歷程

        自從上個世界八十年代的《土地管理法》實施以后,我國對于全國性的土地利用規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)行了三次的編制與修改的工作。第一輪的規(guī)劃晚于新法律頒布一年,把我國的現(xiàn)代土地利用規(guī)劃的雛形創(chuàng)造出來了,其中包括的內(nèi)容主要是一個體系框架,是由5級土地利用總體規(guī)劃和基本的農(nóng)田土地進(jìn)行開發(fā)等專項的規(guī)劃構(gòu)成,第二輪的規(guī)劃從上世紀(jì)九十年代開始的,建立了一種規(guī)劃的實施制度,這種制度成為我國現(xiàn)代土地利用規(guī)劃土地的制度基礎(chǔ)。但是自從2005年起,為了使其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國土開發(fā)的格局變化,就開始了第三輪的編制。

        2.土地規(guī)劃的定位

        土地利用規(guī)劃主要的內(nèi)容就是對一些區(qū)域土地利用進(jìn)行提前的安排,要根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地的歷史特點在未來對這些土地進(jìn)行合理的分配,對土地具有的特點,要綜合的進(jìn)行,還要有一定的戰(zhàn)略性。這項內(nèi)容涉及到了很多的領(lǐng)域,其中就有政治、科學(xué)、藝術(shù)等很多的領(lǐng)域。土地利用規(guī)劃主要分為三種,分別是土地利用總體規(guī)劃,專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。其中,土地利用總體規(guī)劃就是對土地管理的一些綱領(lǐng)性文件,主要是對土地進(jìn)行大方面的調(diào)整控制,也根據(jù)這個文件對城鄉(xiāng)進(jìn)行建設(shè),這是最嚴(yán)格的土地管理制度。還要對社會的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃,對城鄉(xiāng)和基礎(chǔ)設(shè)施,還有保護(hù)生態(tài)環(huán)境等項目進(jìn)行規(guī)劃,這些都是最基礎(chǔ)的規(guī)劃項目。土地規(guī)劃還要對各種各樣的地區(qū)的土地資源進(jìn)行合理的安排與開發(fā)。因為它的規(guī)劃的時間通常是在十年到十五年。需要進(jìn)行規(guī)劃的是每個行政區(qū)內(nèi)的各種類型的土地,包含了五級的體系,從大到小分別是國家、省、市、縣、鄉(xiāng)。

        3.土地規(guī)劃的本質(zhì)

        規(guī)劃就是對客觀的事物和現(xiàn)象提前進(jìn)行安排。規(guī)劃是人類文明創(chuàng)造的產(chǎn)物,是對土地進(jìn)行一定的分配,是對土地在未來進(jìn)行控制與管理,也是提高土地使用效率的比較科學(xué)的一種方法。

        三、我國土地利用規(guī)劃存在的問題

        1.規(guī)劃的實施保障問題

        在土地規(guī)劃的實施保障制度方面主要存在以下幾個問題:①公眾參與度不足。規(guī)劃編制中沒有公眾參加或很少有公眾參加,導(dǎo)致公眾對土地的總體規(guī)劃不了解,從而使土地的規(guī)劃和編制失去了群眾基礎(chǔ) ②沒有理順與城市的規(guī)劃關(guān)系。土地利用總規(guī)劃往往是跟隨城市規(guī)劃的步伐,政府方面一般是編制好城市規(guī)劃后再按照城市用地要求來編制土地利用總規(guī)劃。項目管理方面總是按照城市規(guī)劃確定選址后再提出修改土地利用總體規(guī)劃的要求 ③靈活度不足。土地規(guī)劃的調(diào)整必須經(jīng)過原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),雖然維護(hù)了規(guī)劃的嚴(yán)肅性,但也造成規(guī)劃的靈活度不高。

