黃德

[提要] 近年來，重慶市出臺一系列旨在促進土地流轉(zhuǎn)的政策措施，在一定程度上加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民養(yǎng)老保障問題已成為農(nóng)村社會保障的核心內(nèi)容。通過對重慶市土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會養(yǎng)老保障相關(guān)政策進行梳理和實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民養(yǎng)老保障之間存在密不可分的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，也存在一定的政策沖突?；诖耍疚脑诶迩逋恋亓鬓D(zhuǎn)與農(nóng)民養(yǎng)老保障政策之間關(guān)聯(lián)性基礎(chǔ)上，提出整合兩項政策的具體措施。

關(guān)鍵詞：重慶；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民養(yǎng)老保障

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

近年來，重慶市出臺了一系列旨在促進土地流轉(zhuǎn)的政策措施，雖然取得了一定成效，但并未取得實質(zhì)性突破，政府對土地流轉(zhuǎn)政策仍是十分謹慎的。探索土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民養(yǎng)老保障政策之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和沖突，通過政策整合解決好農(nóng)民養(yǎng)老難的問題，對于社會穩(wěn)定和發(fā)展具有緊迫的現(xiàn)實意義。

一、重慶市土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀

重慶市轄38個縣級行政區(qū)劃單位，1，017個鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位。如表1所示，2016年全市常住人口3，048.43萬人，其中鄉(xiāng)村人口1，139.98萬人，占全市人口的37.40%；全市國民生產(chǎn)總值17，559.25億元，其中第一產(chǎn)業(yè)1，303.24億元，僅占全市國民生產(chǎn)總值的15.33%?？傮w而言，重慶市具有農(nóng)村人口多、社會發(fā)展水平不高和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出的特點。（表1）

（一）土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。2006年以來，重慶市土地流轉(zhuǎn)取得了較大成效，土地流轉(zhuǎn)占承包經(jīng)營耕地面積的比重逐年上升，但所占比重權(quán)重仍然偏低。如表2所示，2006年重慶市家庭承包經(jīng)營耕地面積為1，995萬畝，農(nóng)村土地流面積217萬畝，僅占承包經(jīng)營耕地面積的10.84%；通過10余年的努力，2015年重慶市家庭承包經(jīng)營耕地面積3，506.2萬畝，全市流轉(zhuǎn)土地面積1，453.5萬畝，流轉(zhuǎn)比例為41.5%。（表2）

通過對重慶市38個區(qū)縣共652個農(nóng)戶（約每萬戶抽查一戶）進行抽樣調(diào)查，整理出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，如表3所示。從表3的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式多以出租和轉(zhuǎn)包為主，分別占土地流轉(zhuǎn)總量的42%和32%，合計占74%；而以入股、轉(zhuǎn)讓和互換等為輔的流轉(zhuǎn)方式，合計只占土地流轉(zhuǎn)總量的26%。在被調(diào)查農(nóng)戶經(jīng)營的土地中，流轉(zhuǎn)的土地占其全部經(jīng)營耕地面積的比重只有24.39%，戶均轉(zhuǎn)讓2.23畝。（表3）

（二）農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀。當前重慶市農(nóng)村社會保障主要包括農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、農(nóng)村最低生活保障和五保戶供養(yǎng)等。從表4可以看出，2012～2016年的近5年來，重慶市農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)在逐年減少，從2012年的74.34萬人減少到2016年的58.98萬人，減少了15.36萬人；農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)在逐年增加，從2012年的15.53萬人增長到2016年的16.88萬人，凈增1.35萬人；由于城鎮(zhèn)化進程的加快，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)有下降趨勢，從2012年的1，130.95萬人下降到2016年的1，115.82萬人，參保人數(shù)減少了15.13萬人；社會化發(fā)放養(yǎng)老金額逐年增長，從2012年的376.17億元增長到2016年的709.69億元，增幅達1.7%。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險主要以個人繳費和國家財政補貼為主，而財政補貼的比例較小，農(nóng)民個人繳費比重較大。因此，參保城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民的年齡段主要集中在45～60周歲，而18～45周歲和60周歲以上農(nóng)村居民的參保率低，覆蓋面小。（表4）

