趙記輝

摘 要：兒童早期發(fā)展關(guān)系到個體未來的發(fā)展，高品質(zhì)早期發(fā)展支持能夠有效提高兒童早期的發(fā)展質(zhì)量。以兒童早期發(fā)展為主題，梳理近年來我國在兒童早期發(fā)展方面的政策，回顧兒童早期發(fā)展的國家行動，并以此為基礎(chǔ)提出我國兒童早期發(fā)展取得的成就、存在的問題并進(jìn)行相關(guān)的展望。

關(guān)鍵詞：兒童早期發(fā)展；政策；行動

中圖分類號：G610 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-7836（2018）05-0068-03

兒童發(fā)展特別是兒童的早期發(fā)展對個體的綜合發(fā)展起著重要的作用，這一時期的兒童在動作、認(rèn)知、情緒、社交、自理能力等方面都經(jīng)歷了跨越式發(fā)展。兒童早期發(fā)展既可以提升兒童的發(fā)展水平，又是對未來的人力投資，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、世界銀行（World Bank）等組織均指出，兒童早期發(fā)展（ECD）投資是能在較長的時期內(nèi)提高生產(chǎn)力和社會凝聚力的最具成本效益的投資策略之一[1]，能有效打破貧困的代際傳遞，因此兒童早期發(fā)展受到了各國政府的高度重視。數(shù)據(jù)顯示截至2016年，全球近70個國家出臺了關(guān)于促進(jìn)兒童早期發(fā)展的針對性政策，有的國家更是制定了專門性的政策，保障兒童早期的發(fā)展質(zhì)量。

20世紀(jì)70年代末，我國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)、社會體制等都發(fā)生了深刻的變化，社會福利制度也隨之出現(xiàn)了分解、改革和重構(gòu)，到21世紀(jì)初，在積極社會福利政策的影響下，我國逐漸由“補(bǔ)缺型社會福利”邁向“適度普惠性”社會福利。在此過程中，國家開始重視對兒童早期發(fā)展的投入，兒童早期發(fā)展的政策從無到有，從單項(xiàng)政策到多元政策?！吨袊鴥和l(fā)展規(guī)劃綱要（1992—2000）》、《母嬰保健醫(yī)學(xué)技術(shù)鑒定管理辦法》（1995年）、《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010）》和《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》等政策的出臺，使得兒童早期發(fā)展權(quán)益的保障范圍越來越廣。

一、兒童早期發(fā)展政策：從營養(yǎng)干預(yù)到綜合發(fā)展

新中國成立以來，我國不斷加大對兒童發(fā)展和保障的投資，結(jié)合聯(lián)合國對兒童權(quán)利的倡導(dǎo)，國務(wù)院、各部委及地方政府不斷出臺和完善關(guān)于兒童早期發(fā)展的政策。自2003年第一屆兒童發(fā)展論壇以來，我國先后在不同層面的會議中設(shè)置兒童發(fā)展專項(xiàng)議題，推動兒童早期發(fā)展。2007年全國政協(xié)在第一屆兒童早期發(fā)展論壇上提出政府多部門合作；2010年上海世界博覽會開設(shè)兒童早期發(fā)展論壇，提出了生命第1000天的理念，倡導(dǎo)關(guān)注兒童早期發(fā)展；同年國際生命科學(xué)學(xué)會（ILSI）中國辦事處成立兒童早期發(fā)展專家委員會（朱宗涵，2013）。這些行動都推動了我國兒童早期發(fā)展政策的設(shè)置。近年來，我國先后在各項(xiàng)法律法規(guī)中設(shè)置兒童早期發(fā)展的專項(xiàng)條款，推動兒童的早期發(fā)展，這些政策從基本的營養(yǎng)干預(yù)不斷擴(kuò)大到兒童的綜合發(fā)展，全面擴(kuò)大兒童早期發(fā)展的政策覆蓋面。

（一）兒童早期發(fā)展的國家政策

聯(lián)合國始終非常重視每個兒童權(quán)益的保障，不斷通過《兒童權(quán)利公約》等形式，倡議、監(jiān)督各國履行兒童保護(hù)的責(zé)任。為響應(yīng)聯(lián)合國對兒童發(fā)展和權(quán)利保障的倡導(dǎo)，我國在1991年開始建立兒童工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會編制《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是中國兒童發(fā)展首個國家綱要，也成為了我國兒童發(fā)展的政策里程碑。至2001年基本實(shí)現(xiàn)了綱要提出的主要目標(biāo)，使我國兒童生存、保護(hù)和發(fā)展取得了歷史性的進(jìn)步[2]。

