胡 怡，范凌云

（蘇州科技大學 建筑與城市規(guī)劃學院，江蘇 蘇州215011）

“城中村”作為城市發(fā)展的重要微觀單元，其治理問題成為中國城市化進程中不容回避的難題，也成為推進城鄉(xiāng)一體化進一步發(fā)展的“瓶頸”，更是當下提升以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的一大障礙。有效治理“城中村”、構(gòu)建和諧社區(qū)，是城市社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是破解城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾的關(guān)鍵之一。

在此背景下，各地針對“城中村”問題紛紛展開治理實踐，作為快速城鎮(zhèn)化先發(fā)地區(qū)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點城市的蘇州，對“城中村”治理也頗為重視。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，蘇州市內(nèi)存在大量“城中村”，僅姑蘇城區(qū)內(nèi)就有121個“城中村”，涉及居民8 825戶，28 233人，占地面積 620萬 m2，主要分布在姑蘇區(qū)邊緣地帶，北部尤其多。雖然蘇州“城中村”治理已取得一定成效，但是現(xiàn)存的“城中村”眾多，還是會對蘇州整體市容環(huán)境造成負面影響，也不利于城鄉(xiāng)一體化背景下蘇州城鄉(xiāng)空間的發(fā)展融合。在大量調(diào)研基礎(chǔ)上，深入剖析蘇州“城中村”治理問題的困境，挖掘治理不足的深層次原因，創(chuàng)新“城中村”治理新思路，提出優(yōu)化“城中村”治理措施，以期進一步促進蘇州城鄉(xiāng)一體發(fā)展，提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

1 蘇州市“城中村”治理困境

目前，蘇州“城中村”治理存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.1 人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理存在困難

蘇州“城中村”管理困難主要源于其復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)[1]。首先，本地人口與外地人口總量高，且外地人口數(shù)量倒掛，素質(zhì)不高，給治理工作帶來巨大壓力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)吳中區(qū)沈巷村居住了約21 700人，遠遠超過“村”的人口容量，其中本地人口1 700左右，外地人口接近2萬，兩者比例接近1∶12，姑蘇區(qū)冶坊浜“城中村”本地人口與外來人口比例也已達到了1∶2．5。由于各類人口文化素質(zhì)參差不齊、風俗習慣的差異較大，易發(fā)生一些碰撞、沖突行為，給社會治安帶來了威脅。其次，外地人口流動頻繁，增大管理難度[2]。部分外地人口在“城中村”內(nèi)居住時間較短，存在多處搬遷的現(xiàn)象，容易忽略了個人信息的錄入與更新，不利于人口統(tǒng)籌管理。

1.2 新舊機制脫節(jié)，管理沖突明顯

新舊機制脫節(jié)主要表現(xiàn)在傳統(tǒng)村委會管理與社區(qū)管理銜接性不夠，領(lǐng)導班子工作方式不適應(yīng)“城中村”實施城市化治理。如撤村變?yōu)樯鐓^(qū)后，村委會換名不換人，領(lǐng)導隊伍成員在工作方式與內(nèi)容上并沒有做出相應(yīng)調(diào)整，從“舊”到“新”，只是表象上的變化，并沒有在治理模式上做出蛻變，這是“城中村”治理的一大障礙。

1.3 管理體制滯后，亟需加以完善

“城中村”管理是一項新生事物，也是一個系統(tǒng)性工程，蘇州市“城中村”管理體制層面上，還存在著內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善的難題。就實地調(diào)研來看，城中村管理涉及到戶籍制度、土地利用制度、財政機制、投資機制、治安管理機制等復(fù)雜問題，但目前并沒有一個統(tǒng)籌部門對其進行統(tǒng)一規(guī)范引導，因而在做法上也沒有可參照的執(zhí)行標準，由于管理體制的不健全造成決策層面無法有目的、有步驟地指導“城中村”治理，操作實施層面，無法有統(tǒng)籌、有協(xié)調(diào)地實行“城中村”治理，阻礙了“城中村”治理進程與效果[3]，城中村內(nèi)環(huán)境有待提升（見圖1），基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有待加強（見圖2）。

