王宏偉

2018年春天，我國(guó)拉開(kāi)國(guó)家應(yīng)急管理體制改革的大幕，組建應(yīng)急管理部。其中，除了職業(yè)安全健康職能劃歸新成立的衛(wèi)健委外，原國(guó)家安全監(jiān)管總局的其他職能并入應(yīng)急管理部。這意味著國(guó)家安全監(jiān)管總局不復(fù)存在。從歷史發(fā)展看，安全生產(chǎn)脫胎于勞動(dòng)保護(hù)，并經(jīng)歷了一個(gè)與應(yīng)急管理分立、交叉到融合的過(guò)程。由安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理關(guān)系的變遷來(lái)看，我國(guó)應(yīng)構(gòu)建整合式的應(yīng)急模式和話語(yǔ)體系。最近，張家口“11·28”重大爆燃事故發(fā)生于企業(yè)與社會(huì)的交界面，以血的教訓(xùn)說(shuō)明了安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理整合的必要性。

前應(yīng)急管理時(shí)代：安全生產(chǎn)與災(zāi)害管理的分立

1986年，前蘇聯(lián)發(fā)生切爾諾貝利核電站泄露事故后，我國(guó)按照國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的要求，加強(qiáng)核應(yīng)急管理。由此，“應(yīng)急管理”的概念引入中國(guó)，但它僅僅是指核應(yīng)急管理、即核領(lǐng)域的安全生產(chǎn)。2003年“非典”后，我國(guó)著手打造以綜合性為特征的應(yīng)急管理體系，突發(fā)事件被分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大類(lèi)。安全生產(chǎn)通過(guò)對(duì)企業(yè)或行業(yè)監(jiān)管的形式，主要預(yù)防與應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難。在此之前，安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理的前身——災(zāi)害管理幾乎沒(méi)有交集。

應(yīng)急管理指涉的對(duì)象是突發(fā)事件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，所謂的突發(fā)事件，是“指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”。 我們所說(shuō)的“突發(fā)事件”包含以下兩層含義：第一，在我國(guó)，突發(fā)事件主要包括四大類(lèi)，即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。第二，突發(fā)事件具有突發(fā)性、公共威脅性和緊急性三大基本特征。

在中文語(yǔ)境下，“突發(fā)事件”是一個(gè)內(nèi)涵與外延十分豐富的語(yǔ)匯。在英文中，與“突發(fā)事件”相關(guān)聯(lián)的詞匯有事故（accident）、危機(jī)（crisis）、災(zāi)害（disaster）、緊急事件(emergency)和巨災(zāi)（calamity/catastrophe）等。國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，它們?cè)趽p害程度、影響范圍、應(yīng)急資源需求、恢復(fù)時(shí)間等方面存在著較大的差別。從事故、危機(jī)、緊急事件或?yàn)?zāi)害到巨災(zāi)，其損害程度逐漸加深，影響范圍逐漸擴(kuò)大，恢復(fù)時(shí)間逐漸拉長(zhǎng)，可調(diào)度資源逐漸減少。

但是，這些概念無(wú)一可與我們所使用的“突發(fā)事件”一詞完全照應(yīng)，盡管“突發(fā)事件”經(jīng)常被翻譯成emergencies。不僅如此，我國(guó)對(duì)以上概念經(jīng)?；煊茫静蛔鲄^(qū)分。但是，不同領(lǐng)域、不同身份的人使用上述概念往往會(huì)表現(xiàn)出明顯的選擇偏好。例如，安全生產(chǎn)部門(mén)喜歡使用“事故”，而應(yīng)急部門(mén)喜歡用“突發(fā)事件”。同樣是關(guān)注“突發(fā)事件”，學(xué)者們似乎更傾向使用“危機(jī)”，而實(shí)踐部門(mén)則覺(jué)得“突發(fā)事件”更加概括、更具中性特征。

