摘 要：本文從分析干部人事制度改革的必要性出發(fā)，對改革開放40年來我國干部人事制度改革的歷史進(jìn)程進(jìn)行分階段考察，并試總結(jié)出每個(gè)階段的改革存在的不足和達(dá)到的成就。

關(guān)鍵詞：干部人事制度改革；公務(wù)員制度；分類改革

改革開放前我國實(shí)行的高度集中的傳統(tǒng)干部人事制度，對于鞏固當(dāng)時(shí)新生的人民政權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會主義改造和開展大規(guī)模的社會主義建設(shè)，發(fā)揮了重要作用。但是，十一屆三中全會以來，隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的不斷發(fā)展，這種制度表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)。

大膽改革傳統(tǒng)干部人事制度，探索和構(gòu)建中國特色的干部人事新體制，是貫徹馬克思主義關(guān)于干部隊(duì)伍建設(shè)理論的必然要求，是克服我國原有干部人事制度弊端的根本途徑，是建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的重要措施。

改革開放40年來，在黨中央的積極倡導(dǎo)和正確領(lǐng)導(dǎo)下，在全面改革的推動(dòng)下，我國的干部人事制度改革逐步展開，穩(wěn)步推進(jìn)，蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)了空前活躍的局面，取得了巨大成就。本文認(rèn)為，大致來說，其歷史進(jìn)程可以分為以下五個(gè)階段。

一、干部人事制度改革的起步階段（1978-1987）

中共十一屆三中全會在撥亂反正的基礎(chǔ)上重新確立了馬克思主義的思想路線和政治路線。我國傳統(tǒng)干部人事制度存在著很多弊端，正確的政治路線的執(zhí)行就要求對原有的舊的干部人事制度進(jìn)行改革，從而使組織路線能與政治路線相協(xié)調(diào)。

經(jīng)過十年“文革”的浩劫，當(dāng)時(shí)干部隊(duì)伍面臨著兩大嚴(yán)重問題：一是干部隊(duì)伍“老化”，“文革”期間，多年沒有干部交替，再加上文革結(jié)束后的撥亂反正使一大批老干部重回到自己的崗位，這就必然導(dǎo)致了干部團(tuán)隊(duì)的“高齡化”；二是干部隊(duì)伍素質(zhì)不夠，文化知識水平普遍不高，缺乏一批年富力強(qiáng)有專業(yè)知識的干部。產(chǎn)生這兩種問題的根本原因是干部實(shí)際上的終身任職制度，這一制度的存在不利于干部人事隊(duì)伍的新舊更替，也就無法為干部隊(duì)伍注入活力。

針對這種情況，中共中央提出了一系列措施，開始嘗試對我國的干部人事制度進(jìn)行改革。

首先是廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。中央和省兩級設(shè)立顧問委員會，作為廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制的過渡辦法；此外，1982年2月20日黨中央作出了《中共中央關(guān)于老干部退休制度的決定》，建立了老干部離退休和退居二線的制度。二是提出干部隊(duì)伍“四化”方針：干部隊(duì)伍要年輕化、知識化、專業(yè)化，并且要把對于這種干部的提拔使用制度化。三是在堅(jiān)持“黨管干部”原則的同時(shí)，適當(dāng)下放了干部管理權(quán)。此外，中共中央在單項(xiàng)改革方面進(jìn)行了一些嘗試和探索，比如在干部吸收錄用方面試行了考試辦法；在干部任用方面，打破單一的委任制形式，出現(xiàn)了考任制、聘任制，并擴(kuò)大了選任制的范圍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)實(shí)行了從農(nóng)民中選聘干部的辦法，企業(yè)實(shí)行了從工人中聘用干部的辦法；積極開展人才交流工作；開展干部考核工作并在考核領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)采取了民主評議的辦法。

這一階段的干部人事制度改革，在當(dāng)時(shí)全國思想解放的大背景下，在很短的時(shí)間內(nèi)就形成了解放思想、蓬勃開展的局面，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)改革的有效開展提供了組織保證。但這個(gè)階段的干部人事制度的改革基本上是在一些單項(xiàng)制度上進(jìn)行試驗(yàn)性的探索，還不是整個(gè)運(yùn)行機(jī)制的根本性改革，缺乏整體配套和總體規(guī)劃。