圖1 臟亂的人居環(huán)境——姑蘇區(qū)滄浪村

圖2 雜亂的電線——姑蘇區(qū)石幢新村

2 蘇州市“城中村”治理制約因素

2.1 治理支撐不力，減緩工作進程

（1）治理人力資源匱乏。人力資源的匱乏主要表現(xiàn)在“質(zhì)”與“量”兩個方面。其一，質(zhì)量有待提升。主要表現(xiàn)在村改居之后，大部分領(lǐng)導為原來村委會成員,領(lǐng)導班子的工作能力亟需轉(zhuǎn)型的問題。管理人員對“城中村”治理問題的復(fù)雜性缺乏認識，無法從城市發(fā)展等較高層面理解“城中村”治理的作用與任務(wù)。其次，管理隊伍缺乏一定的城市社區(qū)治理經(jīng)驗，不能對工作機制與工作內(nèi)容做出及時的調(diào)整，無法適應(yīng)新時代背景下的“城中村”治理要求。其二，數(shù)量有待增加。大量外來人口的涌入急需管理，現(xiàn)有的“城中村”管理人員數(shù)量嚴重不足，如政府派出的巡邏、執(zhí)法人員數(shù)量有限，難以滿足突擊行動時的人員調(diào)動,社區(qū)在就業(yè)、醫(yī)療、教育等社會服務(wù)方面的管理人員數(shù)量不足，管理工作無法按時推進。

（2）治理資金不足。“城中村”治理資金不足局限了治理的廣度與深度。其一，資金來源渠道單一。目前“城中村”治理資金來源主要為政府財政下?lián)芑虼寮w資產(chǎn)投入。政府財政投資的情況主要存在于蘇州市核心區(qū)，如姑蘇區(qū)冶坊浜“城中村”治理資金來源于政府一級一級下?lián)艿缴鐓^(qū)。村集體資產(chǎn)投入的情況主要存在于城區(qū)非核心區(qū)范圍，如吳中區(qū)沈巷“城中村”治理資金來源于村集體出租廠房的收益。其二，資金數(shù)量投入不足。治理資金投入不足與資金來源渠道單一有直接關(guān)系。蘇州“城中村”數(shù)量較多，且政府財政收入有限，因此分到每個村的資金數(shù)量更為有限；依靠村集體資產(chǎn)投入的治理資金主要來源于村內(nèi)廠房出租租金，但村集體資產(chǎn)還要應(yīng)對非治理方面的支出，如村民福利等,因此村集體的資金應(yīng)對“城中村”治理捉襟見肘。

2.2 治理職能缺位，降低治理效率

（1）治理主體權(quán)責不清。目前蘇州“城中村”治理各主體之間存在權(quán)責不清的現(xiàn)象[4]，給 “城中村”治理帶來一系列難題。其一，城管與派出所之間權(quán)責交叉，單個問題多管，易造成管理缺乏針對性，如城管的職責是定期巡邏，并針對違法行為作出及時的應(yīng)對措施，與此同時派出所的職責是排查、突擊執(zhí)法，但二者在具體管理事物上未作明確劃分，如對于偷盜、亂搭亂建等問題缺乏分類規(guī)定，造成多方面的問題二者都在管理。其二，社區(qū)與街道權(quán)責不明確，多個問題漏管。社區(qū)作為街道的下屬機構(gòu)，需接受街道派發(fā)的任務(wù)并完成，但是社區(qū)本身有許多較為實際的問題需要管理，一方面需要應(yīng)對街道下達的任務(wù)，另一方面也要管理基層的日常事物，容易忽視一些問題的管理，如村民內(nèi)部矛盾調(diào)節(jié)、“城中村”內(nèi)大量電瓶車歸類放置等，而這些細節(jié)問題若不及時加以治理易引發(fā)嚴重的社會糾紛事件。

