□白海琦

（河北地質(zhì)大學 法政學院，河北 石家莊 050031）

政治學家亨廷頓認為，國家的治理能力與國家的政治組織制度化程度密切相關(guān)，國家之間的根本區(qū)別不在于政體形式，而是在于政治制度的建設(shè)[1](p20)?！巴晟坪桶l(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是中國共產(chǎn)黨在十八屆三中全會上提出的在當前階段我國全面深化改革的總目標，是我國大力推進政治制度建設(shè)的重要體現(xiàn)，深刻契合亨廷頓的國家治理理論。一般而言，國家治理體系是由國家的各種組織制度構(gòu)成的，制度是人類文明發(fā)展的重要標志和衡量社會進步的主要尺寸，人易變而制度則相對穩(wěn)定[2]。制度對于國家而言十分重要，以此而論，國家治理體系的現(xiàn)代化應(yīng)該包括經(jīng)濟發(fā)展體制的現(xiàn)代化、社會整合體制的現(xiàn)代化以及政治與行政體制的現(xiàn)代化[3](p25-33)，其中，經(jīng)濟發(fā)展體制的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性和推動性力量，社會整合體制的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化得以鞏固的疏通性和引導(dǎo)性力量，政治與行政體制的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的決定性和約束性力量。在持續(xù)40年的高速增長后，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，中國的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)相適應(yīng)，要在鞏固基本政治制度基礎(chǔ)之上構(gòu)建更加科學完備的社會治理體系和政治行政體制，從制度設(shè)計上保障國家的長治久安和人民的安康幸福。

中國在歷史上曾建立了完備的國家治理體系，三省六部制就是基于中國長期的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)上的穩(wěn)定的國家治理制度，其完善歷經(jīng)千年之久。而以議會制為代表的三權(quán)分立制是基于西方資本主義經(jīng)濟基礎(chǔ)上的國家治理制度，其完善也歷經(jīng)百年之久。相對于今天的我國而言，國家治理體系和政治制度建設(shè)也必將要經(jīng)歷一個較為長久的歷程。我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)即是構(gòu)建基于中國特色的社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上的國家治理機制。在中華人民共和國成立的60余年中，我們艱難地建立了宏觀調(diào)控的市場經(jīng)濟體制，并創(chuàng)制性地建立了人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度等國家治理制度。這本身就是一種在短期內(nèi)完成的偉大制度創(chuàng)新。然而，當前我國的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)沒有可資借鑒的經(jīng)驗，只能靠自身探索，因此中國現(xiàn)代化的國家治理制度建設(shè)絕對不是一蹴而就的，它必將是一個長期的試錯式的過程[4](p27-31)。

一、國家治理體系架構(gòu)設(shè)計

科學的國家治理體系是提升國家治理能力的前提和基礎(chǔ)。自黨中央提出全面深化改革的總目標以來，國內(nèi)外的專家學者對國家治理體系現(xiàn)代化的論述很多。這些論述角度不同，觀點相異，各有千秋，但均為國家治理體系架構(gòu)的設(shè)計提供了可資借鑒之處。國家治理體系是黨理政治國的根本架構(gòu)，是國家大政方針得以順利貫徹執(zhí)行的主要載體[5](p5-12)。從管理學角度而言，國家治理體系應(yīng)該是一套完備科學的戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)略執(zhí)行的有機體系，而不應(yīng)該是各種組織架構(gòu)和制度體制的簡單累加。循此思路，既然是戰(zhàn)略管理體系，就應(yīng)該有治理根基，治理路徑，治理目標，以及治國理政所遵循的核心價值觀和追求的終極目標（如圖1所示）。

其中，終極目標是組織活動追求的根本價值和最終目的。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是治國理政的主體，黨治國理政的終極目標是保持黨的基業(yè)長青和實現(xiàn)共產(chǎn)主義[6](p21-26)。

圖1：國家治理體系架構(gòu)

