周 偉 鄒 巧 麗

任何一個(gè)國(guó)家的治理體系，都是在一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)環(huán)境中形成的，隨著社會(huì)的發(fā)展變革和國(guó)家治理理念的嬗變，必然會(huì)引起國(guó)家治理體系的不斷變動(dòng)和調(diào)適，進(jìn)而引起政府與社會(huì)關(guān)系的重新定位與重塑。在全球化、后工業(yè)化和信息化時(shí)代背景下，幾乎所有的國(guó)家都面臨著國(guó)家治理體系優(yōu)化與政府治理方式轉(zhuǎn)型問(wèn)題。我國(guó)經(jīng)過(guò)四十年的改革開放，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)在取得舉世公認(rèn)成就的同時(shí)，也積累了諸多社會(huì)矛盾和問(wèn)題。社會(huì)中不同利益群體已經(jīng)形成、各種利益沖突日益明顯，社會(huì)階層流動(dòng)出現(xiàn)固化現(xiàn)象、貧富差距進(jìn)一步拉大，社會(huì)不穩(wěn)定因素正在增多、生態(tài)環(huán)境有所惡化，腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、政府公信力不斷流失，凡此種種都意味著我們國(guó)家在全面推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中正面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，就是要通過(guò)對(duì)國(guó)家治理體系的優(yōu)化和國(guó)家治理能力的提升，從而把應(yīng)對(duì)和化解各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾的策略提升到現(xiàn)代化最新水平上來(lái)，以國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化從根本上化解治理危機(jī)。而在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中，政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題是任何一個(gè)國(guó)家不可回避、必須面對(duì)的基本問(wèn)題和核心問(wèn)題。在我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的曲折探索和艱難突圍中，如何恰當(dāng)、準(zhǔn)確地定位與重塑政府與社會(huì)的現(xiàn)代化關(guān)系，充分發(fā)揮二者在國(guó)家治理中的功能與作用，增強(qiáng)二者在國(guó)家治理中的合力，這對(duì)推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化無(wú)疑至關(guān)重要。它不僅是一個(gè)政治現(xiàn)代化、民主化框架下權(quán)力與權(quán)利的重新架構(gòu)問(wèn)題，更是一個(gè)關(guān)乎我國(guó)國(guó)家治理體系全面現(xiàn)代化的問(wèn)題。

一、國(guó)家治理中政府與社會(huì)關(guān)系的變遷與審視

（一）改革開放前國(guó)家治理中政府與社會(huì)關(guān)系——“強(qiáng)政府與弱社會(huì)”

新中國(guó)成立之初，國(guó)家治理面對(duì)的是一個(gè)政治上法律制度不健全，經(jīng)濟(jì)上物質(zhì)資料相對(duì)匱乏的貧窮落后、千瘡百孔的社會(huì)；與此同時(shí)，新生的國(guó)家政權(quán)還面臨著來(lái)自國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力顛覆的威脅。為了迅速醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷、恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和鞏固新生國(guó)家政權(quán)。當(dāng)時(shí)在國(guó)家治理上采取了高度集權(quán)的治理模式，反映在政府與社會(huì)關(guān)系上則集中表現(xiàn)為以政府為中心的社會(huì)管理模式，即政府是社會(huì)管理的主體，社會(huì)只是政府管理的客體，政府通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的滲透逐漸建立起了對(duì)社會(huì)的全面控制。在這種以政府為中心的社會(huì)管理模式下，政府對(duì)社會(huì)的絕對(duì)控制和干預(yù)使社會(huì)完全置于政府的權(quán)力之下，政府與社會(huì)的關(guān)系是一種“強(qiáng)政府與弱社會(huì)”的關(guān)系。新生政權(quán)在國(guó)家治理中之所以選擇這種政府與社會(huì)關(guān)系模式，與中國(guó)社會(huì)獨(dú)特的歷史記憶及當(dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)有著很大的關(guān)系。從中國(guó)社會(huì)的歷史來(lái)看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)建立“在以宗法血緣關(guān)系作為基本社會(huì)聯(lián)系方式的農(nóng)業(yè)組織（家族、村莊）之上，聳立著以皇權(quán)為峰巔的龐大的官僚組織……官府控制著社會(huì)生活的一切方面，學(xué)術(shù)思想、教育和法律統(tǒng)統(tǒng)成為封建統(tǒng)治者的政治工具”①路風(fēng)：《單位：一種特殊的社會(huì)組織形式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，1989年第3期。。附屬性的社會(huì)性格逐漸形成一種天然依附性的社會(huì)意識(shí)形態(tài)，這種社會(huì)意識(shí)形態(tài)不會(huì)因歷史變遷和政權(quán)變更而在短期內(nèi)自動(dòng)消亡，它具有一定歷史慣性和惰性，并對(duì)新生政權(quán)的國(guó)家治理產(chǎn)生著深刻的影響。從當(dāng)時(shí)社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，一方面，社會(huì)缺乏走向獨(dú)立的自主精神和物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，為了迅速醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)所帶來(lái)的民族創(chuàng)傷，鞏固新生人民政權(quán)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人非常希望“在經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線上迅速獲得勝利，建立一個(gè)繁榮昌盛的國(guó)家”②《毛澤東選集》（第五卷），北京：人民出版社，1996年版，第345頁(yè)。。這就要求新生國(guó)家政權(quán)必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的全面管理，通過(guò)建立強(qiáng)有力的政府組織體系，動(dòng)員和調(diào)動(dòng)蘊(yùn)含在社會(huì)領(lǐng)域中的各種潛在力量，集中全部?jī)?yōu)勢(shì)和資源為恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和鞏固新生國(guó)家政權(quán)服務(wù)。這種國(guó)家治理中 “強(qiáng)政府與弱社會(huì)” 的政府與社會(huì)關(guān)系模式，在社會(huì)主義建設(shè)初期確實(shí)發(fā)揮了其優(yōu)勢(shì)和作用。對(duì)維護(hù)當(dāng)時(shí)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和保證社會(huì)秩序穩(wěn)定，動(dòng)員和組織全國(guó)人力、物力和財(cái)力資源，集中一切力量搞社會(huì)主義建設(shè)，尤其是在工業(yè)建設(shè)以及應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害等方面表現(xiàn)出超強(qiáng)的政府組織能力和起到了根本性保障作用。經(jīng)過(guò)全國(guó)上下一個(gè)時(shí)期舉國(guó)體制的共同努力，我國(guó)貧窮落后的經(jīng)濟(jì)面貌得到較大改觀，新生人民政權(quán)得到進(jìn)一步鞏固?？梢哉f(shuō)在新中國(guó)成立初期，國(guó)家治理中“強(qiáng)政府與弱社會(huì)”的政府與社會(huì)關(guān)系模式是當(dāng)時(shí)歷史與社會(huì)現(xiàn)實(shí)下的不二選擇，具有一定的現(xiàn)實(shí)性、正當(dāng)性和合理性。