（2）治理主體協(xié)調(diào)困難。蘇州“城中村”治理主體之間主次關(guān)系不明、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)缺乏，影響了“城中村”治理效率與進程。首先，缺乏總體管理部門。市區(qū)層面缺乏“城中村”治理的總管部門，無法掌握各區(qū)“城中村”具體數(shù)量、重點問題等全景，因而不能從全市層面、城鄉(xiāng)關(guān)系角度去考量“城中村”的治理目標、治理標準、治理時序，更無法分類、分區(qū)指導“城中村”治理的具體實施，也無法從組織上保障各部門、條塊之間協(xié)調(diào)機制的建立。其次，分管部門合作程度低。一是社區(qū)與街道協(xié)調(diào)困難。街道作為社區(qū)上層機構(gòu)，有下達任務(wù)、指導實施的作用，在治理內(nèi)容層面，街道傾向于完成政府派發(fā)的任務(wù)，而社區(qū)更關(guān)注一些實際、具體的事務(wù)，二者在治理內(nèi)容與重點上存在分歧；二是社區(qū)與城管、派出所、其他分管部門在管理職責上是條塊關(guān)系，相互溝通較少。社區(qū)較其他主體而言更了解實地情況，但是在處理違規(guī)搭建、偷盜行為時只能采取勸告的方式；城管有權(quán)力派發(fā)相關(guān)人員治理違法行為，但是出動時間具有隨機性。二者之間因在時間上無交集而難以協(xié)調(diào)，降低了治理成效。

2.3 治理手段片面，影響治理質(zhì)量

（1）行政化導致村民自治不力。“城中村”治理以硬性管理為主，政府主導貫穿，降低了村民自治積極性。其一，社區(qū)自治不足。政府扶持的社區(qū)居委會擔當了“城中村”社區(qū)組織角色，當前很多“城中村”社區(qū)并沒有形成權(quán)威，更沒有形成以權(quán)威為骨干的社區(qū)組織、在沒有權(quán)威和代表社區(qū)利益的社區(qū)組織條件下，缺乏社區(qū)村民形成集體選擇作為社區(qū)自治的基礎(chǔ)，社區(qū)自治只能是一種奢望。其二，村民自治欠缺。一方面，村民缺乏專業(yè)的指導，提出不了有較大意義的建設(shè)性指導意見；另一方面，自上而下垂直式的管理方式未能為村民提供表達意見的機會與平臺，致使村民參與自治程度低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理的方式主要是通過張貼告示、勸告宣傳等，自上而下告知，無法調(diào)動村民參與治理的積極性，提高不了村民的配合度。

（2）淺顯化導致治理不深入?！俺侵写濉敝卫硪酝獗憝h(huán)境整治與物質(zhì)空間改造為主，未能深入經(jīng)濟等其他深層次問題，即使是環(huán)境整治工作也做的比較表面化。具體而言，其一，治理方式不細化。主要表現(xiàn)在環(huán)境治理方面：現(xiàn)狀注重對大型垃圾收集點與對主要道路周邊環(huán)境的清理，但是對于“城中村”內(nèi)部小型垃圾點的布置卻未考慮周全，居民照樣會采取“就近亂扔”的行為，影響整體空間的環(huán)境質(zhì)量。其二，治理內(nèi)容不全面?！俺侵写濉敝卫韮?nèi)容主要以環(huán)境整治為主，疏于對非正規(guī)經(jīng)濟管理（見圖3），突出表現(xiàn)為非正規(guī)中介、無牌照診所疏于管理，存在詐騙嫌疑；無牌照診所醫(yī)療水平達不到要求，患者得不到與經(jīng)濟付出對等的醫(yī)療效果，容易引起社會糾紛（見圖4）。