社會主義核心價值觀是指組織中指導(dǎo)決策和行動的永恒準則，反映了組織的深層信仰，并體現(xiàn)在組織成員的日常行為中，是組織文化建設(shè)的核心和指導(dǎo)力量。它是我黨治國理政遵從的基本準則，是對社會主義核心價值體系的高度凝練和集中表達，是社會主義精神文明建設(shè)、文化建設(shè)和依法治國的價值內(nèi)核和指導(dǎo)力量。文化建設(shè)就是把社會主義核心價值觀滲透于教育、科學、文學藝術(shù)、新聞出版、廣播電視、衛(wèi)生體育、圖書館、博物館等各項文化事業(yè)的活動之中，它是建設(shè)社會主義精神文明和提高人民思想道德水平的主要載體。依法治國是指在社會主義核心價值觀的指引之下，依照能體現(xiàn)人民意志和社會發(fā)展規(guī)律的法律來治理國家，而不是依照個人意志來進行國家治理。社會主義核心價值觀、文化建設(shè)和依法治國貫穿于我國國家治理的始終，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的引領(lǐng)和支撐力量。治理目標是治國理政所要達到的目的和效果，主要包括經(jīng)濟健康發(fā)展、社會和諧進步、人民幸福滿意三項內(nèi)容。經(jīng)濟發(fā)展了，社會和諧了，人民自然就滿意了。當今世界，無論任何一個政黨、任何一個國家，其治國理政目標都不會偏離這三項內(nèi)容。

治理路徑是治國理政的主要途徑，主要涉及組成國家治理體系的各種制度建設(shè)。治理路徑主要包括三大部分，即經(jīng)濟治理路徑、社會治理路徑，以及政治與行政治理路徑。其中經(jīng)濟治理路徑主要涉及國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控制度、社會主義市場經(jīng)濟體制、國家財政和稅收制度三項內(nèi)容。社會治理路徑主要涉及社會福利保障體制、社會綜合治理體制、糾紛調(diào)解與信訪制度、生態(tài)環(huán)境保護制度四項內(nèi)容。政治與行政治理路徑主要涉及人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度、科層行政管理體制、干部人事制度、監(jiān)督監(jiān)察制度以及司法制度共八項內(nèi)容[7](p6-8)。

治理根基是治國理政的根本性和指導(dǎo)性力量，主要涉及治國理政的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)行權(quán)。在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家治理體系的治理根基，應(yīng)該包括黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、黨的整合能力、黨的規(guī)制能力、黨的滲透能力[8](p4-8)。黨的領(lǐng)導(dǎo)能力是指黨領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織全國各族人民建設(shè)現(xiàn)代化國家的能力；黨的整合能力是指黨調(diào)解人民內(nèi)部矛盾和協(xié)調(diào)各個群體利益共建現(xiàn)代化國家的能力；黨的規(guī)制能力是指黨領(lǐng)導(dǎo)國家制定規(guī)則并讓民眾遵從規(guī)則能力；黨的滲透能力主要是指黨組織滲入社會各個角落的能力。這四種能力都是黨的執(zhí)政能力的主要體現(xiàn)。

一般來說，治國根基是治國路徑得以順利實施的基礎(chǔ)性和支撐性力量，治國路徑的選取事關(guān)治國目標的達成，治國目標的達成與否事關(guān)治國理政終極目標的實現(xiàn)，核心價值觀貫穿于治國根基、治國路徑和治國目標的始終，是政黨或政府治國理政所遵從的基本準則和深層信仰。終極目標、治國目標、治國路徑、治國根基，這四個層面自上往下引領(lǐng)，自下往上支撐，環(huán)環(huán)相扣，存在極強的邏輯關(guān)系。由此就可以看出，整個國家治理體系是一個有機系統(tǒng)，內(nèi)部各要素無論在縱向上還是在橫向上均是相輔相成、聯(lián)系緊密的，任何一部分在運行中出現(xiàn)問題，都會影響整體國家治理能力的提升。

中國改革開放政策實施40年，經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，社會發(fā)展亦實現(xiàn)了跨越式的進步。與此同時，中國的經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，不同社會群體的利益訴求也日趨復(fù)雜，中國的改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)。依據(jù)歷史唯物主義的觀點，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑又反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)；前總理溫家寶認為“如果沒有政治體制改革的保障，經(jīng)濟體制改革也不會取得徹底成功”[9](p11-14)。因此中國的經(jīng)濟體制改革需要政治體制改革來破題。而且中國語境中的“國家治理”首指善政，它主要是從政府政治和行政角度強調(diào)治國理政的。因此，中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究的首要問題是政治與行政體制的改革問題。