二、干部人事制度改革的展開階段（1987-1992）

在中央做出《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》之后，經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開，政治體制的許多方面與經(jīng)濟(jì)體制改革深入進(jìn)行不相適應(yīng)的矛盾越來越突出了。

當(dāng)時(shí)我國在干部人事工作中普遍存在的問題有：結(jié)構(gòu)不合理，但又調(diào)不出、派不進(jìn)，能進(jìn)難出、能上難下；不少地方和單位對干部功過不分，獎(jiǎng)罰不明，干好干壞一個(gè)樣；大批優(yōu)秀人才一得不到合理利用，嚴(yán)重影響干部的積極性、創(chuàng)造性，影響干部隊(duì)伍革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的進(jìn)程。

1987年10月召開的中共十三大，在分析我國干部人事工作的現(xiàn)狀和歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求提出了我國干部人事制度改革的基本思路。

首先是對國家公務(wù)員制度進(jìn)行試點(diǎn)。國務(wù)院六部門的試點(diǎn)結(jié)合機(jī)構(gòu)改革首先從職位分類開始，試點(diǎn)的目的是驗(yàn)證在我國實(shí)行職位分類制度的設(shè)想，并補(bǔ)充和完善職位分類的具體實(shí)施方案。此外，還擬定了比較完整的一系列法規(guī)性文件，使職位與職能、職責(zé)得到更加合理的匹配；明確了各職位的職責(zé)以及任職資格條件等，基本理清了職位職責(zé)，清除了各職位之間不合理的職能交叉、工作強(qiáng)度不均的問題。到1991年，六個(gè)部門已經(jīng)完成了對實(shí)行公務(wù)員制度主要環(huán)節(jié)的首批試驗(yàn)。而同時(shí)，地方公務(wù)員制度的試點(diǎn)是從開展考試錄用、職位分類、考核、晉升、回避制度等環(huán)節(jié)的試驗(yàn)開始的。

這一階段的改革也進(jìn)行了一些單項(xiàng)制度的推行，比如考試錄用的試行和建立考核以及培訓(xùn)制度。全國絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院的40多個(gè)部門實(shí)行了考試錄用制度。這種面向社會、公開考試、擇優(yōu)錄用的辦法，對于在干部人事工作中貫徹競爭原則，加強(qiáng)民主監(jiān)督，防止用人方面的不正之風(fēng)，保證錄用人員的質(zhì)量，發(fā)生了積極的影響。

企事業(yè)干部人事制度的改革也是這一階段改革的重點(diǎn)。中組部、人事部與1985年5月制定了《關(guān)于全民所有制工業(yè)企業(yè)引進(jìn)競爭機(jī)制改革干部人事制度的若干意見》，要求必須把競爭機(jī)制引入企業(yè)人事管理，通過公開招標(biāo)選聘企業(yè)經(jīng)營者；企業(yè)內(nèi)部各級管理人員的任用，也要推行各種形式的聘任制，逐級聘用，擇優(yōu)而任；企業(yè)有聘任權(quán)和解聘權(quán)，個(gè)人有被聘權(quán)和辭聘權(quán)。這就使得“職務(wù)靠公開競爭、待遇靠實(shí)際貢獻(xiàn)”的科學(xué)合理的企業(yè)用人制度逐步建立起來。

在干部人事制度改革的展開階段，改革的力度相較上一階段更加突出，改革內(nèi)容己經(jīng)從單項(xiàng)改革、局部改革進(jìn)入了有目標(biāo)有步驟的總體規(guī)劃、整體推進(jìn)階段。在這一階段，雖然干部人事制度改革在中共十三大提出了基本思路，但在實(shí)際工作中的進(jìn)展并不很大，在公務(wù)員制度方面也只是做了一些探索性的準(zhǔn)備工作，因此相對而言仍是不充分的改革。

三、干部人事制度改革的深化階段（1992-1997）

鄧小平1992年初發(fā)表的南方談話和中共十四大的順利召開，標(biāo)志著我國改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)進(jìn)入到一個(gè)新階段。我國的干部人事制度在過去各階段改革已經(jīng)取得的成果的基礎(chǔ)上，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立邁出了新步伐，改革進(jìn)入深化階段。