概念與話語(yǔ)上的混亂在很大程度上表現(xiàn)出我國(guó)應(yīng)急管理對(duì)不同領(lǐng)域進(jìn)行整合過(guò)程中的混亂與糾結(jié)。從西方應(yīng)急管理發(fā)展來(lái)看，其源頭有二：一是災(zāi)害管理（disaster management）,二是“一戰(zhàn)”后出現(xiàn)的民防（civil defence）。而西方的災(zāi)害管理其實(shí)既包括自然災(zāi)害管理，也包括工業(yè)災(zāi)難或事故管理，因?yàn)閐isaster同時(shí)表示災(zāi)害與災(zāi)難。在我國(guó)，“災(zāi)害”與“災(zāi)難”是兩個(gè)概念：災(zāi)害主要是指自然危險(xiǎn)，而災(zāi)難主要是指技術(shù)或人為因素所導(dǎo)致的事故。相對(duì)而言，現(xiàn)代意義上的應(yīng)急管理其理論淵源與自然災(zāi)害管理更為貼近，與人為或技術(shù)災(zāi)難相差較遠(yuǎn)。例如，應(yīng)急管理的四階段“生命周期理論”應(yīng)用于自然災(zāi)害管理比較常見(jiàn)，但減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等基本概念卻較少應(yīng)用于安全生產(chǎn)領(lǐng)域。

表1：突發(fā)事件相關(guān)概念辨析表

張家口重大爆燃事故救援現(xiàn)場(chǎng)

在我國(guó)，災(zāi)難應(yīng)對(duì)屬于傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)管理范疇。顧名思義，“安全生產(chǎn)”是指以確保勞動(dòng)者生命安全為前提開(kāi)展生產(chǎn)活動(dòng)。新中國(guó)成立后，國(guó)家設(shè)立勞動(dòng)管理部門(mén)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)勞動(dòng)保護(hù)。后來(lái)，勞動(dòng)保護(hù)職責(zé)隨著機(jī)構(gòu)改革而被流轉(zhuǎn)到勞動(dòng)人事部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等不同部門(mén)，但它與安全生產(chǎn)往往是不可分割的“連體嬰兒”。之所以如此，是因?yàn)椋阂皇菤v史的慣性使然，建國(guó)前我國(guó)就存在“勞工保護(hù)”概念；二是與國(guó)際接軌的需求，契合世界通行的“職業(yè)安全與健康”（occupational safety and health）這一術(shù)語(yǔ)。其實(shí)，勞動(dòng)保護(hù)的范疇要大于安全生產(chǎn)，不僅包括防止生產(chǎn)安全事故，也包括保護(hù)勞動(dòng)者的各項(xiàng)權(quán)益。

在實(shí)踐中，安全生產(chǎn)聚焦防范與處置生產(chǎn)過(guò)程中、特別是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內(nèi)的傷亡事故，與注重社會(huì)層面安全的自然災(zāi)害管理各自為戰(zhàn)、互不往來(lái)。在前應(yīng)急管理時(shí)代、即“非典”之前，我國(guó)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)采取以部門(mén)職能為基礎(chǔ)的單一災(zāi)種模式。受分析性思維模式的影響，不同部門(mén)往往用不同術(shù)語(yǔ)指稱(chēng)同一事物和現(xiàn)象。比如，消防部門(mén)稱(chēng)企業(yè)發(fā)生的大火為“火災(zāi)”、傾向于只進(jìn)行客觀的描述，而安監(jiān)部門(mén)則傾向于稱(chēng)其為“事故”、希望找到背后的“故事”、即原因。

應(yīng)急辦時(shí)代：安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理的交叉

新中國(guó)歷史上前后經(jīng)歷三次事故高峰期：1958年，“大躍進(jìn)”掀起的急躁冒進(jìn)、高產(chǎn)超產(chǎn)之風(fēng)引發(fā)的事故高發(fā)，這是因?yàn)檎呤д`所導(dǎo)致的；在“文革”期間，由于勞動(dòng)保護(hù)與安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)受到?jīng)_擊、安全生產(chǎn)監(jiān)管被抨擊為“活命哲學(xué)”和“管、卡、壓”，生產(chǎn)安全事故頻繁發(fā)生，這是由特殊時(shí)期亂象所伴生的；20世紀(jì)90年代之后，我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化快速發(fā)展的軌道，在經(jīng)濟(jì)需求的刺激下，煤炭、冶金、化工等行業(yè)規(guī)模、產(chǎn)量迅猛擴(kuò)張，造成事故頻發(fā)，這是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足的矛盾所引發(fā)的。在第三次事故高峰中，造成群死群傷的礦難嚴(yán)重影響政府的形象，甚至中國(guó)的國(guó)際形象，這成為安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)改革的原動(dòng)力。