二、國家治理體系中基本政治制度的改進構(gòu)想

中國現(xiàn)有的政治體制是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)立的、經(jīng)過歷史和實踐檢驗的具有中國特色的社會主義民主政治體系，主要由人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等構(gòu)成。這是一種科學的制度框架，是中國共產(chǎn)黨和中國人民根據(jù)自身的歷史文化和國情所做出的具有中國特色的偉大歷史創(chuàng)舉。但任何事物都是不斷發(fā)展變化的，隨著不同時期我國具體國情的變化，一些體制、制度、規(guī)范、程序等在運行過程中會出現(xiàn)一些新的問題，如若不及時調(diào)節(jié)和改進，就會影響到國家治理體系的科學化發(fā)展和國家治理能力現(xiàn)代化水平的提升。值得注意的是，我國政治體制改革的任務(wù)絕對不是照搬西方“三權(quán)分立、多黨競爭、議會選舉”的政治形式，而是對我國社會主義民主政治既有框架的改進和完善。具體而論，人民代表大會制度下一步的改進和完善應(yīng)該主要體現(xiàn)在監(jiān)督職能的加強和執(zhí)行，人大代表的構(gòu)成比例，人大代表的選舉以及人大代表的議事程序等方面[10](p48-53)；政治協(xié)商制度下一步的改進和完善應(yīng)該主要體現(xiàn)在協(xié)商內(nèi)容范圍的擴大，協(xié)商方式和程序的完善，政協(xié)代表的構(gòu)成比例以及政協(xié)代表的選舉程序等方面[11]；民族區(qū)域自治制度下一步的改進和完善應(yīng)該主要體現(xiàn)在強化各民族對中華民族的身份認同和對社會主義核心價值觀為主導(dǎo)的文化認同上，以及民族融合、權(quán)利義務(wù)的平等享有、健全和完善對民族地區(qū)傳統(tǒng)風險控制的機制建設(shè)等方面；基層群眾自治制度下一步的改進和完善應(yīng)該主要體現(xiàn)在村（居）委會候選人資格條件設(shè)定，選舉程序的完善，選舉過程的監(jiān)督，以及選舉民主的踐行等[12]。

在圖1構(gòu)建的國家治理體系中，政治與行政部分共包括八項重要內(nèi)容，其中前四項人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度是我國的基本政治制度，相關(guān)論述很多，但在本文中不作為重點研究內(nèi)容。本文中重點展開闡述的是后四項內(nèi)容，即科層行政管理體制、干部人事制度、監(jiān)督監(jiān)察制度以及司法制度。

三、國家治理體系中的科層行政管理體制

我國現(xiàn)行科層行政管理體制的特點是“條”“塊”結(jié)合，縱橫交錯，管理學上叫直線職能制度。“塊”表示中央政府—?。ㄊ校┱校ǖ貐^(qū)）政府—縣（市）政府—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的五個行政層級的直線垂直管理，“條”代表每一級人民政府直屬管轄的職能部門，即委（委員會）、辦（辦公室）、局（部、廳、局），結(jié)合之處在于上級委辦局對下級委辦局的工作具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。這種行政體制實際上是對我國傳統(tǒng)三省六部郡縣制的繼承，三省為決策機構(gòu)，六部和郡縣為執(zhí)行機構(gòu)[13](p19-22)。新中國成立以來，我國歷次行政體制改革多以裁撤或增加職能部門為主，對地方行政層級的變動相對較少。從我國歷史上來看，自秦代實行中央集權(quán)的郡縣制以來，我國的行政層次多為三到四級，如秦代和漢代前期為中央—郡—縣三級、漢代后期為中央—州—郡—縣四級、隋代為中央—州—縣三級、唐代為中央—道—州—縣四級、宋代為中央—路—州—縣四級、元代為中央—省—府—縣四級、明代為中央—布政使司—府—縣四級、清代為中央—省—府—縣四級；從國外來看，世界上大國的行政層級也通常為三級或四級，如美國為中央—州—市（二級州）—縣（鎮(zhèn)）四級，印度為中央—邦—縣—區(qū)四級、日本為中央—縣（道、府、都）—市（町、村）三級、法國為中央—省—市（鎮(zhèn)）三級等。因此，無論是從我國縱向歷史來看，還是從世界橫向比較來看，我國現(xiàn)行的五級行政層級都多了一到兩個層級。過多的中間行政層級給國家治理能力的提升帶來了一定障礙：一是導(dǎo)致中央和基層的信息傳遞不暢或失真，使得上情難以下達，下情也難以上達；二是致使國家資金流動渠道不暢，中央向基層派發(fā)的資金往往受到層層截留，落到基層后所剩無幾；三是中間行政層次往往會把好事拿走，壞事下推，導(dǎo)致政府辦事效率低下；四是過多的行政層級會導(dǎo)致機構(gòu)臃腫和人員冗余，帕金森定律體現(xiàn)更加明顯；五是現(xiàn)行基于行政層級的下管一級的干部管理體制，會使地方勢力坐大，長此以往會壟斷地方的政治和經(jīng)濟命脈，阻礙社會階層的良性流動。據(jù)此可見，我國的行政層級必須要被削減。

