金國華　于新明　孫述海

摘 要：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的實(shí)施和新一輪土地利用規(guī)劃修編工作的開展，使土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究工作成為一個(gè)比較新的研究領(lǐng)域。本文首先簡(jiǎn)要闡述了土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意義和必要性，而后總結(jié)出環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法體系，最后筆者根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作程序。對(duì)相關(guān)研究者有著一定的參考和借鑒價(jià)值。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃 環(huán)境影響評(píng)價(jià) 方法 工作程序

中圖分類號(hào)：X820 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2018）02（c）-0124-02

1 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念

環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）也稱環(huán)境預(yù)斷評(píng)價(jià)或環(huán)境未來評(píng)價(jià)，是環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的類型之一，它有時(shí)也與“環(huán)境評(píng)價(jià)”或“環(huán)評(píng)”交替使用。自2003年9月1日生效的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第一章第二條給出了新的環(huán)境影響評(píng)價(jià)概念，即環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。

目前所講的環(huán)境影響評(píng)價(jià)包括三個(gè)主要方面：建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、區(qū)域開發(fā)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（Strategic Enviroment Impact Assessment，簡(jiǎn)稱SEA）。土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的最終結(jié)果是通過把對(duì)環(huán)境的考慮納入規(guī)劃的制定過程中去，建立一種環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)綜合的決策機(jī)制。因此，土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)范疇。

2 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的必要性

土地利用規(guī)劃的特性決定了其必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。（1）政策性。政府作為公共利益的代表，有必要借助規(guī)劃對(duì)土地利用進(jìn)行干預(yù)。土地利用規(guī)劃是一項(xiàng)政府行為，是為一定的制度和政策服務(wù)的。這就要求其進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，達(dá)到從源頭上防止環(huán)境問題發(fā)生的目的。（2）整體性。土地?cái)?shù)量的有限性與土地需求增長(zhǎng)性，要求必須從國民經(jīng)濟(jì)的整體角度在全部土地資源的層面上選擇規(guī)劃方案，合理配置土地資源。土地利用規(guī)劃是土地這塊蛋糕的分配者，各個(gè)用地部門只能是蛋糕的消費(fèi)者。各部門要進(jìn)行持續(xù)、合理用地，必先考慮環(huán)境條件是否允許。（3）兼容性。土地利用規(guī)劃目標(biāo)是多維的，有社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、生態(tài)的和環(huán)境的目標(biāo)，也有公益的、私人的、國家的、地區(qū)的目標(biāo)等，其中生態(tài)環(huán)境目標(biāo)對(duì)于維護(hù)多維目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)，起著異常重要的作用。（4）折衷性。由于土地面積的有限性致使土地資源分配方案具有折衷性，是社會(huì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、個(gè)人目的和公共目的調(diào)和的結(jié)果。所以，土地利用規(guī)劃方案實(shí)質(zhì)上是各部門各業(yè)用地的滿意方案，當(dāng)然對(duì)環(huán)境保護(hù)也應(yīng)當(dāng)兼顧。

3 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法

從現(xiàn)在開展的環(huán)境評(píng)價(jià)來看，環(huán)境評(píng)價(jià)方法學(xué)的體系可以包括以下四部分。

（1）項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法以及一些經(jīng)過修正的項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法：如核查表法、矩陣法、網(wǎng)絡(luò)法、疊圖法等。（2）區(qū)域規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法：如可持續(xù)性目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)的設(shè)立、替代方案的優(yōu)化選擇、環(huán)境承載力分析、選址與適宜度分析等。（3）戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法：如加權(quán)比較法、逼近理想狀態(tài)排列法、費(fèi)用效益分析法、可持續(xù)發(fā)展能力評(píng)價(jià)法、對(duì)比評(píng)價(jià)法。（4）GIS輔助的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法：如地理信息系統(tǒng)、遙感技術(shù)、專家系統(tǒng)、綜合決策支持系統(tǒng)等。其他方法：包括累積評(píng)價(jià)方法、系統(tǒng)綜合集成方法、主觀評(píng)價(jià)法等。

4 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作程序

土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作程序不僅為該工作展開提供科學(xué)的依據(jù)，同時(shí)也是土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)從理論向?qū)嶋H應(yīng)用轉(zhuǎn)化的中間環(huán)節(jié)。因此，研究土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作程序，對(duì)于完善土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)理論與方法體系及其在實(shí)際工作中的開展和推廣都具有十分重要的意義。

規(guī)劃的編制過程是一個(gè)較規(guī)范的決策過程，因此我們可從規(guī)范決策過程的角度來分析規(guī)劃的編制過程。從前述思路來考慮，需要在決策過程中貫穿規(guī)劃環(huán)評(píng)的相關(guān)評(píng)價(jià)活動(dòng)，這樣才能使研究與規(guī)劃編制程序緊密結(jié)合、協(xié)調(diào)規(guī)劃環(huán)評(píng)的編制程序和工作內(nèi)容。

規(guī)范性決策學(xué)要求按科學(xué)的程序規(guī)范和方法規(guī)范來制定決策，決策的制定過程分為下列幾個(gè)階段：（1）確定問題所在，提出決策的目標(biāo)；（2）發(fā)現(xiàn)、探索和擬定各種可能的備選方案；（3）從各種備選方案中選出最合適的方案。

