程開(kāi)文 李嘉慶

（中國(guó)人民銀行怒江州中心支行，云南 怒江 673199）

黨的十八大、十九大均對(duì)金融扶貧工作進(jìn)行安排部署，如何緊密結(jié)合地方實(shí)際，深入推進(jìn)扶貧貼息貸款工作，以實(shí)際行動(dòng)落實(shí)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》的精神，是邊疆貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)亟待解決的重要課題。為此，筆者以怒江州為例，走訪當(dāng)?shù)亟鹑诓块T(mén)、扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和扶貧辦，探討扶貧資金與金融部門(mén)協(xié)作配合的有效方式；分析當(dāng)前扶貧貼息貸款工作面臨的問(wèn)題，并提出相關(guān)相應(yīng)的對(duì)策建議，以期進(jìn)一步發(fā)揮貼息貸款的金融扶貧杠桿作用。

一、怒江州扶貧貼息貸款工作概況

（一）怒江州貧困概況

怒江傈僳族自治州是一個(gè)集“邊疆、山區(qū)、民族、宗教、貧困”為一體的少數(shù)民族自治州，總面積14703平方公里，國(guó)境線長(zhǎng)達(dá)449.47公里，全州現(xiàn)有40多萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口，75%的農(nóng)業(yè)人口分布在山區(qū)半山區(qū)，境內(nèi)居住著22種民族，其中獨(dú)龍族、怒族和普米族屬于人口較少民族。怒江州屬于滇西連片特困地區(qū)之一，貧困的區(qū)域性、民族性和整體性特征十分明顯，全州所轄4縣均為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和片區(qū)縣，有137個(gè)行政村被列為國(guó)家“十二五”扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)村，占行政村總數(shù)的53%。

（二）采取的措施及成效

1.緊密結(jié)合地方實(shí)際，探索扶貧貼息貸款模式。一是將怒江州扶貧貼息貸款分為“扶貧到戶貸款”和“扶貧項(xiàng)目貼息貸款”兩大類，根據(jù)各縣報(bào)送的年度需求情況，按照貧困人口數(shù)、農(nóng)民增收情況、上年到戶貸款計(jì)劃完成情況、還款率等指標(biāo)科學(xué)安排到戶貸款計(jì)劃和專項(xiàng)貼息資金，由各縣選擇信用社、農(nóng)行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行承貸。二是各承貸金融機(jī)構(gòu)在扶貧、財(cái)政部門(mén)下達(dá)的年度到戶貸款貼息資金規(guī)模內(nèi)，自主放貸和收貸；投放到戶貸款期限按生產(chǎn)周期或項(xiàng)目周期確定，到戶貸款的貼息年限為1年，按年利率5%給予貼息，差額利息由承貸金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶收取。三是堅(jiān)持“定貼息對(duì)象、定貼息方向、定貼息期限、定貼息標(biāo)準(zhǔn)、定貸款額度”的五定原則，形成了“有償使用、小額短期、小組聯(lián)保、滾動(dòng)發(fā)展”的工作制度。四是抓住扶持范圍、扶持對(duì)象、管理制度、貼息管理、監(jiān)督檢查五個(gè)環(huán)節(jié)，貼息期限1年，貸款期限不得超過(guò)1年，按年利率3%給予貼息，同時(shí)審計(jì)、財(cái)政、扶貧辦等部門(mén)定期檢查考核，并進(jìn)行公示接受群眾監(jiān)督。

2.貼息資金金額穩(wěn)步上升，扶貧貸款杠桿效應(yīng)初顯。一是扶貧到戶貸款規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政貼息資金呈整體增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。如《怒江州2009年至2013年扶貧到戶貸款規(guī)模及財(cái)政貼息資金統(tǒng)計(jì)表》所示：2009至2013年，怒江州扶貧到戶貸款計(jì)劃指標(biāo)數(shù)合計(jì)為23700萬(wàn)元，財(cái)政貼息資金1185萬(wàn)元，其中：2009年4000萬(wàn)元，財(cái)政貼息資金200萬(wàn)元；2010年4500萬(wàn)元，財(cái)政貼息資金225萬(wàn)元；2011年4000萬(wàn)元，財(cái)政貼息資金200萬(wàn)元；2012年5100萬(wàn)元，財(cái)政貼息資金255萬(wàn)元；2013年6100萬(wàn)元，財(cái)政貼息資金305萬(wàn)元。目前到戶貸款覆蓋了全州各縣29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，256個(gè)行政村，扶持0.79萬(wàn)多貧困農(nóng)戶，扶持貧困農(nóng)戶發(fā)展糧食生產(chǎn)4.50萬(wàn)畝，發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物3.90萬(wàn)畝，發(fā)展經(jīng)濟(jì)林果6.95萬(wàn)畝，養(yǎng)殖牲畜4.85萬(wàn)頭，受益農(nóng)戶戶均增收達(dá)1200萬(wàn)元。

二是扶貧項(xiàng)目貼息貸款拉動(dòng)效應(yīng)顯現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)扶貧效果明顯。如《怒江州2009年至2013年扶貧項(xiàng)目貼息貸款規(guī)模及財(cái)政投資資金統(tǒng)計(jì)表》所示:2009至2013年全州共推薦認(rèn)定500萬(wàn)元以內(nèi)的扶貧項(xiàng)目14個(gè)，推薦認(rèn)定貸款金額2600萬(wàn)元，安排專項(xiàng)財(cái)政貼息資金78萬(wàn)元，扶貧貼息貸款項(xiàng)目扶持帶動(dòng)貧困人口5869戶23476人。其中：扶貧貼息貸款項(xiàng)目扶持種植業(yè)項(xiàng)目6個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的42.86%；扶持養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目3個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的21.43%；扶持產(chǎn)業(yè)化（含小型加工業(yè)）項(xiàng)目5個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的35.71%。項(xiàng)目貸款扶持了一批龍頭企業(yè)和貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項(xiàng)目，重點(diǎn)扶持了瀘水縣萬(wàn)畝標(biāo)準(zhǔn)化草果種植示范基地及系列產(chǎn)品精加工線建設(shè)項(xiàng)目、瀘水縣1500畝核桃良種基地建設(shè)項(xiàng)目等14個(gè)項(xiàng)目。