然而，隨著社會(huì)主義改造的初步完成和國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的日漸正?；?，這種非常時(shí)期國(guó)家治理中“強(qiáng)政府與弱社會(huì)”的政府與社會(huì)關(guān)系沒(méi)有得到及時(shí)修正。政府與社會(huì)的矛盾日益突出，其弊端和危害性開始逐漸凸顯出來(lái)。對(duì)政府而言，在“強(qiáng)政府”下導(dǎo)致政府職能和權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張。政府職能和權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張不僅導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹、人員臃腫，行政成本過(guò)高、效率低下，而且導(dǎo)致政府職能混亂、角色錯(cuò)位，政府“掌舵”與“劃槳”職責(zé)不分，集“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”于一身，高度集權(quán)滋生了官僚主義作風(fēng)和政治腐敗，其行為背離了公共行政運(yùn)行的客觀規(guī)律，降低了政府公信力。對(duì)社會(huì)而言，在政府全面控制和干預(yù)下，政府權(quán)力和職能范圍彌漫到社會(huì)的每一個(gè)角落，社會(huì)系統(tǒng)被納入到政府體系之中，嚴(yán)重限制和削弱了社會(huì)自我發(fā)展的能力和自治的功能，自組織性和自治能力較差。這種“強(qiáng)政府與弱社會(huì)”的政府與社會(huì)關(guān)系無(wú)論對(duì)當(dāng)時(shí)政府自身的建設(shè)，還是社會(huì)的成長(zhǎng)都帶來(lái)了一定的負(fù)面影響。

（二）改革開放后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)國(guó)家治理中政府與社會(huì)關(guān)系——“政府與社會(huì)二元分立”

黨的十一屆三中全會(huì)在全面總結(jié)社會(huì)主義建設(shè)成敗得失和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，做出了改革開放和建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的偉大決策。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革率先成為我國(guó)全面深化改革的突破口，經(jīng)濟(jì)體制改革的持續(xù)推進(jìn)和不斷深入不但使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展駛?cè)搿翱燔嚨馈保３至巳嗄杲?jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)與繁榮，而且經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革又推動(dòng)了我國(guó)政治和行政領(lǐng)域的深層次變革，在一定程度上改變著我國(guó)社會(huì)的權(quán)力格局。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立與完善，公民社會(huì)的逐漸崛起以及政治與行政體制改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)在國(guó)家治理上開始由高度集權(quán)模式逐漸走向分權(quán)模式，政府逐漸向市場(chǎng)、社會(huì)和企業(yè)放權(quán)。與此同時(shí)，政府與社會(huì)的關(guān)系格局也在發(fā)生著深刻的變革，逐漸從“強(qiáng)政府與弱社會(huì)”的政府與社會(huì)高度一體化的國(guó)家主義模式開始向“政府與社會(huì)二元分立”的格局轉(zhuǎn)化。政府權(quán)力逐漸從部分社會(huì)領(lǐng)域退出、還權(quán)于社會(huì)，社會(huì)開始逐漸走向獨(dú)立和自治。政府與社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性分化突出表現(xiàn)為：在經(jīng)濟(jì)生活方面，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立，多種所有制經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展和市場(chǎng)成為資源配置的主要方式，打破了政府對(duì)資源配置的集中壟斷，大大降低了公民個(gè)人和社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)上對(duì)政府的依賴性；在政治文化方面，隨著政治與行政體制改革的不斷推進(jìn)，一元化的政治和文化體制逐步瓦解，政府對(duì)社會(huì)的控制范圍縮小、控制力度減弱，大大拓展了社會(huì)發(fā)展的空間，各類社會(huì)主體的自主權(quán)擴(kuò)大；在公民權(quán)利方面，隨著公民社會(huì)的日益發(fā)展壯大和成熟，公民的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)日漸增強(qiáng)，參與能力不斷提升，社會(huì)組織和公民在一定程度上參與到社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)中，成為社會(huì)管理的參與者，相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)力量開始逐漸形成。