在1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委成立安全生產(chǎn)局。這也意味著，原來(lái)勞動(dòng)部的安全生產(chǎn)管理職能被一分為四：經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)綜合管理安全生產(chǎn)工作，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察，勞動(dòng)和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)，質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)鍋爐壓力容器安全。這種局面導(dǎo)致監(jiān)管職能重疊，監(jiān)管力量遭到削弱。1999年12月，為了扭轉(zhuǎn)煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)，國(guó)家煤炭工業(yè)局加掛了“國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局”的牌子。2001年2月，以國(guó)家經(jīng)貿(mào)委安全生產(chǎn)局和被撤銷(xiāo)的9個(gè)委管局為基礎(chǔ)，國(guó)家成立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。而且，國(guó)家安監(jiān)局與煤監(jiān)局“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，成為經(jīng)貿(mào)委下的副部級(jí)局。2002年，我國(guó)頒布了《安全生產(chǎn)法》。這些改革措施使得安全生產(chǎn)與勞動(dòng)保護(hù)的概念出現(xiàn)明顯的區(qū)隔。安全生產(chǎn)與其“母體”——?jiǎng)趧?dòng)保護(hù)相剝離。

2003年是中國(guó)安全生產(chǎn)體制具有里程碑意義的一年。同年，機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家安全監(jiān)管局從經(jīng)貿(mào)委管理的委管局升格為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，獨(dú)立地行使安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)。10月，作為安全生產(chǎn)高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院安委會(huì)成立。2005年2月，國(guó)家安全監(jiān)管局升級(jí)為正部級(jí)的總局，并承擔(dān)國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室的工作。一系列機(jī)構(gòu)變遷既反映出我國(guó)當(dāng)時(shí)安全生產(chǎn)形勢(shì)的嚴(yán)峻，又體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)工作的重視。此后，中國(guó)安全生產(chǎn)的體制進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定期。

與此同時(shí)，2003年也是中國(guó)應(yīng)急管理的起步之年。嚴(yán)重的“非典”疫情使政府管理者隱約覺(jué)得21世紀(jì)的風(fēng)險(xiǎn)不同以往、不同尋常。于是，中國(guó)開(kāi)始借鑒國(guó)外的應(yīng)急或危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建可以應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜性、高度不確定的公共危機(jī)?？梢?jiàn)，獨(dú)立運(yùn)行的安全生產(chǎn)體制與應(yīng)急管理體制是同步并行的。

當(dāng)時(shí)，相對(duì)于歷史悠久的勞動(dòng)保護(hù)與安全生產(chǎn)，新興的應(yīng)急管理顯得十分稚嫩，呈現(xiàn)出一張白紙的狀態(tài)。在應(yīng)急管理體系與制度構(gòu)建的過(guò)程中，安全生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)被局部地平移到應(yīng)急管理之中，如制訂事故應(yīng)急預(yù)案、實(shí)施安全標(biāo)準(zhǔn)等。這些措施促進(jìn)了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理格局在短時(shí)間內(nèi)迅速地形成。但是，安全生產(chǎn)的既往經(jīng)驗(yàn)主要是在低度復(fù)雜性與低度不確定性的工業(yè)社會(huì)形成和積累的，不適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)高度復(fù)雜性、高度不確定性風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。生產(chǎn)安全事故大多為重復(fù)發(fā)生、有規(guī)律可循、可以被控制在企業(yè)圍墻之內(nèi)，而社會(huì)面上的突發(fā)事件則具有跨界性和難以約束性，甚至表現(xiàn)為超出人們預(yù)測(cè)范圍的“黑天鵝”事件。事故災(zāi)難雖然是突發(fā)事件的一類(lèi)，但是，按照安全生產(chǎn)的慣例難以有效應(yīng)對(duì)21世紀(jì)的突發(fā)事件。遺憾的是，這個(gè)問(wèn)題今天依舊沒(méi)有被得到充分的認(rèn)識(shí)。2018年1月，中辦、國(guó)辦發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》就帶有非常明顯的安全生產(chǎn)的印記。當(dāng)然，安全生產(chǎn)著眼于城市安全發(fā)展，這點(diǎn)本身也是試圖跳出企業(yè)圍墻內(nèi)狹隘天地的一個(gè)嘗試。