        2.規(guī)劃方法問題

        (1)部分規(guī)劃思路、規(guī)劃方法不合理

        土地利用總體規(guī)劃突出保護(hù)耕地的理念,強調(diào)在規(guī)劃上實現(xiàn)不減少耕地數(shù)量的目標(biāo),這種規(guī)劃的思路不能全面、綜合地貫徹土地利用規(guī)劃的原則,存在不合理的地方。另外,過于強調(diào)規(guī)劃的控制,缺乏彈性,不能很好兼顧各地區(qū)的實際情況,規(guī)劃指標(biāo)地區(qū)分配的不合理。

        (2)規(guī)劃分類體系不完善

        主要存在以下問題:①土地利用總體規(guī)劃的五級規(guī)劃都是對土地利用現(xiàn)狀的八大類型進(jìn)行結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整,規(guī)劃內(nèi)容基本一致,重點不突出,模式僵化。②以縣、鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃為實施性規(guī)劃,作為整個規(guī)劃體系的基礎(chǔ),仍停留在總體規(guī)劃的層面上,規(guī)劃的深度不足。③規(guī)劃劃定的土地利用分區(qū)的分類較粗,針對性不強,尤其是與各部門規(guī)劃的內(nèi)容差異較大,難以銜接。

        (3)城市總體規(guī)劃與土地總體規(guī)劃間的矛盾

        城市總體規(guī)劃是指城市人民政府依據(jù)社會發(fā)展規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)及當(dāng)?shù)貭顩r,為確定城市的發(fā)展方向和規(guī)模,協(xié)調(diào)城市空間布局,合理利用城市土地,在一定期限內(nèi)作出具體安排和綜合部署。土地利用總體規(guī)劃是指在一定區(qū)域內(nèi),根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、社會條件對土地的開發(fā)利用保護(hù)在時間上做總體安排和布局,是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。由于兩者規(guī)劃思路不同,土地規(guī)劃屬于有控制規(guī)劃,城市規(guī)劃則屬于無控制規(guī)劃,從而導(dǎo)致和土地利用總體規(guī)劃銜接困難。

        (4)土地使用管理制度存在弊端

        我國土地使用管理制度的土地預(yù)審制度不完善,批后建設(shè)監(jiān)管制度不健全,缺乏有效的手段和措施,另外驗收監(jiān)管欠缺,執(zhí)行不嚴(yán),驗收制度存在漏洞,對建設(shè)用地有些地方?jīng)]有進(jìn)行竣工驗收,并且擅自改變土地的用途。現(xiàn)如今強拆事件不斷出現(xiàn),最根本的原因就是政府征收農(nóng)民的土地價格過低,造成農(nóng)民財產(chǎn)的流失,圈地賣地現(xiàn)象嚴(yán)重,現(xiàn)在各地城市邊界都在不斷擴(kuò)張,大造新城現(xiàn)象屢屢不斷,最后導(dǎo)致的結(jié)果就是政府有錢了,開發(fā)商富了,貧富差距越來越嚴(yán)重了。

        四、土地規(guī)劃的應(yīng)對措施

        1.加大保護(hù)環(huán)境的力度

        最重要的一點就是人們對環(huán)境的破壞應(yīng)該有一個整治的措施,應(yīng)提出一系列的策略來讓人們停止這種行為,因為人們的無限索取只會使得土地的質(zhì)量大大下降,也會導(dǎo)致人們在想要利用土地的時候得不到及時的供應(yīng),對經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到了不好的影響。環(huán)境的保護(hù)變得非常的迫切,只有加大保護(hù)環(huán)境的力度,多種植花草樹木,土地的質(zhì)量才可以慢慢的回升,人們才能更好的利用土地,使土地發(fā)揮到最大的作用。

        2.增強人們保護(hù)土地的意識

        國家應(yīng)該不斷的宣傳土地的重要性,讓人們形成保護(hù)土地的意識,如果人們只是看到了自己眼前的利益,忽略了土地本就所具有的一些好處與用途,只是為了滿足自己的需求,將土地變成自己想要的樣子,那么土地就不會被充分利用,進(jìn)而土地的利用率會大大下降。只有不斷的宣傳,提高人們保護(hù)土地的意識,土地才能不被浪費。