在上述基礎(chǔ)上，2001年，國務(wù)院批準(zhǔn)《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010）》，首次提出發(fā)展0—3歲兒童的早期教育，計劃在90%以上的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)為兒童及其家庭提供游戲、娛樂、教育、衛(wèi)生、社會心理支持和轉(zhuǎn)介等服務(wù)的兒童之家。通過前期試點(diǎn)、全面推廣等方式，截至2016年我國已經(jīng)建成的兒童之家、兒童快樂家園和婦女兒童之家等150 507所（亓迪，2017），形成了基本覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的社區(qū)兒童服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2011年，《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020）中》又明確提出：“積極開展0—3歲兒童科學(xué)育兒指導(dǎo)，以幼兒園和社區(qū)為依托，為兒童及家庭提供早期保育和教育指導(dǎo)，加快培養(yǎng)0—3歲兒童早期教育專業(yè)化人才。”[3]綱要的出臺為兒童早期發(fā)展的人才建設(shè)提供了保障，促進(jìn)了兒童早期發(fā)展指導(dǎo)師的認(rèn)證。

（二）兒童早期發(fā)展的專項(xiàng)政策

1.母嬰保健政策

1995年出臺的《中華人民共和國母嬰保健法》為母親和嬰兒的健康發(fā)展提供了法律保障，從婦女婚前、孕前、產(chǎn)期等婦女生理上的幾個重要階段，規(guī)定了母嬰享有的一系列的醫(yī)療保健服務(wù)，維護(hù)婦女合法的生育權(quán)、兒童的健康權(quán)。

同年根據(jù)《中華人民共和國保健法》出臺《母嬰保健醫(yī)學(xué)技術(shù)鑒定管理辦法》，監(jiān)督醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)依法開展母嬰保健工作。到2015年，我國嬰兒死亡率為8.1‰，5歲以下兒童死亡率為10.7‰，分別比2010年下降5個和5.7個千分點(diǎn)，保障了母親和嬰兒的健康權(quán)益（國家統(tǒng)計局，2015）。這些數(shù)據(jù)顯示了我國嬰幼兒保健工作的突出成績，嬰幼兒的存活率基本達(dá)到了發(fā)達(dá)國家的水平。

2.貧困地區(qū)兒童早期發(fā)展政策

貧困地區(qū)兒童的發(fā)展是我國兒童發(fā)展投入較多的領(lǐng)域，也是促進(jìn)區(qū)域性公平的重要舉措。《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》要求設(shè)立“兒童早期發(fā)展家庭社區(qū)支持公益項(xiàng)目”，依托幼兒園和社區(qū)兒童之家等，為0—6歲兒童及其家長提供一系列家庭社區(qū)服務(wù)。這一要求為各貧困地區(qū)促進(jìn)兒童早期發(fā)展提供了路徑，由規(guī)劃延伸出了“定期家訪、早期健康教育、家長育兒指導(dǎo)和兒童早期教育”等具體措施。

我國貧困地區(qū)還有數(shù)以千萬計的困境兒童，兒童發(fā)展規(guī)劃的出臺和精準(zhǔn)扶貧行動加大了我國貧困地區(qū)在兒童早期營養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生、能力發(fā)展等方面的投入，也提升了最貧困地區(qū)兒童的入園率和入學(xué)率，有效阻斷了貧困的代際傳遞。

3.幼兒學(xué)前教育政策

兒童早期教育是我國兒童早期發(fā)展的重要內(nèi)容，《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出為0—6歲兒童和家庭提供早期保育和教育服務(wù)，以社會力量興辦為主體，形成公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局。結(jié)合城鄉(xiāng)的不同特點(diǎn)，逐步建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的幼兒教育網(wǎng)絡(luò)，學(xué)前教育毛入園率達(dá)到75.0%（教育部，2015），《關(guān)于發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》則提出在2020年以前普及學(xué)前教育。

4.家庭教育政策

良好的家庭教育可以為兒童早期健康發(fā)展提供良好的成長環(huán)境、健康的親子互動，促進(jìn)兒童的認(rèn)知、情緒和社交等方面的有效發(fā)展。2010年全國婦聯(lián)聯(lián)合教育部等七部委聯(lián)合發(fā)布《全國家庭教育指導(dǎo)大綱》。提出家庭教育的三個原則，一是堅(jiān)持“兒童為本”原則；二是堅(jiān)持“家長主體”原則；三是堅(jiān)持“多向互動”原則，其中“兒童為本”原則是其首要原則。

在此基礎(chǔ)上，2016年全國婦聯(lián)又聯(lián)合教育部等九部委共同印發(fā)了《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2016—2020年）》，提出到2020年，基本建成適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展、滿足家長和兒童需求的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系。加大財政投入，建立健全家庭教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

