劉金鑫，林沖

（中國交通建設(shè)股份有限公司，北京100088）

0 引言

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府和社會資本合作（Public Private Partnership，以下簡稱PPP）公認(rèn)的最早起源于歐洲。中國的公私合作理念起源并不晚，最早的代表項(xiàng)目是1906年6月開工建設(shè)的新寧鐵路。深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目被認(rèn)為中國第一個現(xiàn)代意義的PPP項(xiàng)目[1]。經(jīng)過這些年的發(fā)展，PPP模式已經(jīng)成為市政基礎(chǔ)、軌道交通、高速公路、污水處理廠、環(huán)境治理等領(lǐng)域常見的建設(shè)方式[2]。相較而言，運(yùn)用PPP模式的水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量并不多。長期以來，“地方投資+財政補(bǔ)貼+銀行貸款”是解決水運(yùn)建設(shè)投資的主流融資方式。隨著我國“一帶一路”和“長江經(jīng)濟(jì)帶”雙戰(zhàn)略驅(qū)動，內(nèi)河航運(yùn)與開發(fā)不斷深入，內(nèi)河與沿海部分新建港區(qū)存在專業(yè)管理人才和投資能力不足等問題。本文旨在通過案例分析，探討PPP模式在今后水運(yùn)建設(shè)市場的應(yīng)用與實(shí)踐。

1 近年來我國水運(yùn)建設(shè)的發(fā)展歷程

1.1 近期發(fā)展歷程

圖1 2001年以來我國水運(yùn)建設(shè)投資額及其增速變化Fig.1 Changes in investment and growth rate of water transport construction in China since 2001

自2001年以來，得益于港口運(yùn)輸需求穩(wěn)定持續(xù)增長，我國水運(yùn)建設(shè)總體保持快速增長，從十五期間完成投資1 735億元，快速增長至十二五期間7 344億元[3]，2001年以來我國水運(yùn)建設(shè)投資額及其增速變化相關(guān)數(shù)據(jù)見圖1。

從水運(yùn)建設(shè)固定投資額的變化，可以將過去近20 a劃分為以下4個階段：

1） 2001—2006年，高速發(fā)展期。港口供需矛盾得到極大緩解，這一段時期沿海建設(shè)投資占水運(yùn)建設(shè)投資的比重超過80%，年均復(fù)合增長達(dá)到42%，沿海建設(shè)投資額占比80%以上，內(nèi)河航運(yùn)也在快速發(fā)展，但是規(guī)?？傮w很小。

2） 2006—2007年，增速調(diào)整期。受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢影響，水運(yùn)建設(shè)投資增速迎來拐點(diǎn)，這兩年投資增速快速回落，內(nèi)河航運(yùn)投資增速開始超過沿海港口建設(shè)。

3） 2007—2013年，中速發(fā)展期。在政府4萬億元投資帶動下，內(nèi)河與沿海港口建設(shè)投資穩(wěn)步推進(jìn)，投資增速年際間有波動，年均增長分別達(dá)到了19%與5%，2013年內(nèi)河投資占比快速提升至36%。

4） 2013年至今，結(jié)構(gòu)調(diào)整期。內(nèi)河投資增速開始回落，沿海投資開始持續(xù)負(fù)增長，建設(shè)投資額在2013年見頂后持續(xù)回落。2017全年完成水運(yùn)建設(shè)投資1 239億元，比上年下降13%，其中，沿海建設(shè)完成投資669億元，下降23%，內(nèi)河建設(shè)完成投資569億元，增長3%。內(nèi)河投資占比繼續(xù)上升，2017年達(dá)48%。沿海優(yōu)質(zhì)岸線基本都已開發(fā)，部分貨類的港口產(chǎn)能已基本滿足甚至適度超前港口運(yùn)輸業(yè)的需求，投資重心向內(nèi)河中上游轉(zhuǎn)移，以長江經(jīng)濟(jì)帶為代表的內(nèi)河航運(yùn)投資建設(shè)將保持中低速增長，今后水運(yùn)建設(shè)投資機(jī)會更多存在于地區(qū)間不平衡不充分的結(jié)構(gòu)性市場。

1.2 行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

未來我國沿海水運(yùn)建設(shè)規(guī)模將繼續(xù)下降，十三五期是我國沿海港口結(jié)構(gòu)性調(diào)整的關(guān)鍵期，專業(yè)化、樞紐化、基地化趨勢更為明顯，各省港口資源整合力度加大，局部地區(qū)的專業(yè)化碼頭存在一定發(fā)展空間。但是，我國的內(nèi)河航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，長江、西江等干線航道存在通航瓶頸，干支聯(lián)動能力不強(qiáng)，內(nèi)河港口規(guī)?；?、集約化發(fā)展水平較低，服務(wù)功能較為單一，樞紐作用不強(qiáng)[4]。集疏運(yùn)體系建設(shè)滯后，鐵水、公水、江海等多式聯(lián)運(yùn)體系尚不完善[5]。無論是參考國外發(fā)達(dá)國家內(nèi)河發(fā)展史，還是基于當(dāng)前國家對于內(nèi)河空前重視的判斷，十三五期間我國內(nèi)河航運(yùn)將取代沿海，成為未來水運(yùn)投資建設(shè)的重點(diǎn)方向。