“一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)在中國(guó)的迅速發(fā)展與崛起，是改革開放以來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)生的重大變化之一?！雹冱h秀云：《論公民社會(huì)在社會(huì)管理創(chuàng)新中的功能》，《新視野》，2013年第2期。隨著國(guó)家治理從集權(quán)走向分權(quán)，政府權(quán)力從社會(huì)領(lǐng)域的部分退出和干預(yù)力度的減弱，政府與社會(huì)從高度一體化的關(guān)系格局逐漸走向政府與社會(huì)二元分立的格局，一個(gè)進(jìn)步趨勢(shì)的政府與社會(huì)關(guān)系逐漸明確和清晰起來(lái)。社會(huì)自治意識(shí)和觀念落地生根并不斷強(qiáng)化，自治能力不斷提升并在政府權(quán)力面前頑強(qiáng)地表達(dá)自身的利益訴求和參與社會(huì)管理的愿望，并在一定范圍內(nèi)開始參與社會(huì)事務(wù)的管理，行使著人民當(dāng)家做主的權(quán)利。但在“強(qiáng)政府”或“全能政府”觀念的長(zhǎng)期影響下，由于政府全面壟斷和干預(yù)社會(huì)公共事務(wù)的慣性使然，政府在社會(huì)管理中仍處于絕對(duì)支配地位，社會(huì)力量相對(duì)弱小，從屬并服從于政府，在政府的支配下發(fā)揮著有限的自治功能，參與社會(huì)公共事務(wù)管理的廣度和深度仍然有限，這已經(jīng)成為束縛社會(huì)發(fā)展和抑制社會(huì)活力重要因素。況且，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的影響下，人們的價(jià)值觀念發(fā)生了極大的變化，多元化的利益格局和人們需求的多元化要求不斷提升社會(huì)化程度；社會(huì)流動(dòng)性的增強(qiáng)和公共事務(wù)治理的復(fù)雜性與多變性；改革進(jìn)程中社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的化解等諸多問(wèn)題，單憑政府自身的力量難以完成對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的高效管理和維護(hù)社會(huì)公平正義，諸多公共問(wèn)題的解決都需要社會(huì)以一個(gè)獨(dú)立自主的身份參與社會(huì)公共事務(wù)治理，客觀現(xiàn)實(shí)迫切要求對(duì)政府與社會(huì)關(guān)系進(jìn)行不斷地調(diào)適與修正。

二、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會(huì)關(guān)系——“合作伙伴關(guān)系”

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是我國(guó)在進(jìn)入全球化、后工業(yè)化和信息化時(shí)代化背景下，對(duì)當(dāng)今時(shí)代特點(diǎn)的科學(xué)研判及發(fā)展趨勢(shì)的正確把握，是對(duì)改革開放以來(lái)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)，也是對(duì)我國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的積極主動(dòng)回應(yīng)。蘊(yùn)含著我國(guó)社會(huì)發(fā)展變革和國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯，有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。目前我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)已從工業(yè)化的早期階段邁向后工業(yè)化和信息化的新歷史階段，在新的發(fā)展階段不僅要解決工業(yè)化早期階段長(zhǎng)期積累下來(lái)的各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題，而且要迎接后工業(yè)化和信息化帶來(lái)的新的挑戰(zhàn)和沖擊，而原有國(guó)家治理體系中政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的管控模式造成政府治理能力弱化，已無(wú)力從根本上徹底解決原有的問(wèn)題和有效應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，急需通過(guò)國(guó)家治理體系的優(yōu)化來(lái)提升國(guó)家治理能力。