當(dāng)時(shí)我國在干部人事工作上存在的突出問題是：一些領(lǐng)導(dǎo)班子整體素質(zhì)不高，不干部的知識文化水平和對新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的理解同新形勢新任務(wù)的要求不相適應(yīng)；另一個(gè)是領(lǐng)導(dǎo)班子中，青年干部偏少，不利于進(jìn)行新老干部的交替與合作。

這一階段改革主要的成就有如下幾點(diǎn)。一是基本建立了國家公務(wù)員制度。這包括了形成了一個(gè)以《國家公務(wù)員暫行條例》為龍頭的公務(wù)員管理法規(guī)體系、職位分類制度的初步建立、《國家公務(wù)員錄用暫行條例》的頒布、體現(xiàn)“公開、公平、競爭、擇優(yōu)”原則的考試錄用制度基本建立、公務(wù)員考核基本進(jìn)入規(guī)范化軌道、初步形成了公務(wù)員的流動(dòng)機(jī)制。

此階段改革還加大了黨政干部選拔任用等制度的改革。一是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔工作進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。二是選拔領(lǐng)導(dǎo)干部民主程度和公開程度進(jìn)一步提高。

總結(jié)這一階段改革的內(nèi)容，不難看出，以國家公務(wù)員制度的基本建立為標(biāo)志，科學(xué)分類的人事管理體制已基本形成，這就使得干部人事制度改革自覺地與建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。但從總體上講，干部人事制度改革與建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)和發(fā)展社會主義民主政治的要求還不相適應(yīng)，還存在一些弊端。用人上的不正之風(fēng)和腐敗等一系列問題還尚未得到有效控制。

四、干部人事制度改革的創(chuàng)新階段（1997-2012）

經(jīng)過將近20年的改革開放實(shí)踐，中國特色社會主義事業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域的新情況新問題不斷出現(xiàn)，需要通過理論創(chuàng)新推動(dòng)實(shí)踐的發(fā)展。

在這段時(shí)期，干部人事制度改革與整個(gè)改革形勢還不相適應(yīng)，存在的主要問題是：干部人事工作的科學(xué)化、民主化和制度化水平不高；干部人事法制體系還不很完備，立法層次不高，且缺乏必要的權(quán)威；干部任用的權(quán)利過分集中，神秘化和封閉式運(yùn)行仍然沒有打破，在選拔任用干部中失察失誤的情況時(shí)有發(fā)生；干部能上能下的渠道不暢，優(yōu)秀人才脫穎而出和更新交替機(jī)制不健全；對干部選拔任用工作的監(jiān)督乏力：用人土的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象尚未得到有效的遏止：干部管理體制不完善，分類管理不健全等。

針對這些現(xiàn)象和問題，中共中央于2000年頒發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》（后文稱《綱要》），干部制度改革的總目標(biāo)更加明確?！毒V要》指出，到2010年，要建立起一套與建設(shè)有中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化相適應(yīng)的干部人事制度，為建設(shè)一支符合“三個(gè)代表”要求的高素質(zhì)干部隊(duì)伍提供制度保障。

2002年，中共中央又頒布了經(jīng)過七年實(shí)踐檢驗(yàn)打磨后的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，這標(biāo)志著我國的干部人事制度改革在建立健全選賢任能的科學(xué)機(jī)制方面邁出了重要一步，進(jìn)入全面規(guī)范的新階段，“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的用人環(huán)境基本形成。

這一階段也在推進(jìn)具體制度的完善方面有所改革，在干部能上能下方面有重大進(jìn)展。具體來說有以下幾個(gè)方面：引入競爭機(jī)制，公開選拔和競爭上崗工作成效明顯；干部考核進(jìn)一步完善，考察工作質(zhì)量逐步提高；干部交流穩(wěn)步推進(jìn)，培養(yǎng)鍛煉性交流、回避性交流、任職期滿交流等正在逐步規(guī)范化和制度化；干部監(jiān)督不斷加強(qiáng)，力度逐步加大；干部教育培訓(xùn)工作得到高度重視和切實(shí)加強(qiáng)。