二、行動：從合作項(xiàng)目到福利行動

政策是行動的有利保障，行動則是對政策的有效回應(yīng)。隨著我國各級政府不斷推出關(guān)于兒童早期發(fā)展的政策，各部委在聯(lián)合國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作試點(diǎn)、引進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索了適合我國實(shí)際情況的兒童早期發(fā)展行動框架。

（一）國際合作項(xiàng)目

我國政府在開展早期兒童發(fā)展工作時，國際合作項(xiàng)目起到了重要的推動作用。聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）作為促進(jìn)兒童發(fā)展的重要組織，首先在2001 年與教育部共同啟動“兒童早期養(yǎng)育和發(fā)展”（ECCD）合作項(xiàng)目，引進(jìn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高了我國兒童早期發(fā)展工作的專業(yè)化水平（戴耀華、關(guān)宏巖，2005）。

第二，全國婦聯(lián)又與聯(lián)合國兒童基金會合作，實(shí)施兒童早期發(fā)展社區(qū)家庭支持項(xiàng)目（ECD）和貧困地區(qū)兒童早期綜合發(fā)展項(xiàng)目（IECD）。項(xiàng)目以社區(qū)為平臺，為家庭提供早期科學(xué)育兒的支持和服務(wù)，改善家長的養(yǎng)育技巧，提高家庭的養(yǎng)育水平，促進(jìn)兒童健康發(fā)展，有力地推動了兒童早期家庭指導(dǎo)服務(wù)納入政府公共服務(wù)體系（郭曉瑩，2015）。

第三，民政部與聯(lián)合國兒童基金會合作，對當(dāng)前的兒童福利模式進(jìn)行延伸和擴(kuò)展，開展“中國兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目（2010—2015）”。從實(shí)踐看，項(xiàng)目擴(kuò)展了兒童福利的覆蓋范圍，促進(jìn)了兒童福利服務(wù)從“治療康復(fù)”向“預(yù)防與治療康復(fù)相結(jié)合”的轉(zhuǎn)變。首期將在全國12個縣的120個村進(jìn)行試點(diǎn)，覆蓋項(xiàng)目點(diǎn)中的8萬余名兒童，為國家開展廣泛性的兒童福利服務(wù)進(jìn)行了有益的探索。

第四，衛(wèi)生部與世界衛(wèi)生組織（WHO）合作，開展農(nóng)村早期兒童發(fā)展社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目和兒童早期發(fā)展促進(jìn)項(xiàng)目，為兒童早期體格、心理智能及環(huán)境和社會能力等的全面發(fā)展進(jìn)行良好的促進(jìn)訓(xùn)練和全方位指導(dǎo)干預(yù)，同時提高基層婦幼衛(wèi)生人員的管理、社區(qū)服務(wù)和婦幼保健機(jī)構(gòu)的能力，探索兒童早期發(fā)展的有效途徑及早期兒童發(fā)展服務(wù)的新模式。

第五，中國發(fā)展研究基金會與聯(lián)合利華及救助兒童會共同實(shí)施“山村幼兒園計劃”，在幼兒園開展?fàn)I養(yǎng)干預(yù)、健康教育和為幼兒園配備必要設(shè)備等活動，以此縮小兒童早期發(fā)展地區(qū)之間的差距。

這些國際合作項(xiàng)目從兒童早期養(yǎng)育、家庭指導(dǎo)、社區(qū)服務(wù)等方面在我國進(jìn)行了有效的嘗試，為我國借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，整合本土實(shí)踐，開展家庭、社區(qū)為本的兒童早期發(fā)展服務(wù)提供了具體策略。

（二）國家試點(diǎn)項(xiàng)目

在一系列國際合作項(xiàng)目的推動下，國家發(fā)改委、中央綜治辦、全國婦聯(lián)、教育部和國家衛(wèi)生計生委等部門針對兒童早期發(fā)展的不同方面，先后實(shí)施了“貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善項(xiàng)目”“社區(qū)兒童成長家園”“農(nóng)村教育行動規(guī)劃”“山村幼兒園”“慧育中國”項(xiàng)目和兒童營養(yǎng)干預(yù)等多個項(xiàng)目。這些項(xiàng)目主要在兒童營養(yǎng)改善、兒童早期綜合發(fā)展項(xiàng)目和兒童早期教育等三個方面逐漸探索出了適合我國的兒童早期發(fā)展策略。