必須指出，筆者并沒(méi)有否定“一案三制”的歷史貢獻(xiàn)。它曾為中國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展搭建了一個(gè)宏觀框架?？墒?。隨著2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布，“一案三制”建設(shè)的主要任務(wù)大體上完成了，至少形式上是如此，以至于應(yīng)急管理后續(xù)拓展的空間受到局限，只能找到發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)這樣的“小切口”。所以，看起來(lái)完備的應(yīng)急制度實(shí)際上問(wèn)題百出，其中最為致命的是應(yīng)急體制。按照“一案三制”的制度設(shè)計(jì)，國(guó)務(wù)院辦公廳成立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——應(yīng)急管理辦公室，履行應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的作用。按照上下對(duì)應(yīng)的原則，縣級(jí)市以上各級(jí)政府都成立了應(yīng)急辦。在應(yīng)急辦的三大職能中，綜合協(xié)調(diào)是其存在的基礎(chǔ)所在，因?yàn)閼?yīng)對(duì)高度復(fù)雜與不確定的風(fēng)險(xiǎn)需要協(xié)同與合作。但是，未能獨(dú)立運(yùn)行的應(yīng)急辦因?qū)蛹?jí)過(guò)低等缺憾而力有不逮，陷入“帶著腳鐐跳舞”的困境。這為今天的應(yīng)急管理體制改革打下了伏筆。

在這一時(shí)期，安監(jiān)部門(mén)成為應(yīng)急辦生產(chǎn)安全事故指揮部。這兩個(gè)部門(mén)都以自身為中心，以條塊為兩條主線，試圖實(shí)現(xiàn)調(diào)動(dòng)資源的橫向到邊、縱向到底。以北京應(yīng)急辦為例，它下設(shè)區(qū)縣指揮部與專(zhuān)項(xiàng)指揮部。這個(gè)模式也被安監(jiān)部門(mén)所采用、借鑒。2006年2月21日，原國(guó)家安全監(jiān)管總局下設(shè)安全生產(chǎn)應(yīng)急指揮中心成立，橫向上聯(lián)合消防、海上搜救、鐵路、民航、核工業(yè)、旅游、電力、特種設(shè)備、醫(yī)療就會(huì)等10個(gè)專(zhuān)項(xiàng)指揮部。而且，安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心下設(shè)礦山救援指揮中心，全國(guó)大部分省區(qū)市也成立了礦山救援指揮中心，縱向上形成了國(guó)家-省-企業(yè)三級(jí)救援指揮體系。這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理在并行發(fā)展過(guò)程中，相互借鑒經(jīng)驗(yàn)、取長(zhǎng)補(bǔ)短，開(kāi)始出現(xiàn)交叉關(guān)系，而不再是“兩股道上跑的車(chē)”。

但是，應(yīng)急與安全生產(chǎn)依舊存在著不容忽視的協(xié)調(diào)問(wèn)題。安監(jiān)部門(mén)作為安委會(huì)辦公室的身份與作為應(yīng)急辦專(zhuān)項(xiàng)指揮部的身份存在著潛在的沖突。并且，安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理存在兩套話語(yǔ)體系。例如，安全生產(chǎn)領(lǐng)域中“應(yīng)急”一詞主要是指事故發(fā)生后的響應(yīng)與搶險(xiǎn)救援活動(dòng)，而非全流程的概念。不僅如此，當(dāng)一般性生產(chǎn)安全事故發(fā)生時(shí)，安監(jiān)部門(mén)可以獨(dú)自處置，應(yīng)急辦的存在只增加了一個(gè)信息報(bào)送的附加層次；當(dāng)復(fù)雜性生產(chǎn)安全事故發(fā)生、影響外溢到社會(huì)層面時(shí)，黨政主要高層領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮、協(xié)調(diào)，使應(yīng)急辦又難以發(fā)揮預(yù)設(shè)的作用。盡管如此，應(yīng)急辦在綜合性應(yīng)急管理理論與實(shí)踐探索方面是一個(gè)“先行者”，也給中國(guó)的應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展留下了一筆寶貴的財(cái)富。