其實從組織學和管理學角度而論，管理幅度和管理層次是一對矛盾共生體，如何確定我國的行政層級和管理幅度，需要考慮到很多因素，如歷史傳統(tǒng)、地理面積、人口數(shù)量、信息技術(shù)水平等[14](p33-36)。鑒于我國目前的實際情況，建議我國的行政體制改革總體思路為：“留省、撤市、并縣、合鄉(xiāng)”，使全國行政層級由五級變?yōu)樗募墸s短管理層級，擴大管理幅度?！傲羰　笔且驗槭∈堑胤阶罡咝姓C構(gòu)，保持省的穩(wěn)定是地方穩(wěn)定的基礎(chǔ)，地方行政制度的改革需要各省自上而下的強力推動。從實際國情考慮，我國現(xiàn)行省份的數(shù)量并沒有逾越中央的直管能力，現(xiàn)行各省的區(qū)域劃分符合我國的歷史傳統(tǒng)和地區(qū)文化，因此，留省或是在現(xiàn)有省區(qū)市的基礎(chǔ)上再增添幾個中央直轄市，或許是下一步中央行政體制改革的可行之策?！俺肥小笔侵溉∠泄芸h的這一級建制，使市作為一個獨立的城市管理區(qū)域出現(xiàn)，只轄區(qū)而不管縣。這是因為市上不接中央夠不到天，下不接鄉(xiāng)鎮(zhèn)摸不到地，在管理信息的上行下達中只是個二傳手的位置，往往“好事截留、壞事下推”，似乎它的存在就是帕金森定律在我國行政建制上的集中體現(xiàn)，只是臃腫了機構(gòu)、冗余了人員、分享了財權(quán)，但卻難以統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟社會的科學發(fā)展。從歷史看，地市是改革開放后由地方行署演變而成，而地方行署的本質(zhì)是計劃經(jīng)濟時代社會集權(quán)管理的產(chǎn)物，不符合今天市場經(jīng)濟的管理要求和信息化、扁平化發(fā)展的管理趨勢，在現(xiàn)代文明高度發(fā)達的今天，撤市已成為必行之舉?？h是我國歷史上傳統(tǒng)的行政區(qū)域，是管理信息上行下達的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！安⒖h”是指，把人數(shù)少或地域小的縣按照地緣關(guān)系合并到一塊，形成一個人口在百萬左右的大縣。信息技術(shù)的發(fā)展和交通條件的便利，為政府管理幅度的擴大提供了前提條件，同時世界上也迎來了組織機構(gòu)扁平化建設(shè)的浪潮，這都增加了省、縣擴大管理幅度的可行性。而且，并縣之后每省將有50個左右的縣，這樣會大大降低省直管縣的管理幅度和管理難度?！昂相l(xiāng)”是合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)地緣關(guān)系和人口數(shù)量把幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并到一塊，變“鄉(xiāng)”為“鎮(zhèn)”，使每鎮(zhèn)人口達到十萬左右，使每縣大概有十個鎮(zhèn)左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的一線行政單位，其內(nèi)設(shè)各種機構(gòu)建制齊全，人員完備，并且是政府政策的具體執(zhí)行者和實施者，直接和老百姓接觸。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)即是老百姓眼中的政府，是干群關(guān)系直接紐帶，“上面千根線，下面一針眼”是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的真實寫照。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使政府職權(quán)并直接管理基層事務(wù)，農(nóng)村實行兩委選舉的基層群眾自治制度，從而使社會自治和政府行政達成一個完美的契合點。總而言之，通過“留省、撤市、并縣、合鄉(xiāng)”，變我國中央—省—市—縣—鄉(xiāng)的五級行政體制為中央—省—縣—鎮(zhèn)四級行政體制，在減少管理層次和摒除冗余行政機構(gòu)和人員外，也可以增強管理信息傳遞的快捷性和準確性，提升行政效率，減輕政府和百姓的負擔。我國在具體實施此項政策時，必須有中央強力推動和省級政府的積極配合，按照權(quán)力自上而下的強制運行規(guī)則，先從“合鄉(xiāng)”開始，然后“并縣”，最后“撤市”，由下而上，先易后難，以漸進的方式解決行政體制變革問題。此外，還要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，裁撤和合并不必要的黨政工作部門，并把省級部門（委、辦、局）設(shè)置和人員編制安排權(quán)限統(tǒng)一收歸中央，嚴格編制管理，防范機構(gòu)膨脹。