這兩個(gè)基本階段是完整的決策制定過程所不可少的。確定決策目標(biāo)是決策的前提，擬定備選方案是決策的基礎(chǔ)，方案的選擇則是決策的關(guān)鍵。121將以上這些活動(dòng)歸納到土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的編制程序中，其基本程序分以下幾個(gè)階段：準(zhǔn)備階段、正式工作階段、評(píng)價(jià)報(bào)告書編寫階段。具體的工作流程見圖1。

4.1 準(zhǔn)備階段

在這一階段主要進(jìn)行資料收集與分析工作、規(guī)劃及規(guī)劃方案的初步分析、規(guī)劃環(huán)境影響識(shí)別、確定評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)體系。

（1）資料收集與分析：收集的資料主要包括國家生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律法規(guī)，以及環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門的有關(guān)資料。（2）規(guī)劃及規(guī)劃方案的初步分析：包括該規(guī)劃的編制與實(shí)施所依據(jù)的法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃與計(jì)劃等，以了解該規(guī)劃編制的背景，了解規(guī)劃方案的層次性、目標(biāo)、作用對(duì)象與涉及領(lǐng)域、實(shí)施區(qū)域與時(shí)段等。（3）環(huán)境影響識(shí)別：環(huán)境影響識(shí)別的目的，是為了確定該規(guī)劃對(duì)未來造成的顯著的環(huán)境影響，是進(jìn)行環(huán)境影響預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)的前期性基礎(chǔ)，也是保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)的可行性和有效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（4）確定評(píng)價(jià)因子，選擇評(píng)價(jià)方法：以環(huán)境影響識(shí)別為基礎(chǔ)，結(jié)合規(guī)劃及環(huán)境背景值調(diào)查情況，規(guī)劃所涉及部門或區(qū)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，并借鑒國內(nèi)外研究成果，初步確立評(píng)價(jià)指標(biāo)，并在評(píng)價(jià)工作中補(bǔ)充、調(diào)整、完善，最后通過理論分析、專家咨詢、公眾參與確定出適合本區(qū)域本次規(guī)劃的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

4.2 正式工作階段

這一階段主要進(jìn)行的工作為：收集評(píng)價(jià)信息、研究區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀分析及評(píng)價(jià)、環(huán)境影響分析、預(yù)測(cè)及評(píng)價(jià)以及評(píng)價(jià)結(jié)果分析。（1）收集評(píng)價(jià)信息：根據(jù)上面確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，利用多種調(diào)查手段和先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，全面收集有關(guān)評(píng)價(jià)因子的第一手資料。（2）規(guī)劃區(qū)的現(xiàn)狀分析及評(píng)價(jià)：根據(jù)前面收集的資料，對(duì)規(guī)劃區(qū)的大氣環(huán)境、水環(huán)境及生態(tài)等方面進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，確定規(guī)劃區(qū)的環(huán)境本底值，找出規(guī)劃實(shí)施前存在的主要的生態(tài)和環(huán)境問題，以期在本次規(guī)劃中加以改善。（3）環(huán)境影響分析、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)：這部分是整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的核心，預(yù)測(cè)的內(nèi)容主要有兩個(gè)方面：一方面是在現(xiàn)狀評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上預(yù)測(cè)其直接的、間接的環(huán)境影響，特別是規(guī)劃的累積影響，通過相關(guān)分析預(yù)測(cè)規(guī)劃期末環(huán)境的狀況；另一方面是對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)，找出對(duì)生態(tài)和環(huán)境的保護(hù)最有利的規(guī)劃方案。（4）評(píng)價(jià)結(jié)果分析：對(duì)選擇的方案進(jìn)行修正或補(bǔ)救，然后將評(píng)價(jià)結(jié)論反饋給規(guī)劃決策者，從生態(tài)安全和環(huán)境保護(hù)的角度對(duì)土地利用方式進(jìn)行引導(dǎo)。

4.3 評(píng)價(jià)報(bào)告書編寫階段

這是整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的成果體現(xiàn)，因此，這個(gè)階段在整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作全過程中也是非常重要的環(huán)節(jié)。這一階段主要工作內(nèi)容有兩個(gè)：（1）編制環(huán)境影響報(bào)告書：該報(bào)告書既是對(duì)整個(gè)評(píng)價(jià)工作過程的總結(jié)和成果體現(xiàn)，又是決策者進(jìn)行戰(zhàn)略決策的環(huán)境依據(jù)。所以該報(bào)告書應(yīng)該全面、客觀、概括地反映環(huán)境影響評(píng)價(jià)的全部工作。（2）規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作總結(jié)：由于開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在我國才剛剛起步，因此，每次規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作完成后的總結(jié)對(duì)于檢驗(yàn)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論和方法、完善評(píng)價(jià)的理論體系、進(jìn)一步指導(dǎo)以后的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作具有十分重要的意義。

5 結(jié)語

環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)越來越受到人們的重視，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論和實(shí)踐也做了不少研究。但是，到目前為止，中國開展的環(huán)境影響評(píng)價(jià)多是圍繞建設(shè)項(xiàng)目、區(qū)域開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行的，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)開展較少，而土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作剛剛起步，由于沒有形成統(tǒng)一、完善的理論體系，也缺乏系統(tǒng)、有效、通用的評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法，加上法律和制度上的制約因素，因此還沒有形成統(tǒng)一的程序，國內(nèi)也沒有形成公認(rèn)的范例。目前為數(shù)不多的一些土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)案例，大都是應(yīng)急式的，其所用方法主要是從原來的項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中引用過來的，把項(xiàng)目環(huán)評(píng)的方法照搬過來用于規(guī)劃層次的環(huán)評(píng)，存在著明顯的缺陷和不足。

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