圖3 隨意擺放的商販——高新區(qū)包巷上

圖4 隨處可見的中介機構(gòu)——吳中區(qū)沈巷村

2.4 治理保障薄弱，阻礙長效治理

（1）缺乏治理標準?！俺侵写濉眴栴}的復(fù)雜性使得治理標準不能照搬城市的模式，但目前蘇州未提出針對性的，或者分等級、分類型的“城中村”治理標準體系，如在冶坊浜“城中村”治理過程中，工作人員反映并沒有政府相關(guān)的標準參考，全憑自己把握。治理資金的使用比例及環(huán)境如何治理方面也沒有明確的說明，治理目標不明確導致多走彎路，不利于長期的治理方案制定。此外，“城中村”治理要求模糊，治理成效不佳，導致投入的人力、財力得不到有效的價值回收。

（2）監(jiān)管機制不完善。首先，社區(qū)與分管部門對村民行為的監(jiān)管不持續(xù)，突擊性、運動性治理較多，造成“短期治理，過后反彈”問題。如起初在“城中村”風貌整治方面呈現(xiàn)出良好的效果，但后期卻出現(xiàn)了前治理、后“亂搭亂建”、污染衛(wèi)生環(huán)境的行為。政府對下層機構(gòu)缺乏有效評估機制，致使下層管理工作人員失職情況得不到有效遏制。其次，村民對政策信息知情度低，監(jiān)管缺乏信息支撐。一方面政府部門對相關(guān)“城中村”治理政策缺乏有效、深入的宣傳手段，村民對“城中村”治理資訊不清楚，導致無法依據(jù)政策變更做出有效的意見反饋與監(jiān)控。另一方面村民對治理資金使用等相關(guān)信息知情度低?！俺侵写濉敝卫淼馁Y金不對村民公開，環(huán)境治理施工隊所費資金也不對村民公示，導致村民無法監(jiān)管涉及自身利益方面的問題。

3 蘇州市“城中村”治理的優(yōu)化對策

“城中村”治理的目的是為了運用政府的權(quán)力去指引并規(guī)范村民的行為，同時引入社會非政府組織機構(gòu)、社會志愿組織、私人機構(gòu)等參與加入治理過程從而促使公共利益最大化。現(xiàn)依據(jù)“城中村”治理所面臨的難題以及現(xiàn)狀的不足，針對性地提出相應(yīng)對策，達到實現(xiàn)“城中村”高效治理的目的（見圖5）。

圖5 蘇州城中村治理優(yōu)化策略分析框架

3.1 優(yōu)化支撐體系，加速治理步伐

（1）建設(shè)專職人才隊伍。首先，通過拓寬招聘人才的渠道，為“城中村”治理注入新鮮血液。地方政府招納不同社會背景的治理人才，如有治理經(jīng)驗的退休員工、教師、有資格證書的法定管理人才等充實“城中村”治理隊伍；社區(qū)通過加強黨員組織建設(shè)、提拔基層干部、組織人才選舉提高治理隊伍的政治素養(yǎng)與責任感、吸納對“城中村”治理有豐富實踐經(jīng)驗的干部人才。其次，強化治理人員專業(yè)素質(zhì)培訓。一方面加強治理技能培訓，對“城中村”現(xiàn)有管理人員在“治理”技能方面開展定期的職能培訓以及同行交流講座，以強化“城中村”治理方面的技能，少走彎路。其二，開始實地調(diào)研培訓，同時通過對多地 “城中村”治理的成功案例進行實地調(diào)研，了解先進的治理經(jīng)驗，加強管理者的實踐鍛煉，提高針對實際問題、突出事件的應(yīng)變能力。此外，設(shè)置績效獎懲制度。一是建立考核制度。街道成立對治理成效進行考核的辦公室，把每個部門的治理成效與部門管理者的績效工資直接掛鉤，激勵管理者提高對治理的重視度，進而提高治理效率。二是建立福利制度。如提高人才工資福利，并與業(yè)績、學歷、工作經(jīng)驗、治理成果掛鉤。優(yōu)厚的福利制度有利于保障治理人才隊伍的積極性，也能吸引社會人才的加入。