二、重慶市土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會養(yǎng)老保障政策內(nèi)在關(guān)聯(lián)

（一）土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會養(yǎng)老保障現(xiàn)行政策。近年來，重慶市針對土地流轉(zhuǎn)頒布了一系列政策文件，涉及建立市場運行機制的如《重慶市農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權(quán)改革試點實施方案》（渝府發(fā)[2014]41號）、《關(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的實施意見》（渝府辦發(fā)[2015]167號）、《重慶市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法》（渝府辦發(fā)[2017]17號）；涉及建立風險防范機制的如《關(guān)于加強工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的指導意見》（渝農(nóng)發(fā)[2015]283號）、《關(guān)于做好工商資本租賃農(nóng)地分級備案工作的通知》（渝農(nóng)發(fā)[2016]152號）；涉及建立準入和退出機制的如《關(guān)于加強工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的指導意見》（渝農(nóng)發(fā)[2015]283號），涉及確保土地承包基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準確的如《重慶市進一步深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作實施方》（渝府辦發(fā)[2016]209號）。這些政策文件的出臺，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)程序，在一定程度上加速了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐，但并未取得實質(zhì)性突破，政府對土地流轉(zhuǎn)政策仍是持謹慎的態(tài)度。基于這一背景，重慶市當前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于兩難境地：（1）農(nóng)地利用效率和經(jīng)營收益低下。土地資源的稀缺以及農(nóng)地均分化制度，使得小農(nóng)經(jīng)濟將在一定時期內(nèi)長期存在；城鎮(zhèn)化進程使大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，導致農(nóng)村大量耕地被閑置和撂荒；分散化的家庭承包耕地不利于機械化耕作；這些因素的存在，導致農(nóng)村土地利用率和經(jīng)營收益都很低下，加強土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營將有助于提高土地利用效率和經(jīng)營收益。（2）“農(nóng)地非糧化”現(xiàn)象突出。在現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)過程中，改變土地利用類型的現(xiàn)象比較普遍，“農(nóng)地非糧化”的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象比較突出，這有悖于國家推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的初衷。

在重慶市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出的情況下，農(nóng)村社會保障體系還不完善，農(nóng)民（尤其是60歲以上的老齡人口，外出務工很困難）將長期依靠土地生存。土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民就失去了賴以生存的基礎(chǔ)，也就喪失了基本的養(yǎng)老保障。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題已成為重慶市農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的“短板”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“難點”。

（二）土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的內(nèi)在聯(lián)系。重慶市土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障政策之間存在相互作用的依存關(guān)系。目前，農(nóng)村解決養(yǎng)老問題的主要方式仍是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)是農(nóng)民賴以生存的土地。土地是農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依的基礎(chǔ)，在農(nóng)村社會保障方面發(fā)揮著十分重要的作用。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化、規(guī)模化經(jīng)營逐漸發(fā)展，農(nóng)民通過土地出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股等形式將土地流轉(zhuǎn)出去并獲得部分收入。以家庭為單位的小農(nóng)生產(chǎn)無法適應現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，只依靠單一土地收入的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式，已遠遠無法滿足農(nóng)民的生活需要。現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)過程中尚存的系列問題得不到有效解決，尤其是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系不夠完善，使得農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之后無法獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入。因此，農(nóng)民依托傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已不再是現(xiàn)實選擇，而更多地將依賴于社會養(yǎng)老保障體系的建立和完善。