        3.圍繞土地管理推動城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)發(fā)展

        在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中,增減掛鉤政策是一種科學(xué)的手段和合理的方式,通過該政策可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化,從而促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。增減掛鉤政策在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的應(yīng)用是十分有效的,將分散的農(nóng)戶集中起來,從而促進(jìn)農(nóng)村土地利用率的大大提高。這使得城鄉(xiāng)布局得到了進(jìn)一步優(yōu)化,有效緩解了城鄉(xiāng)發(fā)展在確保耕地正常應(yīng)用情況下的矛盾。在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)形勢下,增減掛鉤政策在執(zhí)行中可能會與農(nóng)民意見相違背,而若想解決這一問題,必須要制定完善的土地規(guī)劃管理政策,明確政策效力,科學(xué)合理開展城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用。而基于現(xiàn)狀,需要先適當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展及土地用途定位,對耕地進(jìn)行有效保護(hù),科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。

        4.創(chuàng)新規(guī)劃實施引導(dǎo)機(jī)制

        當(dāng)前,發(fā)展規(guī)劃中保障體系的落實已經(jīng)得到了足夠重視,繼續(xù)完善的是建立一個實施引導(dǎo)機(jī)制,通過系統(tǒng)之間的相互配合來強化單一模塊的執(zhí)行力度,加強系統(tǒng)配合也是有效的保障措施。財務(wù)方面通過完善土地稅收體系配合實施保障措施來進(jìn)一步落實,尤其是在問題解決能力方面,當(dāng)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行力下降時也可以從局部區(qū)域強化來解決,到達(dá)一個整體性的保障約束效果。同時配合土地管理使用的法律法規(guī)宣傳,將工作深入到基層群眾中,充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督管理作用。在接下來的管理中,群眾發(fā)現(xiàn)違規(guī)建設(shè)以及不合理的土地資源開發(fā)利用情況也能及時的向上級管理部門反映,在造成不良影響前解決問題,充分發(fā)揮實施保障措施的問題解決能力,為后續(xù)工作任務(wù)開展?fàn)I造一個有利的基礎(chǔ)環(huán)境。引導(dǎo)機(jī)制主要是從理論性落實層面來完善,增強教育能力來提升基層工作人員的自覺性,在工作中能夠主動的按照管理體系來完成任務(wù),解決土地資源的開發(fā)建設(shè)問題。

        5.不斷深化規(guī)劃體制改革

        在進(jìn)行土地規(guī)劃的時候,一定要讓各個部門在執(zhí)行制度的同時,提高自覺性,并且不斷的向人們宣傳土地規(guī)劃的必要性,增強人們對土地規(guī)劃合理性的意識。國家方面應(yīng)該把眼光放長遠(yuǎn),不斷的深化體制改革,加強土地規(guī)劃的力度,將土地的范圍規(guī)劃好,建立良好的土地規(guī)劃體系要把經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在中心的位置,不斷的調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。個人方面在增強保護(hù)土地意識的基礎(chǔ)上更應(yīng)該多思考關(guān)于土地規(guī)劃的問題,思想先進(jìn)了,土地規(guī)劃才能有一定的創(chuàng)新和很大的完善。只有這樣,土地才可以充分的利用。針對不同的對象制定不同的解決方法。