（2）強化資金投入保障。其一，集體資產(chǎn)通過股份制擴大業(yè)務(wù)合作面。對于治理資金來源于村集體資產(chǎn)的“城中村”，其集體資產(chǎn)尚未形成股份制的采用股份制分紅的方式建立股份公司；已經(jīng)成立股份制公司的則通過與社會企業(yè)、私人企業(yè)的聯(lián)盟，建立合作伙伴關(guān)系，依法拓寬融資渠道。其二，組織社會資金投入。通過動員社會力量，比如引導志愿者組織機構(gòu)、民眾組織、個人參與等多元社會主體對“城中村”治理、改造進行投資。其三，地方政府酌情加大投入力度，依據(jù)“城中村”治理的規(guī)模、治理進程與難度情況進行分類，針對治理問題復(fù)雜、人口規(guī)模較大的“城中村”給予更多的資金投入，把治理經(jīng)費“用在刀刃上”，提高資金資源利用效率。

3.2 明晰主體職能，實施多元共治

轉(zhuǎn)變政府“大包大攬”的角色，明晰政府、社區(qū)、分管部門各自職能分工[5]。首先，政府引導治理。打破以自身主導為中心的治理模式，實施多元主體復(fù)合治理模式。立足“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展，在經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境、空間等多個方面確立“城中村”治理方案，并針對現(xiàn)有治理體制的不足，采取長效優(yōu)化策略[6]。通過跟蹤指導，開展定期考察、記錄治理速度、評估治理成效等工作。其次，社區(qū)創(chuàng)新管理。一方面實施分區(qū)、封閉管理。通過采集不同居住類型、沿街商業(yè)的信息形成數(shù)據(jù)庫，并據(jù)此劃分成不同類型的區(qū)塊，依據(jù)不同區(qū)塊的特征、問題采用針對性的方案，實施分區(qū)管理。封閉社區(qū)無用通道，對剩余通道投入更多的警衛(wèi)管理，并配備重要物品寄存平臺，提高村民信賴度。另一方面實施全方位、多層次盤查。在不同時間點對周邊道路、社區(qū)出入口進行排查，并增派人員對“城中村”內(nèi)部實施全方位、多層次的排查，加大對突發(fā)事件的監(jiān)控，有效維護社會治安。此外，分管部門配合管理。一是城管配合社區(qū)治理“亂搭亂建”，二是派出所配合社區(qū)管理社會治安問題，三是供電局配合社區(qū)管理“亂拉電線”，四是環(huán)保局配合社區(qū)管理環(huán)境衛(wèi)生。

3.3 豐富治理手段，提高治理質(zhì)量

（1）提高社區(qū)自治水平?！俺侵写濉钡闹卫恚艘邮照谡呱系闹笇?，也需要提升社區(qū)自治的水平。其一，加強社區(qū)與非政府組織合作，發(fā)揮人民群眾的力量[7]，形成以權(quán)威為骨干的社區(qū)組織，促進村民做出集體選擇，共同努力有利于衍生出新型的治理手段。其二，社區(qū)拓寬意見收集渠道。實施“一點多收”，如通過集中張貼意見書寫欄與多個、分散的意見收集箱來收集意見，以及與“多點一收”，如派發(fā)相關(guān)人員下鄉(xiāng)去往每家每戶集中收集意見，或者可以聯(lián)合高校實踐活動，通過學生來收集民意，不同的民意采集方式結(jié)合有利于得到質(zhì)量較高且有建設(shè)意義的民意[8]。