1.3 建設(shè)模式

不同的發(fā)展階段，我國水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施主體也有所不同。由單一的地方政府（港口局/港務(wù)局）主導(dǎo)投資，向地方政府、港口商、產(chǎn)業(yè)商及承包商多元主體投資轉(zhuǎn)變。工程承包商的角色也由政府主導(dǎo)下的專業(yè)技術(shù)服務(wù)提供者，向全方位參與項(xiàng)目規(guī)劃咨詢、投融資、設(shè)計建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等服務(wù)轉(zhuǎn)變。對于基建承包商而言，根據(jù)項(xiàng)目參與深度的不同，既可以逐一承攬?jiān)O(shè)計或施工項(xiàng)目，也可以整體承攬?jiān)O(shè)計施工一體化項(xiàng)目（DB）、設(shè)計采購施工總承包（EPC）等。

從項(xiàng)目融資的區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)看，內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)早在2007年12月云浮市六都鎮(zhèn)便引入了BOO（建造-擁有-運(yùn)營）模式，這也是我國水運(yùn)建設(shè)領(lǐng)域首個現(xiàn)代意義的PPP項(xiàng)目。而沿海港口建設(shè)長期由地方政府主導(dǎo)投資，承包方墊資建設(shè)、發(fā)包方延付工程款、BT模式等在資金不足的沿海地區(qū)更受歡迎。隨著近年來國家對地方政府舉債行為約束趨緊，地方平臺企業(yè)融資渠道被限制，政府直接購買工程服務(wù)進(jìn)一步受限，以黃驊港綜合港區(qū)、南京七壩港區(qū)、鹽城響水港區(qū)、四川宜賓港為代表的PPP項(xiàng)目興起，為地方政府水運(yùn)建設(shè)類項(xiàng)目的融資提供了新的解決方案。

2 PPP模式在我國水運(yùn)建設(shè)行業(yè)的應(yīng)用

2.1 合作模式

通常而言，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目根據(jù)行業(yè)特性的不同，項(xiàng)目經(jīng)營所產(chǎn)生收益的不同，可以分為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、非經(jīng)營性項(xiàng)目3類。政府所承擔(dān)的支付責(zé)任依次加大。根據(jù)付費(fèi)來源不同，可以分為政府付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)3類[6]。

準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目由于盈利能力不足或不具備付費(fèi)基礎(chǔ)，單靠項(xiàng)目本身無法吸引社會資本的關(guān)注。充分借鑒軌道交通領(lǐng)域的TOD開發(fā)理念，將經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目整體打包，以盈補(bǔ)欠實(shí)現(xiàn)整體的可營利性，這類整體打包項(xiàng)目稱之為綜合性開發(fā)項(xiàng)目。

其中，經(jīng)營性項(xiàng)目常見的合作模式有PPP（BOT/BOO）+EPC/DB+使用者付費(fèi)，適用于運(yùn)營效益良好，能夠完全覆蓋建設(shè)投資的碼頭運(yùn)營或航道收費(fèi)類項(xiàng)目，社會投資人獲得一定期限（一般10～25 a）的經(jīng)營權(quán)甚至所有權(quán)，到期可以選擇移交政府或者繼續(xù)續(xù)約運(yùn)營。

準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目常見的合作模式有PPP（BOT/BOO）+EPC/DB+使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助、PPP（BOT/BOO）+EPC/DB+股權(quán)轉(zhuǎn)讓，適用于運(yùn)營效益不足以覆蓋建設(shè)投資的碼頭運(yùn)營或航道收費(fèi)類項(xiàng)目，不足部分由政府補(bǔ)助，社會資本同樣可以擁有一定期限的經(jīng)營權(quán)甚至所有權(quán)。

非經(jīng)營性項(xiàng)目常見的合作模式有PPP（BOT/BT/BLT）+EPC/DB+政府付費(fèi)+股權(quán)轉(zhuǎn)讓，適用于不具備付費(fèi)基礎(chǔ)的防波堤、公共航道、船閘、樞紐等公益性項(xiàng)目，該類項(xiàng)目可供政府購買服務(wù)的內(nèi)容與金額都非常有限，因此最后往往都以分期回購股權(quán)的形式讓社會資本退出，社會資本主要承擔(dān)項(xiàng)目融資與建設(shè)。

綜合性開發(fā)項(xiàng)目常見的合作模式由PPP+資源打包+TOD+EPC+使用者付費(fèi)，該類項(xiàng)目綜合性強(qiáng)，子項(xiàng)目多，對社會投資人要求高，一般適用于港城一體化開發(fā)項(xiàng)目，重點(diǎn)在于打包一些土地、經(jīng)營性資產(chǎn)，與非經(jīng)營性項(xiàng)目一起[7]交給同一個社會資本進(jìn)行投資建設(shè)。