應(yīng)急部時(shí)代：安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理的融合

在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)急管理部整合了原國(guó)家安全監(jiān)管總局與國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦的主要職能。安全生產(chǎn)被整合在應(yīng)急管理的框架之下，二者實(shí)現(xiàn)了殊途同歸式的融合。這有利于將二者以往存在的協(xié)調(diào)成本內(nèi)部化。在此背景下，安全生產(chǎn)應(yīng)該提升站位，從應(yīng)急管理的高度看待事故災(zāi)難的預(yù)防與處置。

2018年11月28日凌晨，河北省張家口市盛華化工有限公司發(fā)生氯乙烯氣柜泄漏事故。泄漏的氣體擴(kuò)散至廠區(qū)圍墻之外遇到明火，導(dǎo)致停在廠區(qū)外的運(yùn)煤大貨車(chē)發(fā)生連環(huán)爆炸。在此次突發(fā)事件中，23人死亡，22人受傷，38輛大貨車(chē)和12輛小汽車(chē)被燒得面目全非。其中的一個(gè)慘痛教訓(xùn)是：安全生產(chǎn)管理主要關(guān)注的是企業(yè)內(nèi)部的事故，但流動(dòng)性的事故風(fēng)險(xiǎn)和影響卻是可以擴(kuò)散到企業(yè)圍墻之外，引發(fā)社會(huì)面上的突發(fā)事件。事件發(fā)生后，應(yīng)急管理部緊急召開(kāi)電視電話會(huì)議，派出專(zhuān)業(yè)小組，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查。

從本質(zhì)上看，這起事件發(fā)生在?；菲髽I(yè)與社會(huì)的界面?；仡櫄v史，此類(lèi)事故絕非第一次，只不過(guò)沒(méi)有被人們從正確的視角加以恰當(dāng)?shù)姆此肌?003年12月23日，重慶川東北羅家16H礦井發(fā)生井噴，導(dǎo)致234人死亡。事發(fā)后，企業(yè)并沒(méi)有在第一時(shí)間向受到影響的高橋鎮(zhèn)進(jìn)行信息通報(bào)，而是在企業(yè)內(nèi)部層層上報(bào)，延遲了疏散速度。2005年11月13日，吉化雙苯廠發(fā)生蒸餾塔爆炸起火，消防用水將苯的殘留物沖進(jìn)了松花江，導(dǎo)致嚴(yán)重的水污染事件。2012年12月31日，山西長(zhǎng)治天脊化工廠發(fā)生苯胺泄漏，導(dǎo)致濁漳河水受到污染，下游的河南安陽(yáng)和河北邯鄲供水中斷。2013年11月22日，黃島輸油管線發(fā)生爆燃事故，導(dǎo)致62人遇難，輸油管轄與市政管線管理的沖突被暴露無(wú)疑。許多?；飞a(chǎn)企業(yè)屬于央企，不隸屬于地方且層級(jí)較高，與地方缺少必要的風(fēng)險(xiǎn)溝通，其內(nèi)部的安全生產(chǎn)與社會(huì)的應(yīng)急管理不兼容、不對(duì)接、不合作。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)安全生產(chǎn)聚焦防范與處置生產(chǎn)過(guò)程中、特別是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內(nèi)的傷亡事故，這與后工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)屬性格格不入。目前，我國(guó)正處于工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)發(fā)生了重要的變化。工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)是低度復(fù)雜與低度不確定的。企業(yè)安全生產(chǎn)領(lǐng)域所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)具有以下特點(diǎn)：周期性發(fā)生，有規(guī)律可循，可以用控制的手段對(duì)其加以限制?？刂拼胧┑挠行匀Q于控制對(duì)象的穩(wěn)定性與確定性。因?yàn)榉€(wěn)定，控制對(duì)象可以被約束在一定的范圍；因?yàn)榇_定，控制對(duì)象的發(fā)生、演進(jìn)可以被有效認(rèn)知。但是，在后工業(yè)社會(huì)，人類(lèi)的生產(chǎn)活動(dòng)需要借助或加工大量有害、有毒、易燃、易爆化學(xué)物質(zhì)，發(fā)生事故的可能性難以被降低到零。以德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克的話說(shuō)，就是我們進(jìn)入了一個(gè)“除了冒險(xiǎn)而別無(wú)選擇”的時(shí)代。這些風(fēng)險(xiǎn)具有流動(dòng)性、擴(kuò)散性和跨界性，不能被框定在某一特定的范圍。不僅如此，新材料、新工藝、新技術(shù)還使得風(fēng)險(xiǎn)難以被有效地認(rèn)知，甚至感知，風(fēng)險(xiǎn)在人類(lèi)渾然不覺(jué)的狀態(tài)下悄悄逼近，不確定性極強(qiáng)。為了應(yīng)對(duì)此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)安全生產(chǎn)必須被納入到現(xiàn)代應(yīng)急管理框架下。