1.兒童營養(yǎng)改善

我國針對兒童早期的營養(yǎng)改善以2012年實(shí)施的“貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善項(xiàng)目”為代表，由原衛(wèi)生部牽頭，與全國婦聯(lián)合作由中央財政支持，啟動了“貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善項(xiàng)目”，項(xiàng)目覆蓋了21個項(xiàng)目省、341個項(xiàng)目縣，為3歲以下的的嬰幼兒每天提供營養(yǎng)包，同時開展兒童營養(yǎng)知識的宣傳和健康教育。項(xiàng)目實(shí)施一年經(jīng)評估發(fā)現(xiàn)，嬰幼兒生長遲緩率由10.1%下降到了8.4%，貧血率由32.9%下降到了26%，腹瀉患病率由14.2%降低到9.4%（中國疾控中心，2016）。

項(xiàng)目取得了巨大的成效，并影響了2014年國家衛(wèi)計委和全國婦聯(lián)共同出臺了《貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善項(xiàng)目方案》，改善全國集中連片特殊困難地區(qū)實(shí)施貧困地區(qū)營養(yǎng)狀況[4]，逐漸形成了貧困地區(qū)的兒童營養(yǎng)改善的國家福利覆蓋。

2.兒童早期教育

兒童早期教育是我國兒童早期發(fā)展中國家行動最重要的部分，包括了中國兒童少年基金會等試點(diǎn)實(shí)施的“社區(qū)兒童成長家園”、中國科學(xué)院發(fā)起的“農(nóng)村教育行動規(guī)劃”等。這些試點(diǎn)項(xiàng)目，一方面重視幼兒園、社區(qū)兒童中心等硬件建設(shè)，另一方面為早期兒童提供文化、科技、體育、游戲、娛樂等全方位的教育服務(wù)，以促進(jìn)兒童全面發(fā)展。

另一方面，近五年來，我國逐漸加大學(xué)前教育的投入，2009—2015年，各級政府對學(xué)前教育投入達(dá)到4 000億元，平均每年800億，幼兒園數(shù)量增加51.88%，2015年全國共有幼兒園22.37萬所，入園兒童2 008.85萬人，比上年增加21.07萬人（教育部，《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》），入園率超過世界平均水平，促進(jìn)了我國兒童早期教育整體水平的提升。

3.兒童早期綜合發(fā)展項(xiàng)目

綜合發(fā)展是推動兒童早期平衡發(fā)展的策略，2005年衛(wèi)生部在全國15個婦幼保健院正式啟動“兒童早期綜合發(fā)展項(xiàng)目”，通過兒童健康、兒童營養(yǎng)、兒童教育、環(huán)境與水污染及兒童保護(hù)五個方面，促進(jìn)兒童神經(jīng)細(xì)胞的增長，提升腦功能和智力水平，同時培植兒童健康的心理、良好的性格，以促進(jìn)正常兒童的全面發(fā)展。

2009年和2014年中國發(fā)展研究基金會在全國開展貧困地區(qū)兒童早期發(fā)展項(xiàng)目和城市流動及貧困家庭兒童家訪示范項(xiàng)目，項(xiàng)目通過營養(yǎng)干預(yù)、學(xué)前教育、家庭指導(dǎo)和社區(qū)支持等方式，進(jìn)行兒童早期發(fā)展的多途徑嘗試。

三、總結(jié)與反思

改革開放以來，我國在政策和行動上對兒童早期發(fā)展做出了巨大的努力，嬰幼兒死亡率持續(xù)下降；兒童的受教育程度得到明顯提升，學(xué)前教育入園率到達(dá)75%，兒童綜合發(fā)展等方面取得了顯著成效。

在取得這些成效的同時，我國在促進(jìn)兒童早期發(fā)展上還存在很多欠缺的地方：第一，缺乏關(guān)于兒童早期發(fā)展的專門性政策，使得兒童早期發(fā)展的政策力度較弱；第二，對兒童早期發(fā)展的國家投入不足，僅占GDP的0.01%，遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國家0.9%的水平（蔡建華，2012）；第三，兒童早期發(fā)展的福利體系不完善，公共服務(wù)欠缺，目前我國針對兒童早期發(fā)展的福利覆蓋主要包括貧困地區(qū)的營養(yǎng)、部分兒童早期養(yǎng)育和學(xué)前教育，對0—3歲兒童早期發(fā)展的公共服務(wù)嚴(yán)重不足。

2015年第四屆反貧困與兒童發(fā)展國際研討會上，中國衛(wèi)計生委提出了中國兒童早期發(fā)展的計劃，未來五年，中國將創(chuàng)建100個國家級兒童早期發(fā)展的示范基地，為兒童發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，也有助于為兒童的長遠(yuǎn)健康和教育創(chuàng)造條件，共同促進(jìn)兒童早期的全面發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：蔣 琰）