國有企業(yè)和事業(yè)單位人事制度改革也在這一歷史階段有新的突破。多數(shù)地方已完成企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制調(diào)整；事業(yè)單位人事制度改革相比以前也邁出較大步伐，重點(diǎn)推行了聘用制和崗位管理制。大中城市還普遍建立了專業(yè)技術(shù)人才市場，促進(jìn)了人才流動(dòng)。

縱觀這一階段的改革，有著如下的特征：一是在黨的代表大會報(bào)告中第一次明確提出“人才資源開發(fā)”的概念；二是在干部人事制度中引入了創(chuàng)新機(jī)制。適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主法制建設(shè)的需要，干部人事制度創(chuàng)新的力度明顯增加?！皠?chuàng)新”這個(gè)富有時(shí)代特征和先進(jìn)性的詞語從此就融入了我國的干部人事制度改革之中。

五、干部人事制度改革的全面深化階段（2012年至今）

改革開放以來，干部人事制度打破改革開放之前的“大一統(tǒng)”體制，走出了一條黨管干部原則指導(dǎo)下，基于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員（黨政機(jī)關(guān)干部）、國有企業(yè)人員、事業(yè)單位人員的不同特點(diǎn)，分別制定不同管理辦法的、分類管理的改革路徑。到黨的十八大之前，干部人事制度改革經(jīng)歷了四個(gè)階段后，已經(jīng)基本形成一套全面科學(xué)的制度體系。

黨的十八大以來，基于全面深化改革的要求，干部人事制度改革進(jìn)入了全面深化的新階段，又取得了一系列重大進(jìn)展。

首先，進(jìn)一步明確干部人事制度改革的階段性任務(wù)?？傮w目標(biāo)是：堅(jiān)持黨管干部原則，深化干部人事制度改革，構(gòu)建有效管用、簡便易行的選人用人機(jī)制，使各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)。六大改革任務(wù)是：總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確主體責(zé)任，進(jìn)一步推進(jìn)選拔任用關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革；打破干部部門化，拓寬選人視野和渠道，加強(qiáng)干部跨條塊跨領(lǐng)域交流；破除“官本位”觀念，推進(jìn)干部能上能下、能進(jìn)能出；完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，完善從嚴(yán)管理干部隊(duì)伍制度體系；深化公務(wù)員分類改革，推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度；完善基層公務(wù)員錄用制度，在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)降低進(jìn)入門檻。

其次，深化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革。2013年中組部開始著手修訂2002年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（后文稱《干部任用條例》）。2014年1月14日正式頒布了修訂后的《干部任用條例》。修訂后的《干部任用條例》針對民主質(zhì)量不高的問題提出了一系列改革措施，對民主推薦、考察、公開選拔、競爭上崗等環(huán)節(jié)進(jìn)行了必要的程序優(yōu)化和刪繁就簡，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的主體責(zé)任更加明確，民主環(huán)節(jié)更加公開透明、有效管用、簡便易行，既保障了相關(guān)群眾參與的廣泛性與有效性，又加強(qiáng)了對用人權(quán)的有效監(jiān)督和制約。

第三，進(jìn)一步推進(jìn)公務(wù)員分類管理改革?？h以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度；出臺專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理的專門法規(guī)；完善司法人員分類管理、“入口”管理、懲戒機(jī)制等的建設(shè)。

第四，推進(jìn)國有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬及履職待遇改革，黨的十八大以來，在繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)分類分級管理，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度以及推進(jìn)收入分配制度改革的大背景下，重點(diǎn)對國有企業(yè)、特別是央企負(fù)責(zé)人的薪酬及履職待遇進(jìn)行了調(diào)整和規(guī)范，具體而言，2014年8月中央審議通過了《中央管理企業(yè)主要負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》、《關(guān)于合理確定并嚴(yán)格規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人履職待遇、業(yè)務(wù)支出的意見》等。

總體而言，黨的十八大以來干部人事制度改革又取得了很多重大成就，干部人事制度的科學(xué)化、民主化、制度化又得到了進(jìn)一步提升。當(dāng)前繼續(xù)推進(jìn)干部人事制度改革，關(guān)鍵是應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行好中央的決策部署，使各項(xiàng)改革措施真正落到實(shí)處。

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作者簡介

馬天羽（1994.01-），性別：女，民族：漢族，籍貫：江蘇省徐州市，學(xué)歷：碩士研究生，研究方向：地方治理。

（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）