“少一些統(tǒng)治，多一些治理”，是二十一世紀(jì)世界主要國(guó)家進(jìn)行治道變革的重要特征。“治理是各種公共部門、私人機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公民個(gè)人在管理其共同事務(wù)過(guò)程中采取的諸多方式的總和?！雹儆峥善剑骸吨卫砼c善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第4頁(yè)。我國(guó)在2002年黨的十六大提出了科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建服務(wù)型政府的新理念，2004年的十六屆四中全會(huì)作出了構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略部署，對(duì)社會(huì)管理進(jìn)行了重大的改革，政府與社會(huì)關(guān)系開始新的發(fā)展。隨著政府的簡(jiǎn)政放權(quán)和社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，黨的十八大以來(lái)，中國(guó)從“社會(huì)管理”走向“社會(huì)治理”。治理理論的引入為我們重新認(rèn)識(shí)國(guó)家治理中政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系提供了新的視角，它超越了國(guó)家治理中政府本位和自由主義的靜態(tài)視角，從動(dòng)態(tài)發(fā)展中詮釋了政府、市場(chǎng)、社會(huì)在國(guó)家治理中互動(dòng)的必要和合作的可能，意味著國(guó)家治理主體由單中心向多中心轉(zhuǎn)變。國(guó)家治理的“多中心”，實(shí)質(zhì)上是公共權(quán)力向社會(huì)的回歸，是一種不同的利益或相互沖突的利益得以調(diào)和并且能夠采取聯(lián)合行動(dòng)的一種民主的持續(xù)的合作治理，它是一種直接對(duì)立于政府是國(guó)家唯一治理主體或單中心權(quán)威秩序的思維，意味著在國(guó)家治理中為了有效履行公共事務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展的績(jī)效目標(biāo)，由社會(huì)中多元的獨(dú)立行為主體，基于一定的集體行動(dòng)制度與規(guī)則，通過(guò)交流溝通、談判協(xié)商、博弈調(diào)適、參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成多元主體對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行合作治理以促進(jìn)公共利益最大化的過(guò)程。②[美]邁克爾·麥金尼斯：《多中心治理與地方公共經(jīng)濟(jì)》，毛壽龍、李梅譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年版，第65-79頁(yè)。政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理是國(guó)家治理體系中三個(gè)重要的次級(jí)體系，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程就是政府、市場(chǎng)、社會(huì)在國(guó)家治理過(guò)程中有效履行各自功能的過(guò)程，意味著國(guó)家治理模式從全能政府的單一權(quán)威管理向政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體共同合作治理的轉(zhuǎn)變。

未來(lái)的國(guó)家治理將是一種多元主體之間的合作治理。①?gòu)埧抵骸墩撋鐣?huì)治理中的協(xié)作與合作》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2008年第1期。步入后工業(yè)化和信息化時(shí)代之后，呈現(xiàn)給我們的基本時(shí)代特征是社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性，國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)的增加和治理難度的加大需要社會(huì)各主體之間通力合作、共同面對(duì)?！皬默F(xiàn)實(shí)來(lái)看，后工業(yè)社會(huì)已經(jīng)呈現(xiàn)出給我們多元主體并存的局面?！雹趶埧抵骸逗献髦卫硎巧鐣?huì)治理變革的歸宿》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2012年第3期。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，社會(huì)組織的發(fā)展壯大和自治能力的提升，國(guó)家治理主體發(fā)生了分化，從政府單一主體演變?yōu)檎?、市?chǎng)、社會(huì)多元主體。但從國(guó)家治理的實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，市場(chǎng)和政府在國(guó)家治理中具有自身天然的不足和難以克服的局限性，市場(chǎng)的逐利性以及由此衍生的自發(fā)性、盲目性和滯后性導(dǎo)致市場(chǎng)治理失靈；政府官僚體制的低效率以及內(nèi)部性、尋租和公共服務(wù)供給不足導(dǎo)致政府治理失敗。而社會(huì)作為一個(gè)多元化的網(wǎng)絡(luò)主體，具有較強(qiáng)的靈活性和權(quán)力流動(dòng)的雙向性，可以有效避免政府在官僚制之下的低效和有效克服市場(chǎng)逐利造成社會(huì)公平的缺失，“承擔(dān)一些政府部門不該做或做不好，企業(yè)做卻未必有效的社會(huì)事務(wù)”③[美]戴維·奧斯本、特勒·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營(yíng)部門》，周敦仁等譯，上海：上海譯文出版社，1996年版，第56頁(yè)。。社會(huì)已逐漸成為有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失敗的重要國(guó)家治理主體，“一個(gè)強(qiáng)大的公民社會(huì)對(duì)有效的民主政府和良性運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系都是必要的”④[英]安東尼·吉登斯：《第三條道路及其批評(píng)》，孫相東譯，北京：中央黨校出版社，2002年版，第29頁(yè)。。國(guó)家治理中將政府凌駕于社會(huì)之上，社會(huì)完全服從政府的“政府本位”意識(shí)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代國(guó)家治理需要；將政府與社會(huì)完全對(duì)立，主張政府社會(huì)零和博弈的自由主義同樣會(huì)導(dǎo)致社會(huì)失范。治理的最終目標(biāo)是善治，即“實(shí)現(xiàn)政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，政治國(guó)家與公民社會(huì)達(dá)到最佳狀態(tài)的一種新穎關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程”⑤俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第1期。。正是從這一現(xiàn)實(shí)出發(fā)，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會(huì)的關(guān)系理應(yīng)是一種“強(qiáng)政府與強(qiáng)社會(huì)”合作伙伴關(guān)系。合作是指在國(guó)家治理中政府不再是唯一的治理主體和享有絕對(duì)的權(quán)威，政府與社會(huì)都是國(guó)家治理的重要主體，二者基于對(duì)共同價(jià)值和目標(biāo)認(rèn)同的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)話、談判與協(xié)商形成良好的互動(dòng)與合作，共同參與公共事務(wù)的治理，充分發(fā)揮各自在國(guó)家治理中的功能與優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理中政府與社會(huì)的合作，進(jìn)而增強(qiáng)國(guó)家治理的能力?；锇槭侵刚c社會(huì)在國(guó)家治理中不再是單純的統(tǒng)治與被統(tǒng)治、管理與被管理的關(guān)系，社會(huì)既是被管理者，又是治理主體，二者在自由、平等、互信前提下的平等對(duì)話，是一種相互依賴與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的關(guān)系。在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中，政府與社會(huì)合作治理伙伴關(guān)系應(yīng)體現(xiàn)在以下主要方面：在政策制定方面，政府要以開放的姿態(tài)邀請(qǐng)或吸納社會(huì)組織和公民個(gè)體參與公共政策的制定，以此獲得社會(huì)對(duì)公共政策的認(rèn)同和支持，社會(huì)組織和公民個(gè)體應(yīng)通過(guò)合法的渠道表達(dá)自己的訴求和向政府獻(xiàn)言獻(xiàn)策，通過(guò)信息和權(quán)力的分享、討論與協(xié)商來(lái)增進(jìn)公共政策的民主性和科學(xué)性，確保公共政策的公共性和尋求公共利益的最大化；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，政府要積極吸納社會(huì)資本并嚴(yán)格保護(hù)社會(huì)資本不受政府權(quán)力的侵犯，社會(huì)資本要積極融入國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，通過(guò)政府資本與社會(huì)資本的有效融合增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；在社會(huì)治理方面，政府與社會(huì)應(yīng)攜手合作，通過(guò)對(duì)話與協(xié)商，消除疑慮與矛盾、增進(jìn)互信與合作，共同管理社會(huì)公共事務(wù)和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