現(xiàn)代應(yīng)急管理是綜合性應(yīng)急管理，是一個(gè)“工”字型結(jié)構(gòu)：首先，從應(yīng)急主體上看，它是全參與的，包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人；從應(yīng)急活動(dòng)上看，它是全流程的，包括減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)；從應(yīng)急客體上看，它是全風(fēng)險(xiǎn)的，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。安全生產(chǎn)應(yīng)該從這個(gè)大框架下去明確自身角色定位和未來(lái)發(fā)展方向，如調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急處置，擺脫企業(yè)與行業(yè)的“一畝三分地”意識(shí)等等。在邁向后工業(yè)社會(huì)的今天，由于風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散性與耦合性，這是十分必要的。一個(gè)發(fā)電廠出現(xiàn)生產(chǎn)安全事故而停止發(fā)電機(jī)組的運(yùn)行，不僅關(guān)系著企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益，而且有可能影響整個(gè)城市的正常運(yùn)行，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)危機(jī)。

具體而言，企業(yè)、包括?；髽I(yè)要與社會(huì)就以下方面加強(qiáng)整合：企業(yè)與公共設(shè)施的選址要統(tǒng)籌安排與規(guī)劃，這也可以避免鄰避事件的發(fā)生；企業(yè)與社會(huì)應(yīng)急預(yù)案實(shí)現(xiàn)兼容，并聯(lián)合開(kāi)展演練；企業(yè)與社會(huì)協(xié)同治理安全風(fēng)險(xiǎn)；企業(yè)與社會(huì)聯(lián)合應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等等。每一次重大事故后，我國(guó)慣常的做法是開(kāi)展全行業(yè)大反思、大檢查、大整頓。這是一種“運(yùn)動(dòng)式”治理，防止類(lèi)似事故短期內(nèi)再次發(fā)生是有幫助的。但是，如果不從制度上進(jìn)行變革，這種“一人生病，全家體檢”的模式依舊屬于撞擊-反射式的應(yīng)對(duì)，并不能從根本上解決問(wèn)題。所以，筆者建議，以應(yīng)急管理部成立為契機(jī)，將安全生產(chǎn)納入應(yīng)急管理的框架下進(jìn)行整合，從根本上彌合企業(yè)安全生產(chǎn)與社會(huì)應(yīng)急管理的縫隙，解決導(dǎo)致我國(guó)事故災(zāi)難應(yīng)對(duì)頻發(fā)的老大難問(wèn)題。

此外，安全生產(chǎn)在應(yīng)對(duì)工業(yè)生產(chǎn)事故的過(guò)程中，特別強(qiáng)調(diào)人-機(jī)-環(huán)境的和諧統(tǒng)一，容易形成依賴(lài)技術(shù)的片面性思維。這不利于應(yīng)急管理部進(jìn)行內(nèi)部整合，因?yàn)榧夹g(shù)是具有專(zhuān)業(yè)性、專(zhuān)用性的資產(chǎn)，即人們常說(shuō)的“隔行如隔山”。管理的規(guī)律是共通的，可以打破基于專(zhuān)業(yè)性形成的行業(yè)壁壘。例如，生產(chǎn)安全事故調(diào)查人員如果僅僅局限于技術(shù)分析，就難以與自然災(zāi)害的調(diào)查評(píng)估有效對(duì)接。只有在管理層面，人們才可能在不同領(lǐng)域之間“提取最大公因數(shù)”。