四、國家治理體系中的干部人事制度

“為政之要，莫先于用人”，用人即是選官。官吏擔負著國家的日常管理職責，從某種程度而言，官吏即國家，官吏即政府。我國的干部人事制度即是現(xiàn)在我國的用人選人制度，它是在借鑒蘇聯(lián)干部人事制度的基礎(chǔ)上結(jié)合我國具體國情構(gòu)建的，是在長期的革命戰(zhàn)爭和經(jīng)濟建設(shè)中得以發(fā)展和完善的，對于取得新民主主義革命勝利和推動我國社會主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展功不可沒。然而，任何一種制度都不可能是永遠適用的，伴隨著改革開放的深入發(fā)展和我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，我們必須正視物質(zhì)利益享受對干部個人的影響，必須正視政治思想教育對干部行為的約束力水平，必須正視在改革開放中形成的各種既得利益集團對干部階層的影響和沖擊，現(xiàn)有的干部管人事管理體制在應(yīng)對這些痼疾時確實有些力不能及。究其原因，其主要癥結(jié)有三點，一是下管一級的干部管理權(quán)限，二是形同虛設(shè)的干部考核制度，三是“官吏”不分的官員選拔辦法。

其一，下管一級的干部管理體制是指中央管省部級干部的任免、省管地市級干部的任免、地市管縣級干部的任免、縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免。從干部管理權(quán)限角度而言，中央不管地市、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免，省里不管縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免，地市不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免。也就是說，任命鄉(xiāng)長縣里說了算，任免縣長市里說了算，任免市長省里說了算，上級地方牢牢把控了直屬下級地方干部的任免權(quán)，下一級官員想要尋求進步只要得到上一級主管官員認可即可。由于近水樓臺先得月的原因，干部家庭往往會利用其官場人脈，代代出干部（北大博士馮軍旗所著《中縣干部》絕非個例），在掌握權(quán)力的同時并逐步掌控地方的經(jīng)濟。當國家利益和地方利益發(fā)生沖突時，他們往往會不自覺地抵制中央政令，從而慢慢形成地方勢力，這種情況類似于魏晉南北朝時期的士族政治[15](p29-35)。長此以往，極易導(dǎo)致地方主義盛行，封堵平民子弟的晉升路徑，阻礙社會階層的良性流動。因此，在信息網(wǎng)絡(luò)化高度發(fā)達的今天，中央有能力也有必要打破下管一級的干部管理體制，把縣級以上（包括正縣級）地方領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)收歸中央組織部，把副縣級以下（包括副縣級）地方領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)收歸省委組織部，把地方各級黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)交給地方組織部，以此來掐斷地方官場人脈，打破地方山頭主義和保護主義，加強中央的人事管理權(quán)限，促進社會各階層的良性流動。