三、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系的重塑路徑

現(xiàn)代國(guó)家治理的多中心實(shí)踐需求以及對(duì)社會(huì)的依賴，決定了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中重塑政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系是其客觀要求和必然趨勢(shì)。這就要求政府必須按照公共治理的制度邏輯和行動(dòng)邏輯對(duì)自身及社會(huì)進(jìn)行重新建構(gòu)。正如赫爾德所言，“在今天，民主要想繁榮，就必須被重新看作是一個(gè)雙重的現(xiàn)象：一方面，它牽涉到國(guó)家權(quán)力的改造；另一方面，它牽涉到市民社會(huì)的重新建構(gòu)”①[英]戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，北京：中央編譯局出版社，1998年版，第390頁(yè)。。

首先，轉(zhuǎn)變雙方觀念，建立信任關(guān)系?！昂献鞯幕A(chǔ)是合作的參與者能夠切身感受的及其真實(shí)的共同價(jià)值觀念”②[美]羅伯特·D·帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，王列、賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第197頁(yè)。，信任對(duì)于合作的重要性正在于此。信任對(duì)于合作的價(jià)值不僅在于信任是合作的潤(rùn)滑劑、能夠促進(jìn)合作關(guān)系的生成，還在于信任能夠降低合作的交易成本、并使合作關(guān)系不斷拓展和深化。人類社會(huì)發(fā)展過(guò)程中任何合作關(guān)系的形成都以相互信任為前提和基礎(chǔ)。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系的建立同樣需要在二者之間建立起信任關(guān)系。但長(zhǎng)期以來(lái)在我國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中，由于政府決策過(guò)程封閉性、信息不透明、不作為或亂作為等造成政府公信力下降、社會(huì)認(rèn)同度不高；而社會(huì)無(wú)序參與、暴力抗?fàn)幍韧瑯釉斐烧畬?duì)社會(huì)的不信任；再加上政府與社會(huì)之間缺乏開放性的溝通交流機(jī)制，使得我國(guó)政府與社會(huì)之間的互信存在一定的障礙。時(shí)至今日，我國(guó)政府與社會(huì)之間的信任關(guān)系尚未完全建立。

在國(guó)家治理中，一個(gè)寬容、團(tuán)結(jié)和互惠的信任體系能夠?qū)⒏髦黧w力量凝聚在一起，促進(jìn)各主體之間的互助與合作，從而提高國(guó)家的治理能力和治理水平。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中重塑政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系的重要前提是在兩者之間建立互信關(guān)系。政府要依法行政、規(guī)范自己的行為，兌現(xiàn)對(duì)社會(huì)的承諾，建設(shè)誠(chéng)信政府和不斷提升政府公信力；要不斷增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的了解與溝通、信任與支持，要將社會(huì)視為政府可靠的合作伙伴而不是政府的對(duì)抗者或麻煩制造者，消除對(duì)社會(huì)的懷疑和戒備態(tài)度，積極歡迎社會(huì)參與公共事務(wù)治理；為社會(huì)提供制度化、多元化、便捷化的交流與溝通渠道，培養(yǎng)社會(huì)溝通能力；認(rèn)真聆聽并積極回應(yīng)社會(huì)的訴求和愿望，正如福雷斯特所說(shuō)，“你和我對(duì)話，必須用心傾聽，這才是對(duì)話的真實(shí)意義”③[美]福雷斯特：《面對(duì)權(quán)力的規(guī)劃》，劉梅君、江明修譯，臺(tái)北：五南圖書出版公司，1989版，第139頁(yè)。。社會(huì)要贏得政府的信任，就必須遵守國(guó)家的各項(xiàng)法律法規(guī)和政策，在法律法規(guī)和政策允許的范圍內(nèi)合法合理地表達(dá)自己的訴求，積極協(xié)助、配合政府參與公共事務(wù)的治理，通過(guò)與政府保持經(jīng)常性的接觸，向政府展現(xiàn)自己的誠(chéng)意和能力，才能獲得政府的理解、信任與支持。政府與社會(huì)互信關(guān)系的修復(fù)與建立，需要雙方共同轉(zhuǎn)變觀念，通過(guò)交流對(duì)話與談判協(xié)商、消除誤解和矛盾，增進(jìn)互信與合作。