（2）深入治理內(nèi)部過程?！俺侵写濉敝卫碜⒅乇砻嬲闻c空間改造，無法解決引發(fā)這些問題背后的導火索，治理成效不能深入推進，因此需細化治理的深度，從問題發(fā)生的源頭著手治理 。一是環(huán)境整治細化至居民區(qū)內(nèi)部。優(yōu)化垃圾收集點布局，有效從源頭上控制問題、建立懲罰制度，對隨意傾倒的村民及外來人口采取經(jīng)濟罰款的手段、實施垃圾交換項目。針對可以回收的垃圾，實施“垃圾交換”項目，通過廢棄物循環(huán)，有效提高回收率，減輕污染壓力。二是經(jīng)濟管理細化至店面。一方面鼓勵已經(jīng)形成規(guī)模、有配置店面、當?shù)鼐用裨u價高的中介、診所機構(gòu)，提高自身的業(yè)務(wù)水平，申請營業(yè)執(zhí)照，使其正規(guī)化經(jīng)營，另一方面取締一些有欺詐行為、村民反感度高的機構(gòu)，有利于緩解社會矛盾，保障“城中村”經(jīng)濟安全。

（3）觸及治理深處根源?！俺侵写濉币獙崿F(xiàn)長效治理，必須針對問題根源采取有效措施，人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、居民文化觀念的陳舊性是實現(xiàn)“城中村”治理的主要障礙。首先，擴充信息收錄，實現(xiàn)長久治安。建立一個統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，以“外來人口信息網(wǎng)”為媒介，登記外來人口的基本信息，實現(xiàn)對此類人群身份證明的管理并了解其基本需求，賦予其一種“身份證明”，靈活管理外來人口；此外加強對房東的管理，實施“定期督查、長期排查”的措施，擴大外來人口信息收錄覆蓋面，奠定長效治安基礎(chǔ)。其次，加強文化融合，提高市民化程度。通過靈活、多樣的宣傳手段，從等待治理變成積極配合治理、主動參與治理，提高治理意識。同時向村民傳達城市文化，改變陳舊的農(nóng)村觀念，從思想根源上推進“城中村”治理進程，促進村民市民化[9]。

3.4 強化治理保障，促進長效治理

（1）制定科學治理標準。其一，制定分類型、分區(qū)位、分階段的標準。“城中村”相比較城市而言具有更為復(fù)雜的問題，因此不能采取城市的標準體系，必須根據(jù)問題的輕重、類型提出相應(yīng)的治理標準，對同一類型的問題需按時間進度分階段制定標準。其二，實施定期治理反饋修正標準。標準的制定有利于明確治理的目標，保障治理的質(zhì)量，通過良好的反饋機制有利于驗收一定時間段內(nèi)的成效，為下一步制定、修正治理標準提供基礎(chǔ)，從而逐步推進治理進程。

（2）優(yōu)化雙向監(jiān)管機制。首先，優(yōu)化自上而下的制約機制。通過政府對治理部門，治理部門對村民行為的制約，有效保障治理部門的工作效率；通過績效考核與跟蹤監(jiān)管，來提升部門與社區(qū)干部積極性，完善管理部門對村民行為的制約；通過定期排查方式，及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。例如環(huán)保部門定期對環(huán)境衛(wèi)生狀況進行檢查、執(zhí)法部門定期對違法行為進行巡邏、排查，而對其他亂拉電線之類危害安全的行為，也通過相關(guān)專業(yè)性分管部門實施定期的監(jiān)管。其次，建立自下而上信息反饋機制。如實行工程監(jiān)理，有效防止在環(huán)境整治等項目中施工隊偷工減料，危害村民利益的行為，可優(yōu)先選擇在“城中村”治理相關(guān)項目監(jiān)管方面有經(jīng)驗或者一些大型項目有管理經(jīng)驗的企業(yè)，對將要實施工程治理的施工團隊進行監(jiān)管（主要包括實際資金投入，與治理工程有無達到要求等），為“城中村”治理奠定良好基礎(chǔ)[10]。

4 結(jié)語

城中村優(yōu)化治理不僅要強化人才、資金、制度等配套支撐，更要強化政府、社區(qū)、居民等多主體之間的相互配合，實現(xiàn)多元共治。于此同時，治理過程要能觸及根本性的問題，從而加速治理步伐，提高治理效率，以達到提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的目標。