更為重要的是，安全生產(chǎn)部門(mén)要使用應(yīng)急管理的話語(yǔ)去重新構(gòu)思自身的工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)流程。應(yīng)急管理部因?yàn)檎狭硕鄠€(gè)部門(mén)，必須著力構(gòu)建統(tǒng)一的話語(yǔ)體系，打破路徑依賴(lài)、自說(shuō)自話的局面，讓?xiě)?yīng)急管理術(shù)語(yǔ)成為明白曉暢的“普通話”，這在管理層面完全是可以實(shí)現(xiàn)的。語(yǔ)言是思維的物質(zhì)外殼。只有采用統(tǒng)一的話語(yǔ)模式，才能實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的“書(shū)同文，車(chē)同軌”，才有利于增進(jìn)協(xié)調(diào)與合作。

總之，張家口“11·28”重大爆燃事故再次警示我們，安全生產(chǎn)必須刷新對(duì)事故災(zāi)難的理念：企業(yè)內(nèi)部的事故可能產(chǎn)生外溢效應(yīng)，同時(shí)社會(huì)突發(fā)事件的影響也可能溢入企業(yè)內(nèi)部。安全生產(chǎn)制度要拆除企業(yè)內(nèi)外的思想“圍墻”，將企業(yè)安全與社會(huì)應(yīng)急融為一體，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行協(xié)同治理。同時(shí)，我們需要正視現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測(cè)性和不確定性，而不是懷著對(duì)不確定性的憎惡，試圖以一成不變的計(jì)劃和高度程式化的演練制度去馴服偶然性?；蛟S，提高企業(yè)和社會(huì)的韌性以及應(yīng)急救援體系的適應(yīng)性、靈活性是更加值得關(guān)注的話題。

表2：應(yīng)急管理的主要活動(dòng)

構(gòu)建整合式應(yīng)急模式與話語(yǔ)體系的初步思考

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理理論與實(shí)踐存在巨大的落差。理論的“貧困”難以為實(shí)踐提供有效的智力支撐，不能對(duì)實(shí)踐起到有效的引領(lǐng)與牽引作用。不少學(xué)者以科研項(xiàng)目為導(dǎo)向，一味圖解實(shí)踐部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)，只能起到“潤(rùn)色”與“拋光”的作用。另外，實(shí)踐部門(mén)的制度建設(shè)只鎖定簡(jiǎn)單、確定的常規(guī)突發(fā)事件，而對(duì)復(fù)雜、不確定的非常規(guī)突發(fā)事件不予問(wèn)津，缺少打“大仗”“硬仗”的準(zhǔn)備，犯了方向性的錯(cuò)誤。還有，從理論到實(shí)踐部門(mén)，應(yīng)急管理的話語(yǔ)高度模板化、程式化、套路化，言必稱(chēng)“一案三制”，對(duì)危機(jī)感知、系統(tǒng)韌性與反脆弱性、應(yīng)急倫理等重要問(wèn)題缺少深度思考，沒(méi)有創(chuàng)新與反思。

組建應(yīng)急管理部是應(yīng)急管理事業(yè)的重啟，決不能“穿新鞋走老路”，而必須構(gòu)建整合式應(yīng)急模式與話語(yǔ)體系。為此，筆者特提出以下建議：

第一，應(yīng)急管理部作為新機(jī)構(gòu)一定要有新氣象、新作為，特別是要具有統(tǒng)籌意識(shí)、整合意識(shí)與樞紐意識(shí)。應(yīng)急管理部沒(méi)有并入公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件應(yīng)對(duì)的職能，而且需要協(xié)調(diào)的外部部門(mén)更多。但是，以“三定”方案中規(guī)定的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急保障系統(tǒng)建設(shè)為抓手，應(yīng)急管理部可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、形成合力的目標(biāo)。

第二，應(yīng)急管理部要立足應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件，準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)復(fù)雜性、系統(tǒng)性危機(jī)。同時(shí)，應(yīng)急管理部要推行制度化應(yīng)急和應(yīng)急行政成本的理念，以有序、高效的應(yīng)急行動(dòng)實(shí)現(xiàn)自己的“有為”。還有，應(yīng)急管理部應(yīng)加強(qiáng)地方應(yīng)急管理能力建設(shè)，做到中心下沉、資源下?lián)?、力量下傾，避免突發(fā)事件的放大升級(jí)，做到抓早、抓小。筆者建議，應(yīng)急管理部在地方機(jī)構(gòu)改革完成后召開(kāi)全國(guó)應(yīng)急管理大會(huì)，以強(qiáng)化系統(tǒng)的凝聚力。