其次，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建有限政府。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系的建立不僅需要一個(gè)精干高效的政府，而且更需要一個(gè)自律的政府，以減少政府對(duì)社會(huì)的過(guò)度干預(yù)。這就要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)行自我革命，從“全能政府”走向“有限政府”。所謂“全能政府”是指政府的權(quán)力沒(méi)有界限、職能沒(méi)有邊界，政府在職能、權(quán)力和行為方式上具有無(wú)限擴(kuò)張性，不受法律約束和社會(huì)制約的傾向?！叭苷笔且粋€(gè)事無(wú)巨細(xì)、包攬一切的政府，但這并不意味著“全能政府”是一個(gè)強(qiáng)政府和高效能的政府。“全能政府”理念下政府職能的全面擴(kuò)張和政府權(quán)力對(duì)社會(huì)的全面干預(yù)，不僅造成政府治理能力的低下，而且嚴(yán)重抑制了社會(huì)的健康成長(zhǎng)和社會(huì)自治能力的提升。正如托克維爾所看到的：“一個(gè)中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個(gè)大國(guó)生活的細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn)，因?yàn)檫@樣的工作超過(guò)了人力之所及。當(dāng)它要獨(dú)立創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動(dòng)的時(shí)候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無(wú)益地消耗自己的精力?！雹賉法]托克維爾：《論美國(guó)的民主》（上卷），董果良譯，北京：商務(wù)印書館，1991年版，第100-101頁(yè)。“有限政府”是指政府的權(quán)力、職能和行為方式都要受法律的約束和社會(huì)的監(jiān)督與制約，并具有自我糾正偏差的功能?！坝邢拚币膊灰欢ㄊ且粋€(gè)弱政府和低效能的政府。“有限政府”以市場(chǎng)的獨(dú)立運(yùn)作和保護(hù)公民的權(quán)利為起點(diǎn)，以憲政制度為核心來(lái)約束政府的權(quán)力和行為，使政府的權(quán)力運(yùn)行和行為選擇在憲政的框架內(nèi)依法行使和運(yùn)行，避免政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的過(guò)度干預(yù)?！坝邢拚本褪且⒄c社會(huì)職能分離且相互合作的關(guān)系。從“全能政府”走向“有限政府”是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，是規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，降低行政成本、提高行政效益和政府能力的必然要求，也是重塑政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系的客觀需要。

在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中構(gòu)建有限政府，構(gòu)建政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系，必須重新審視政府職能，以公共利益為價(jià)值、以服務(wù)為導(dǎo)向、以法治為目標(biāo)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。以公共利益為價(jià)值，公共性是政府的本質(zhì)特征和主要責(zé)任，國(guó)家治理現(xiàn)代化中政府職能在價(jià)值取向上要以實(shí)現(xiàn)公共利益和維護(hù)社會(huì)公平正義為根本價(jià)值取向，不僅要通過(guò)政府職能的轉(zhuǎn)變提升政府自身的治理能力，而且要通過(guò)政府職能的轉(zhuǎn)變促進(jìn)市場(chǎng)的完善和社會(huì)的成長(zhǎng)、為市場(chǎng)和社會(huì)參與國(guó)家治理讓渡空間，通過(guò)多元主體共同參與國(guó)家治理，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化和維護(hù)社會(huì)的公平正義；以服務(wù)為導(dǎo)向，從管理走向服務(wù)是現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)基本趨勢(shì)，國(guó)家治理現(xiàn)代化中政府與社會(huì)的關(guān)系不再是單純的管理與被管理的關(guān)系，而應(yīng)是相互服務(wù)的關(guān)系，體現(xiàn)為“行政主體對(duì)相對(duì)人的合作是通過(guò)對(duì)相對(duì)人提供服務(wù)實(shí)現(xiàn)的，相對(duì)人對(duì)行政主體的合作主要表現(xiàn)為配合參與”②葉必豐：《行政法的人文精神》，武漢：湖北人民出版社，1999年版，第178頁(yè)。，政府不僅要承擔(dān)起向社會(huì)提供基本公共服務(wù)的職能，而且要為社會(huì)參與國(guó)家治理提供相應(yīng)的服務(wù)；以法治為目標(biāo)，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程是法治化的過(guò)程，法治是治國(guó)理政的基本方式，也是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系建立的重要依托和保障，政府職能的法治化包括政府職能設(shè)置的法治化和政府職能運(yùn)行的法治化，通過(guò)政府職能設(shè)置和運(yùn)行的法治化，明確政府職能范圍和運(yùn)行方式，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，避免政府職能的隨意變動(dòng)和運(yùn)行的不規(guī)范給社會(huì)帶來(lái)的侵害。正如奧斯特羅姆指出的，“所有的公共當(dāng)局具有有限但獨(dú)立的官方地位，沒(méi)有任何個(gè)人或群體作為最終的或全能的權(quán)威凌駕于法律之上”③[美]埃莉諾·奧斯特羅姆、拉里·施羅德、蘇珊·溫：《制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展：基礎(chǔ)設(shè)施政策透視》，陳幽泓等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)出版社，2000年版，第204頁(yè)。。