其二，形同虛設(shè)的干部考核制度是指干部考核難以考實考準。新中國成立之初和“文革”時期，我國實行嚴格的政治審查制度和干部鑒定制度，政治異己分子、貪污腐化之徒、溜須拍馬之輩很難在干部隊伍中生存[16]。十一屆三中全會以后，干部管理工作逐漸步入制度化和常態(tài)化建設(shè)。1979年，中央組織部出臺了《關(guān)于實行干部考核制度的意見》，中間經(jīng)過幾次修訂，于2009年6月形成了有關(guān)干部考核工作的“一個意見、三個辦法”。但是，這個考核辦法仍然存在制定框框過大、可操作性不強的問題。辦法只是明確了德能勤績廉的考核范圍，并沒有根據(jù)不同層次、不同區(qū)域、不同類型、不同職位干部的工作特點制定出相應(yīng)的考核指標和實施細則，也沒有明確非領(lǐng)導(dǎo)干部的考核辦法及組織實施要求，可適用性和可操作性比較差[17](p38-40)。而且，考核辦法也沒有形成成文的法律規(guī)定，具有臨時性和不確定性。由于缺乏切實可行的干部考核操作辦法，各級各部門的考核工作很難做實，考核結(jié)果的應(yīng)用可想而知，不實的考核結(jié)果對干部的選任沒有任何的參考意義。事實上，建國多年以來，我國干部考核從未做實過。除上述原因外，各級各部門主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏對干部考核工作熱情也是考核工作難以推動的一個重要因素。因為考核做實了，主要領(lǐng)導(dǎo)就必須按照考核結(jié)果來選任干部，這樣一來就在很大程度上縮小了他們?nèi)斡盟饺说目臻g?？梢娺@種費力而不利己的做法，很難得到各級各部門主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。鑒于以上分析，為了解決干部考核問題，中央應(yīng)盡快修訂和出臺領(lǐng)導(dǎo)干部和普通干部的考核標準、考核方法和考核實施細則，考實考準干部，使考核結(jié)果能夠成為干部選拔的基本依據(jù)，從而使干部考核和干部選拔緊密結(jié)合起來。

其三，“官吏”不分的干部選拔辦法是我國地方用人頻發(fā)事故的主要原因。“官吏”不分是指我國高級公務(wù)員（高級別干部）和低級公務(wù)員（低級別干部）沒有明確的區(qū)分界限，在權(quán)力的運作下，低級公務(wù)員（低級別干部）可以很容易地晉升為高級公務(wù)員（高級別干部）。借助這個通道，每年都有大量的非公務(wù)員編制人員和復(fù)轉(zhuǎn)軍人進入公務(wù)員隊伍或被直接提拔為高級公務(wù)員。這已經(jīng)淪為地方領(lǐng)導(dǎo)干部任用私人的一條主要通道，是造成地方家族壟斷地方官場的重要原因之一。針對此種現(xiàn)象，國家應(yīng)該明確規(guī)定高級公務(wù)員和低級公務(wù)員的區(qū)分，如規(guī)定處級以上干部為高級公務(wù)員、處級以下干部為低級公務(wù)員等。對于低級公務(wù)員，要面向全國各階層招生，由各省統(tǒng)一招考，國家派員監(jiān)督，嚴格考試制度，嚴厲考試責任追究；對于高級公務(wù)員，必須要從考績優(yōu)秀的低級公務(wù)員中通過考試測評來選拔，要由中央組織部組織統(tǒng)一考試，考試通過者被授予高級公務(wù)員身份，并由組織部門根據(jù)職位出缺情況根據(jù)人職匹配的原則酌情安排適當職位。簡而言之，考實考準干部業(yè)績是低級公務(wù)員轉(zhuǎn)為高級公務(wù)員的基礎(chǔ)，考試測評是低級公務(wù)員轉(zhuǎn)為高級公務(wù)員的關(guān)鍵。

此外，地方干部副職設(shè)置過多也是導(dǎo)致政府機構(gòu)膨脹的重要因素，可以讓地方黨委常委兼職地方政府副職，取消過多的地方副職職位。同時，要在地方積極推行職級職務(wù)并行制度，貫通干部待遇上升途徑，減輕職位設(shè)置壓力。