三、重慶市土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障政策沖突

（一）土地流轉(zhuǎn)造成完善農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的困境。在現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會保障政策下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民在一定時期可獲取部分土地收入，但不持續(xù)、不穩(wěn)定。究其原因：（1）土地性質(zhì)不同使得土地收益獲取有很大的不穩(wěn)定性，從而導致土地收益不能順利實現(xiàn)；（2）土地價值評估標準不統(tǒng)一，導致在土地流轉(zhuǎn)過程中不能按照土地市場價格進行有效評估；（3）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場尚不健全，流轉(zhuǎn)信息處于非對稱狀態(tài)，進而無法保證農(nóng)民獲取持續(xù)收益?？傊?，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民無法獲取持續(xù)穩(wěn)定收入，使農(nóng)民的收入保障難以實現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民購買養(yǎng)老保險困難，是制約完善農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)實困境的重要因素。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保障不完善對土地流轉(zhuǎn)的消極影響。在現(xiàn)行政策背景下，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的差距非常大，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的保障水平較低。因此，土地收入仍是農(nóng)民維持最低生活保障需要和抵御生存風險的主要方式，這使得土地承擔了農(nóng)村的社會保障功能，替代了以國家財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)代社會保障制度。當前，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的保障水平低下，農(nóng)民不得不用土地保障的功能來代替社會保障的作用，這也是農(nóng)民不愿意減土地流轉(zhuǎn)出去的主要原因。對絕大多數(shù)農(nóng)民而言，土地仍然承擔著傳統(tǒng)的生存保障功能，在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了“觀望”、“等待”和“惜轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，勢必導致土地的低效利用，阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和集約化經(jīng)營的發(fā)展。

四、整合土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民養(yǎng)老保障政策的措施

完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，解決土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民養(yǎng)老問題是維護社會穩(wěn)定，保證城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要內(nèi)容。因此，通過整合土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民養(yǎng)老保障政策，解決兩者之間的沖突，亦即解決土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題就顯得十分必要。

（一）建立農(nóng)民退休制度和土地經(jīng)營退出機制。政府可參考城鎮(zhèn)職工退休制度的模式，盡快建立老齡農(nóng)民的“退休制度”和土地經(jīng)營退出機制。結(jié)合當前農(nóng)村的實際情況，可考慮將農(nóng)民退休年齡定為65周歲。實行農(nóng)民退休制度有兩大好處：（1）使農(nóng)村老齡人口從日常繁重的體力勞動中解放出來，確保其身心健康；（2）因?qū)崿F(xiàn)了“老有所養(yǎng)”和“老有所依”的基礎(chǔ)，老齡農(nóng)民愿意退出農(nóng)業(yè)并轉(zhuǎn)讓承包耕地，以促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營；（3）土地流轉(zhuǎn)后，易于通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，進而為農(nóng)村養(yǎng)老保障提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）全面實行宅基地換住房和承包地換社保的政策。目前，阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本原因是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系單薄，農(nóng)民受保障程度低下。農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念以“養(yǎng)兒防老”和“土地保障”為主，但是土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民就喪失了土地保障的基本功能，使得農(nóng)村養(yǎng)老保障問題凸顯出來。因此，應在全市范圍內(nèi)全面推行“宅基地換住房和承包地換社?！钡耐恋亓鬓D(zhuǎn)模式。具體做法是：農(nóng)民放棄宅基地，宅基地被置換為工業(yè)發(fā)展用地或城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城鎮(zhèn)獲得一套住房；農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制。

（三）多渠道籌措農(nóng)村養(yǎng)老保障資金。重慶市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，政府對農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險補貼偏低，農(nóng)民個人需繳納的比重較高，導致接受高檔次繳費的意愿偏低。因此，政府在制定政策時，可從如下方面考慮多渠道籌措農(nóng)村養(yǎng)老保障資金，以減輕農(nóng)民負擔，提升參保意愿。（1）在土地流轉(zhuǎn)過程中，引導農(nóng)民將土地入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營，以獲取長期穩(wěn)定的土地補償金或土地分紅；（2）提高集體補貼。引導農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)公司，鼓勵農(nóng)業(yè)集體化、產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化經(jīng)營。通過利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，引入先進農(nóng)業(yè)管理經(jīng)驗，增加集體化收入，用于補貼養(yǎng)老保障資金；（3）對土地流轉(zhuǎn)后的家庭提高財政補貼標準。通過對土地流轉(zhuǎn)后的家庭提高政府財政補貼，既可緩解家庭經(jīng)濟壓力，又能起到招商引資，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的作用；（4）提高農(nóng)民養(yǎng)老保險資金的投資使用效率。通過擴展農(nóng)民養(yǎng)老資金投資渠道，保證投資收益，用以補貼農(nóng)村居民養(yǎng)老保險賬戶。

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