再次，培育社會(huì)力量，提升自治能力。國(guó)家治理中政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整與變革不僅取決于政府的行政理念和改革力度，而且也取決于社會(huì)的發(fā)育成長(zhǎng)狀況。如果一個(gè)社會(huì)缺乏活力，自治能力低下和參與能力不高，那么這樣的社會(huì)往往是一個(gè)“他治”的社會(huì)，是“被組織”和“被管理”的，也只能是聽從于政府的“附庸”。一個(gè)羸弱的社會(huì)與政府的合作無(wú)從談起，也無(wú)力支持一個(gè)國(guó)家的持久繁榮與強(qiáng)大。盡管隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益完善和發(fā)展、政治與行政體制改革的不斷推進(jìn)和深入，社會(huì)獲得了快速發(fā)育和成長(zhǎng)的空間，公民社會(huì)日漸成熟并逐步崛起，社會(huì)參與公共事務(wù)管理的意識(shí)日漸增強(qiáng)和參與能力不斷提升，并且開始作為一支相對(duì)獨(dú)立的力量在社會(huì)公共事務(wù)的管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的功能與作用。但當(dāng)前我國(guó)社會(huì)仍處于發(fā)育成長(zhǎng)之中，還遠(yuǎn)未成熟，社會(huì)的自我治理能力和參與能力較弱。國(guó)家治理現(xiàn)代化中政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建仍面臨著社會(huì)自治能力低下和參與能力不足的問(wèn)題。

社會(huì)自治能力和參與能力是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系建立的關(guān)鍵所在?！罢母母镏?，就是運(yùn)用它的力量去培育創(chuàng)造出更多的第三部門?！雹賉美] B·蓋伊·彼得斯：《政府未來(lái)的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版，第72頁(yè)。不斷培育和提高社會(huì)的自治能力和參與能力，凸顯社會(huì)在國(guó)家治理中的主體地位，強(qiáng)化社會(huì)與政府的合作水平。為此，我國(guó)需要繼續(xù)培育社會(huì)力量，提升社會(huì)自治能力和參與能力。第一，繼續(xù)大力推進(jìn)政社分離、雙重管理制度、登記制度等改革，形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)管理體制，逐步放寬對(duì)社會(huì)組織的嚴(yán)格審批與控制，給社會(huì)讓渡充足的發(fā)展空間，賦予社會(huì)足夠的自主權(quán)與決策權(quán)，促進(jìn)社會(huì)獨(dú)立發(fā)展。第二，不斷加大對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的支持與扶持力度。我國(guó)各類社會(huì)組織生存和發(fā)展所需的資源大多來(lái)自政府部門，政府的支持與扶持力度對(duì)社會(huì)組織的生存與發(fā)展至關(guān)重要。西方主要國(guó)家社會(huì)組織的收入來(lái)源中，最大的收入來(lái)源于政府的資助，政府的資助顯著地推動(dòng)著社會(huì)組織的發(fā)展。同西方主要國(guó)家相比，我國(guó)各類社會(huì)組織成立時(shí)間晚、規(guī)模小、力量薄弱，因而更需要政府加大對(duì)社會(huì)組織的政策、資金等支持與扶持力度，促進(jìn)社會(huì)快速發(fā)展。第三，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)行為的引導(dǎo)、規(guī)范與約束。放松對(duì)社會(huì)的管制，并不意味著對(duì)社會(huì)的放任自流，缺乏對(duì)社會(huì)行為的有效引導(dǎo)、規(guī)范與約束，社會(huì)發(fā)展極有可能偏離正常的發(fā)展軌道。針對(duì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程出現(xiàn)的失范行為，必須加以矯正，促進(jìn)社會(huì)良性發(fā)展。第四， 建立與完善社會(huì)參與公共事務(wù)治理的渠道、制度與機(jī)制，拓展與深化社會(huì)參與公共事務(wù)治理的范圍和深度，通過(guò)社會(huì)參與公共政策制定、提供公共服務(wù)等實(shí)踐活動(dòng)提升其參與能力。