其四，統(tǒng)籌考慮行政管理體制和干部管理制度改革。干部管理人事制度改革是政治體制改革成功與否的關(guān)鍵所在，它的改革必須與行政體制改革協(xié)同進行，不可偏廢。每一次行政體制改革都必然會伴隨大量的干部人事任免，因此要把我國的行政體制改革和干部人事制度改革放在一起統(tǒng)籌考慮。在“撤市、并縣、合鄉(xiāng)”進行行政體制改革的同時，上級要逐步收回地方干部人事管理權(quán)。在“撤市”時，中央要收回對市級黨委常委領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)，把區(qū)級黨委常委領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)收歸省里。在“并縣”時，中央要收回縣委書記和縣長的任免權(quán)，把其他副縣級干部的任免權(quán)交給省里。在“合鄉(xiāng)”時，省里要收回鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)長的任免權(quán)，把其他副職干部的任免權(quán)交給縣里。在“撤市、并縣、合鄉(xiāng)”時，要嚴格限制市縣鄉(xiāng)副職干部的數(shù)量，最好由地方黨委常委兼任地方政府職務(wù)，不要另行設(shè)立其他政府副職干部。同時，要把市縣鄉(xiāng)黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)仍然交給地方。此外，要保留省里對市縣級干部的考核權(quán)和推薦權(quán)，市縣對其轄區(qū)下一級干部的考核權(quán)和推薦權(quán)。這樣一來，利用“撤市、并縣、合鄉(xiāng)”的機會，由下及上，層層梳理，嚴格審核干部檔案和經(jīng)歷，裁汰投機鉆營分子及其他不稱職者，充分利用行政體制改革機會全面推動干部管理制度改革。

五、國家治理體系中的監(jiān)督監(jiān)察制度

改革開放以前，嚴格的政治審查和群眾監(jiān)督有效地預(yù)防了我國官員貪腐現(xiàn)象的發(fā)生。但這是建立在過度束縛人性基礎(chǔ)上的防腐模式，并非長效反腐機制。改革開放使黨的中心任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟建設(shè)，逐步解放了思想，推動和促進了生產(chǎn)力的快速發(fā)展，但同時監(jiān)察制度的建設(shè)遠未跟上經(jīng)濟和社會發(fā)展的步伐。在黨的十八大之前，我國的紀檢監(jiān)察權(quán)力隸屬于同級的黨委和政府，監(jiān)察部門缺乏獨立的發(fā)言權(quán)，換言之地方黨委和政府都是自我監(jiān)察、自我反腐、自我約束[18](p92)。顯然，不論是個人還是組織，道德在利益面前是不堪一擊的，自我約束往往會變成沒有約束。事實正是如此，伴隨著早期參加中國革命的老干部的離職，新中國成立后出生的干部在2000年前后基本形成了自我監(jiān)察失控、大面積塌方式腐敗的情況?？梢?，監(jiān)察權(quán)力絕不能隸屬于其他權(quán)力，它必須是直屬于最高權(quán)力的一種獨立權(quán)力。我國偉大的革命先行者孫中山先生提出了五權(quán)憲法理論，即行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、考試權(quán)相互獨立。從歷史看，我國早在秦代就設(shè)立了御史大夫一職，獨力于行政權(quán)力之外，負責監(jiān)察百官，并直接向皇帝負責。以后我國的監(jiān)督制度遂成定制，獨立于行政體制，監(jiān)察百官，服務(wù)皇權(quán)，直至清末。

黨的十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央在加大反腐敗斗爭、查懲貪官力度的同時，也開始著手加強監(jiān)察制度的建設(shè)。從目前來看，改革趨勢主要有二個：一是建立直屬中央的獨立的紀檢監(jiān)察體系，把紀檢監(jiān)察部門從省市縣地方黨政體系獨立出來，破除地方與部門雙重管理體制，把監(jiān)察權(quán)力集中于中央紀委，地方紀委要直接統(tǒng)屬中紀委領(lǐng)導(dǎo)，下級要直接統(tǒng)屬上級紀委領(lǐng)導(dǎo)，由上級紀委直接派駐人員到下級地方和部門任職；二是整合原先分散于各個部門的紀檢監(jiān)察權(quán)力，成立由全國人民代表大會直接選舉產(chǎn)生的國家監(jiān)察委員會，把黨的紀檢監(jiān)察權(quán)力轉(zhuǎn)化為國家權(quán)力，使監(jiān)察權(quán)力直接來源于人民，使其獨立于行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)，從法理上賦予其全面行使對國家監(jiān)督監(jiān)察的權(quán)力。