        6.規(guī)范土地征用程序

        在土地征用的過程中,因為征用時的尾款與土地的價值存在一定的差距,往往會導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生不滿情緒,嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。對此應(yīng)當(dāng)改善土地的征用程序,使得土地的征用更加科學(xué)合理。首先,應(yīng)當(dāng)完善征用補償機(jī)制,科學(xué)合理地分析土地征用可能給農(nóng)民帶來的損失,而后對于損失采取相應(yīng)的足夠的補償。在進(jìn)行損失的計算時不僅僅需要考慮到農(nóng)民的直接損失,還應(yīng)當(dāng)考慮到間接損失,最大程度上降低民眾的不滿情緒。其次,應(yīng)當(dāng)對土地的征用進(jìn)行市場化管理,根據(jù)市場發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)律來進(jìn)行土地的征用,確保土地的征用科學(xué)合理。再次,土地征用時應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)民的引導(dǎo),使得農(nóng)民不再局限于農(nóng)業(yè)發(fā)展,積極引導(dǎo)農(nóng)民向其他行業(yè)發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展。

        7.建立彈性規(guī)劃管理模式

        彈性規(guī)劃管理模式也稱為動態(tài)規(guī)劃模式,是指規(guī)劃一旦形成,就具有動態(tài)性和彈性,規(guī)劃中某些要素的發(fā)展、變化直接影響規(guī)劃的調(diào)整和變更,目的是使規(guī)劃始終與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展保持相一致的狀態(tài)。為了適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和用地需求,在維持基本規(guī)劃的總體目標(biāo)不變的情況下,應(yīng)當(dāng)在編制規(guī)劃時適度增加土地用途的彈性和動態(tài)性,既能保證重點規(guī)劃的剛性,又能為市場發(fā)展留下充足的空間。首先,在規(guī)劃編制時增加混合用地或“白地”的比重。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H,研究制定有助于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的兼容性地類和相關(guān)控制指標(biāo)??紤]到未來新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展用地需求,應(yīng)當(dāng)增加機(jī)動地和“白地”的規(guī)劃比重。其次,在規(guī)劃編制時要增強土地用途的兼容性和綜合性。目前可以考慮在自由貿(mào)易區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、特殊的商服用地等特定區(qū)域內(nèi),實行彈性的用途管制。例如,允許在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)實行混合性和多用途性規(guī)劃方案 在特殊的商服用地區(qū)域,為了消化過剩的存量用地,可以采取用途轉(zhuǎn)換的規(guī)劃方案,以去庫存并發(fā)展其他的業(yè)態(tài) 對于自貿(mào)區(qū)的規(guī)劃,可采取負(fù)面清單式的模式,即規(guī)劃部門只確定該宗土地用途的負(fù)面清單,至于其真正用途可以由市場主體來決定。但規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)確定各類用地自由變更的限度或比例,以免發(fā)生用途管制的無序、混亂。在這方面我們可以借鑒臺灣的經(jīng)驗,臺灣確定了三類用地的比例范圍,他們規(guī)定生產(chǎn)用地和公益設(shè)施用地的比例分別不得低于全區(qū)土地總面積的50%和30%,而社區(qū)用地不得超過10%。另外,要建立土地用途變更的快速審批機(jī)制。為使新興產(chǎn)業(yè)獲得快速發(fā)展,應(yīng)當(dāng)建立用途變更審批的綠色通道制度。為了提高辦事效率、簡化審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化審批程序,政府應(yīng)當(dāng)加強規(guī)劃、國土和環(huán)保等部門之間的協(xié)調(diào),以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級,防止因規(guī)劃調(diào)整滯后而影響新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

        五、結(jié)語

        綜上所述,隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,城市化進(jìn)程不斷加快,城市發(fā)展越來越好,土地資源利用問題越來越成為一項重要問題。如何才能夠?qū)ν恋刭Y源進(jìn)行合理利用,成為了業(yè)界的重點研究課題。為了適應(yīng)現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,必須進(jìn)行土地規(guī)劃管理方案的更新,要意識到二者間既聯(lián)系又區(qū)別的對立統(tǒng)一關(guān)系,促進(jìn)二者間的協(xié)調(diào)平衡,實現(xiàn)其與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的適應(yīng),實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌性發(fā)展,實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

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