最后，區(qū)分職能領(lǐng)域，明晰責(zé)任關(guān)系。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建過(guò)程就是政府與社會(huì)各司其職、各盡其責(zé)、各歸其位、井然有序的社會(huì)運(yùn)行過(guò)程?？梢灶A(yù)見的是，在未來(lái)的國(guó)家治理中，隨著政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系的全面建立，政府與社會(huì)將在越來(lái)越多的公共事務(wù)中展開合作。這就需要厘清一個(gè)前提性問(wèn)題，即如何區(qū)分政府與社會(huì)的職能范圍，尤其需要厘清哪些職能必須由政府承擔(dān)，哪些職能可以移交給社會(huì)去承擔(dān)，否則極有可能產(chǎn)生政府包攬一切社會(huì)事務(wù)，管了理應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)而使社會(huì)的功能作用卻得不到充分發(fā)揮，造成政府的“越位”；或者理應(yīng)由政府承擔(dān)、社會(huì)無(wú)力承擔(dān)或不愿承擔(dān)的事務(wù)，政府卻轉(zhuǎn)移給社會(huì)，造成政府的“缺位”。無(wú)論是政府的“越位”還是“缺位”都不利于政府治理能力的提升和社會(huì)自治功能的培育以及對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理。從當(dāng)前及今后我國(guó)國(guó)家治理中政府與社會(huì)合作的領(lǐng)域來(lái)看，主要集中于公共物品的供給和社會(huì)管理兩大領(lǐng)域。在公共物品供給領(lǐng)域，從世界主要國(guó)家和我國(guó)已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府的職能在于承擔(dān)純公共物品和部分準(zhǔn)公共物品的供給，在公共物品的宏觀領(lǐng)域制定政策、進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制，發(fā)揮“掌舵”職能；社會(huì)則主要承擔(dān)部分準(zhǔn)公共物品的提供，在公共物品的微觀領(lǐng)域按照政府的要求負(fù)責(zé)具體實(shí)施，發(fā)揮“劃槳”職能；在社會(huì)管理領(lǐng)域，按照我國(guó)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)管理體制創(chuàng)新的總體要求，政府在社會(huì)管理中的主要職能是制定社會(huì)管理的法律法規(guī)、制度政策，社會(huì)則是協(xié)同政府進(jìn)行社會(huì)管理。當(dāng)然，無(wú)論是政府與社會(huì)在公共物品的供給領(lǐng)域和社會(huì)管理領(lǐng)域、還是其它領(lǐng)域的合作，政府在向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能的過(guò)程中，需要注意兩者之間的無(wú)縫對(duì)接，對(duì)社會(huì)的能力要進(jìn)行客觀評(píng)估，以及加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)、扶持和培訓(xùn)。

在區(qū)分政府與社會(huì)合作治理中各自職能范圍的前提下，同時(shí)需要明晰二者的責(zé)任關(guān)系。因?yàn)椋?zé)任不僅是一個(gè)控制問(wèn)題，更是一個(gè)平衡問(wèn)題。合作治理中主體之間“命運(yùn)的相互關(guān)聯(lián)、行動(dòng)的相互依存決定了責(zé)任的重要性”①[法]皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主—試論治理的革命》，高凌瀚譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005年版，第73頁(yè)。。在政府與社會(huì)合作治理的過(guò)程中，明晰的責(zé)任關(guān)系是二者產(chǎn)生協(xié)同增效的關(guān)鍵所在。政府與社會(huì)合作提供公共物品、共同管理社會(huì)公共事務(wù)，意味著二者都要承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。一般認(rèn)為，政府承擔(dān)的公共責(zé)任包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任等；而社會(huì)承擔(dān)的公共責(zé)任包括遵紀(jì)守法、公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、資源的有效利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等。相比較而言，政府承擔(dān)的責(zé)任要比社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任層次高、內(nèi)容多、范圍廣，具有全局性與整體性的特征，而社會(huì)的責(zé)任具有部分性與局部性的特征。②張宇、劉偉忠：《地方政府與社會(huì)的協(xié)同治理：功能阻止及創(chuàng)新路徑》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2013年第3期。在政府與社會(huì)合作治理的過(guò)程中，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，政府職能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移并不意味著政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，職能能夠轉(zhuǎn)移而責(zé)任不能轉(zhuǎn)移，政府不僅依然要承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)管理的全部責(zé)任，而且要承擔(dān)對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)、規(guī)范責(zé)任，不僅要承擔(dān)提升政府治理能力的責(zé)任，還要承擔(dān)鼓勵(lì)、扶持和促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展的責(zé)任。在合作的具體事務(wù)和微觀層面，政府更多地要承擔(dān)規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管與保障的責(zé)任，而社會(huì)主要承擔(dān)落實(shí)的責(zé)任。

總之，縱觀我國(guó)國(guó)家治理中政府與社會(huì)關(guān)系的歷史演進(jìn)，它實(shí)際上是隨著社會(huì)的發(fā)展變革和國(guó)家治理理念的嬗變，在不斷調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系，尋求政府與社會(huì)有機(jī)融合的過(guò)程。在國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下，構(gòu)建多元化的治理體系，并強(qiáng)調(diào)各治理主體間的合作共治，不僅可以規(guī)避政府失敗與市場(chǎng)失靈的雙重困境，而且實(shí)現(xiàn)了增進(jìn)社會(huì)公共利益的治理目標(biāo)。政府和社會(huì)作為國(guó)家治理中的兩個(gè)重要主體和兩支重要力量，在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中要實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的良好合作，政府與社會(huì)要在對(duì)話與協(xié)商的前提下形成合作網(wǎng)絡(luò)，在權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)的基礎(chǔ)上形成合作機(jī)制。