2.2 典型案例

水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目主要類型有沿海港口建設(shè)（包括碼頭、航道、防波堤等）、內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)（包括航道整治、航電樞紐、船閘等），基本屬于可收費(fèi)的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，也存在完全不收費(fèi)的情況，但較少見。本文通過對某公司承攬的4個PPP項(xiàng)目的合作模式、主要合作條款、融資方案等的對比（表1），總結(jié)了以下特點(diǎn)：

1）無一例外，這4個項(xiàng)目都按照準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的方式運(yùn)作。付費(fèi)機(jī)制設(shè)計都有政府付費(fèi)或補(bǔ)助。政府沒有通過PPP模式將項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險向社會資本方轉(zhuǎn)移，主要合作條款都涉及了補(bǔ)助資金納入財政規(guī)劃、進(jìn)入各級政府PPP庫、土地變相擔(dān)保等增信措施。

2）除了資本金雙方自籌外，項(xiàng)目絕大部分的融資仍然來自銀行或銀團(tuán)，缺少通過基金、資產(chǎn)證券化（ABS）、發(fā)行債券等方式融資，項(xiàng)目貸款仍是主流，但是也有項(xiàng)目通過抵押項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)等形式進(jìn)行融資。

3）各個地方都有當(dāng)?shù)氐母劭谶\(yùn)營企業(yè)，一般會作為政府方出資人代表和社會資本方參與組建SPV公司。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，SPV公司會以出租運(yùn)營權(quán)或轉(zhuǎn)讓股權(quán)的形式，讓社會資本退出。

4）不存在社會資本方長期運(yùn)營碼頭等相關(guān)資產(chǎn)的情況。退出機(jī)制的選擇上，社會資本方更傾向于股權(quán)轉(zhuǎn)讓。即便是前面提到的云浮市六都鎮(zhèn)BOO項(xiàng)目，社會投資人也是中途選擇了協(xié)議轉(zhuǎn)讓股權(quán)的方式退出。

表1 典型PPP項(xiàng)目主要合作模式及條款對比Table 1 Comparison of main cooperation modes and terms of typical PPP projects

5）雙方合作的核心條款中，均缺少運(yùn)營或維護(hù)績效的考核評價內(nèi)容，導(dǎo)致社會投資方往往重視建設(shè)期的短期回報，而輕視了項(xiàng)目運(yùn)營的長期效益。不僅如此，社會投資人基本上都是基建企業(yè)，合作條款中缺少對社會投資人運(yùn)營業(yè)績的要求，直接影響到項(xiàng)目引進(jìn)、吸收國內(nèi)外領(lǐng)先的港口運(yùn)營企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)。

3 總結(jié)與啟示

我國水運(yùn)建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式仍處于積累經(jīng)驗(yàn)階段，現(xiàn)有已經(jīng)應(yīng)用的項(xiàng)目存在變相包裝、明股實(shí)債、重建設(shè)輕運(yùn)營、績效缺失等不規(guī)范的問題。政府在推廣PPP時，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化全過程監(jiān)督，重視合作模式、風(fēng)險分擔(dān)、付費(fèi)機(jī)制、績效考核的設(shè)計，注意區(qū)分項(xiàng)目PPP模式的適用性。

1）重視風(fēng)險防控研究，建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。國外很多失敗的PPP項(xiàng)目，問題基本出在風(fēng)險分擔(dān)與付費(fèi)機(jī)制的設(shè)計缺陷。要嚴(yán)格遵循風(fēng)險由最能應(yīng)對和控制它的一方承擔(dān)[8]，以平衡政府與私人部門的權(quán)責(zé)利。

2）強(qiáng)化政府全過程監(jiān)督，建立以項(xiàng)目績效為導(dǎo)向的激勵機(jī)制。一方面政府要充分依托市場，通過PPP吸引優(yōu)質(zhì)社會投資人，另一方面政府要監(jiān)督公共服務(wù)的質(zhì)量，加大運(yùn)營績效的考核權(quán)重與回報浮動比例。建立政府層面的績效設(shè)計與考核機(jī)構(gòu)，設(shè)置可評估、可調(diào)整的動態(tài)付費(fèi)機(jī)制，以平衡投資人積極性與公共服務(wù)的質(zhì)量。

3）鼓勵港產(chǎn)城一體化綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)公益性與經(jīng)營性資源整體打包。鼓勵港口運(yùn)營商、臨港產(chǎn)業(yè)商、物流商等與承包商組成多元社會資本方，以平衡建設(shè)與運(yùn)營。發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)，實(shí)現(xiàn)水路與其他運(yùn)輸方式的無縫銜接，實(shí)現(xiàn)不同運(yùn)輸方式的互補(bǔ)互促，推動沿江、沿海地區(qū)的高效互聯(lián)。

4）根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，選擇適合當(dāng)?shù)厮\(yùn)建設(shè)模式。避免地方政府變相利用PPP融資舉債，透支地方未來財政支出能力。對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，傳統(tǒng)的現(xiàn)匯招標(biāo)模式仍是首選。即使是建設(shè)資金緊張區(qū)域，也可以綜合考慮采用地方港上市企業(yè)股權(quán)融資、債權(quán)融資、現(xiàn)有資產(chǎn)證券化等方式來解決資金問題。