第三，應(yīng)急管理部要強(qiáng)化初始階段的頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)，推動(dòng)清理、修訂相關(guān)法律法規(guī)的工作盡快開(kāi)展，規(guī)范應(yīng)急管理相關(guān)術(shù)語(yǔ)，為相關(guān)部門(mén)整章建制、用一種語(yǔ)言講話奠定基礎(chǔ)，推動(dòng)“物理反應(yīng)”向“化學(xué)反應(yīng)”盡快轉(zhuǎn)變。

第四，應(yīng)急管理部要在多個(gè)維度上做好文章，以實(shí)現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)”：在觀念維度上，要樹(shù)立“應(yīng)急管理一盤(pán)棋”思想，打破舊有的部門(mén)意識(shí)；在結(jié)構(gòu)維度上，加強(qiáng)內(nèi)部整合與外部協(xié)調(diào)，形成內(nèi)外合力；在職能維度上，要實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)相統(tǒng)一、相匹配；在人事維度上，為工作人員打造寬廣的職業(yè)發(fā)展空間；在組織文化維度上，要形成對(duì)應(yīng)急管理部的強(qiáng)烈認(rèn)同感、歸屬感。特別是，公安消防與武警森林隊(duì)伍原來(lái)屬于軍人，軍地文化差異較大。如何既保持國(guó)家綜合性消防應(yīng)急救援隊(duì)的榮譽(yù)感與士氣、同時(shí)又使其盡快融入應(yīng)急管理部的大環(huán)境，是一個(gè)值得深入研究的重大問(wèn)題。

第五，應(yīng)急管理部應(yīng)盡快開(kāi)展干部的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)活動(dòng)，使其清空陳舊、過(guò)時(shí)的觀念所占據(jù)的“內(nèi)存”，從而以現(xiàn)代應(yīng)急管理的理念、知識(shí)，來(lái)更新、充實(shí)頭腦，形成推動(dòng)現(xiàn)代應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的共識(shí)。

安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理逐漸走向融合，是全球化、工業(yè)化、信息化、城市化快速發(fā)展導(dǎo)致我國(guó)公共安全風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)高度復(fù)雜性與不確定性的必然要求。未來(lái)，應(yīng)急管理部應(yīng)該著力構(gòu)建整合式應(yīng)急模式與話語(yǔ)體系?，F(xiàn)代應(yīng)急管理既包括安全生產(chǎn)所說(shuō)的“應(yīng)急”，也包括“管理”，是常態(tài)與非常態(tài)的有機(jī)統(tǒng)一。如果在應(yīng)急管理組織框架下，安全生產(chǎn)的話語(yǔ)模式依舊沒(méi)有轉(zhuǎn)變、整合就變成了“物理相加”，而不是“化學(xué)反應(yīng)”。

張家口重大爆燃事故現(xiàn)場(chǎng)

組建應(yīng)急管理部是一個(gè)開(kāi)創(chuàng)性的事業(yè)，難度非常大：其組成部門(mén)來(lái)源廣，數(shù)量最多；橫跨軍地，組織文化塑造與整合較難；需要?jiǎng)?chuàng)新，如消防歷史上“非軍即警”，制度探索所需付出的努力前所未有。不僅如此，任何一項(xiàng)改革也有失敗的風(fēng)險(xiǎn)，如深圳地方應(yīng)急管理部門(mén)大部制改革就曾出現(xiàn)過(guò)反復(fù)。所以，面對(duì)應(yīng)急管理發(fā)展的巨大機(jī)遇，應(yīng)急管理部要抱著“進(jìn)京趕考”的心態(tài)，扎實(shí)推進(jìn)每一項(xiàng)改革工作。而構(gòu)建整合式的應(yīng)急管理模式和話語(yǔ)體系，是目前的當(dāng)務(wù)之急和重中之重。