六、國家治理體系中的司法制度

我國的司法體系包括法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)和公安系統(tǒng)，從表面上看，法院主管審判，檢察院提起公訴，公安負責刑偵，三者的職能劃分存在一定制約關(guān)系。實際上，我國檢察院還有監(jiān)察監(jiān)督法院審案和公安執(zhí)法的職能，公安也被賦予維護社會穩(wěn)定和社會治安的職能。在我國現(xiàn)有司法體系設(shè)計中，地方各級法院、檢察院、公安局均歸地方各級黨的政法委領(lǐng)導(dǎo)，三者在辦案過程中，會受到地方政法委的具體指導(dǎo)[19](p102-106)。而且，地方政法委書記一般由公安局局長兼任，如此設(shè)置反而使法院和檢察院成為公安的下屬，從而削弱了檢察院對公安的監(jiān)督制約職能和法院辦案的獨立性。

就目前而論，我國的司法部門深陷塔西陀效應(yīng)，老百姓對司法的公正性嚴重存疑。究其原因，除上述制度設(shè)計缺陷以外，還有以下幾點：一是公安執(zhí)法缺少行政程序法的約束，不夠規(guī)范且具有一定的隨意性[20]；二是公安不僅負責社會治安，還負責社會維穩(wěn)等，其權(quán)限過大過寬，致使其隊伍不斷膨脹，但專職的核心能力卻不見增強；三是法院和檢察院在我國現(xiàn)行體制框架下都屬于行政機構(gòu)，內(nèi)部具有嚴格的行政級別，法官和檢察官在辦案時會受到內(nèi)外部領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)和干預(yù)；四是司法系統(tǒng)工作人員尤其是公安人員在選用時對法律素養(yǎng)要求較低，司法系統(tǒng)公務(wù)人員整體素質(zhì)參差不齊。

黨的十八大之后，我國開始從制度層面積極探索司法體制建設(shè)。針對目前在司法層面出現(xiàn)的種種問題，建議從以下幾個方面進行完善：一是法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)實現(xiàn)完全垂直管理，直屬于最高人民法院和最高人民檢察院，最高人民法院和最高人民檢察院要接受中央政法委的領(lǐng)導(dǎo)和全國人民代表大會的監(jiān)督，從而在制度設(shè)計上使地方法院和檢察院擺脫地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的外部干預(yù)，消除地方司法主義；二是明確劃分公安的職能權(quán)限，把社會維穩(wěn)、戶籍管理、交通管制等職能剝離出來，使其專注于社會治安和刑偵工作，同時要加快出臺有關(guān)公安執(zhí)法的行政程序法，規(guī)范公安執(zhí)法的程序和行為；三是取消法院和檢察院行政級別，奉行司法專業(yè)主義，賦予法官判案的真正獨立性，嚴格推行司法責任制和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法終身問責制；四是加強司法隊伍建設(shè)，司法人員招聘嚴格執(zhí)行逢進必考原則，法官、檢察官和警官必須通過司法考試。

七、小結(jié)

中國語境中的“國家治理”，首指良好的政治秩序體系和與之緊密相連的政治秩序維護能力。中國是一個有悠久國家治理歷史的古國，有豐富的國家行政治理實踐和國家政治治理理論。五千年來，隨著生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展和社會的不斷進步，中國的政治與行政體制始終處于不斷的變革之中。自秦代以來，中國逐步建立了基于皇權(quán)政治的完備的政治秩序體系，尚書省或六部主管行政，御史臺或督查院負責監(jiān)察，禮部和吏部分別負責官員的選拔和銓敘。行政、監(jiān)察和人事雖然都隸屬于皇權(quán)，但在皇權(quán)之下彼此獨立，彼此制衡，這種治理機制一直延續(xù)到清朝末年。在大力建設(shè)具有中國特色社會主義事業(yè)的今天，中央提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，這是我們中華民族進入新世紀后時代賦予中國的最大的開創(chuàng)性課題，我們沒有前例可循，我們應(yīng)當在借鑒世界政治文明成果的基礎(chǔ)上結(jié)合自身的歷史和現(xiàn)實情況，突破西方的政治邏輯，創(chuàng)建具有中國特色的國家政治與行政治理體系，在秉承政治體制制約平衡的原則下，改革和完善我國的科層行政體制、干部人事制度、監(jiān)督監(jiān)察制度、司法制度，從制度設(shè)計上全面實現(xiàn)我國國家治理能力的現(xiàn)代化。