二、扶貧貼息貸款工作存在的主要問(wèn)題

（一）部門(mén)合作機(jī)制有待完善

扶貧貼息工作涉及扶貧辦、人民銀行、涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)，要確保工作得到有序推進(jìn)，需要建立起密切配合、職責(zé)明確、溝通及時(shí)、信息暢通的長(zhǎng)效工作機(jī)制。現(xiàn)行制度雖然規(guī)定人民銀行負(fù)責(zé)扶貧貼息貸款的相關(guān)政策指導(dǎo)工作，需要加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理，但政策實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，人民銀行沒(méi)有參加貸款的具體發(fā)放工作，雖然當(dāng)前人民銀行專門(mén)有扶貧貼息貸款的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，但由于表間無(wú)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)關(guān)系，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)不填此科目對(duì)報(bào)表無(wú)影響，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不夠精準(zhǔn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層扶貧辦掌握著全年的到戶貸款及項(xiàng)目貸款的計(jì)劃額度，但金融機(jī)構(gòu)到戶貸款、項(xiàng)目貸款的發(fā)放金額，只有金融機(jī)構(gòu)需要蓋章證明企業(yè)貸款余額時(shí)才能知道，相關(guān)企業(yè)能否貼息、貼息金額未及時(shí)全面掌握，各部門(mén)信息溝通不暢，需加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。

（二）扶貧貸款擔(dān)保機(jī)制不健全

扶貧貼息貸款當(dāng)前的模式是用少量的財(cái)政貼息帶動(dòng)金融機(jī)構(gòu)投放一定數(shù)量的貸款，支持貧困群眾實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收，扶貧到戶貸款的財(cái)政貼息為5%，沒(méi)有擔(dān)保資金。由于扶貧到戶貸款的對(duì)象自身經(jīng)濟(jì)能力較差，按照涉農(nóng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的貸款發(fā)放審核標(biāo)準(zhǔn)，需要其進(jìn)行抵押或提供擔(dān)保人（以公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員為主），偏離了以人為本，扶貧幫困的宗旨。扶貧部門(mén)有協(xié)助金融機(jī)構(gòu)收回貸款的責(zé)任，但在現(xiàn)實(shí)的操作中，該類貸款不像下崗職工小額擔(dān)保貸款在金融機(jī)構(gòu)存有一定的擔(dān)保資金，貸款一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)可以代位清償，扶貧貼息貸款風(fēng)險(xiǎn)全部由承貸金融機(jī)構(gòu)自行承擔(dān)，造成部分金融機(jī)構(gòu)放貸積極性不高。

（三）貸款投放集中且貼息資金偏小

一是貼息貸款規(guī)模偏小，仍存在較大需求缺口。例如，2014年怒江州申報(bào)到戶貸款計(jì)劃為4億元，而實(shí)際安排用于到戶貸款規(guī)模數(shù)至多1億，貼息資金至多500萬(wàn)元，僅為各縣市申報(bào)計(jì)劃的25%，不能充分滿足全州貧困農(nóng)戶的實(shí)際具體的貸款需求。二是貼息貸款投放過(guò)度集中，未能滿足均衡發(fā)展需要。如蘭坪縣2013年項(xiàng)目貼息貸款放金額達(dá)500萬(wàn)元，但2013年此項(xiàng)貸款在瀘水縣、福貢縣、貢山縣的投放金額為0萬(wàn)元；蘭坪縣2013年扶貧到戶貼息貸款投放金額為2000萬(wàn)元，但2013年貢山縣此項(xiàng)貸款投放金額為0萬(wàn)元，主要原因是全州各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，個(gè)別縣市信貸投入未到達(dá)扶貧辦所核定額度，扶貧貼息貸款的發(fā)放期限、發(fā)放金額、發(fā)放對(duì)象、貸款用途等由扶貧辦處理，由于地主扶貧辦的側(cè)重點(diǎn)和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)不一致，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)評(píng)估考察，認(rèn)定地方扶貧辦所確定的貸款對(duì)象不符合條件，會(huì)從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的角度出發(fā)，不發(fā)放貸款，將出現(xiàn)扶貧貼息貸款的發(fā)放會(huì)一定程度向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣市傾斜。三是貼息資金的總量不夠大，不能充分滿足貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)需求。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，怒江州的扶貧貼息資金所呈現(xiàn)出的趨勢(shì)是穩(wěn)步上升，但總量仍然偏小，2013年怒江州扶貧貼息資金為320萬(wàn)元，其中:全州扶貧項(xiàng)目貼息貸款財(cái)政貼息資金15萬(wàn)元、到戶貼息貸款財(cái)政貼息資金305萬(wàn)元

（四）貧困農(nóng)戶貸款困難現(xiàn)象突出

當(dāng)前怒江州的扶貧貼息貸款主要對(duì)象為低收入貧困農(nóng)戶，與此同時(shí)獲批貸款貧困戶比例較低，比如2013年怒江州獲得到戶貸款的人數(shù)為3584人，僅占全州貧困人口總數(shù)的1.57%，一定程度上出現(xiàn)“生活貧困——貸款困難——無(wú)資金進(jìn)行生產(chǎn)——生活繼續(xù)貧困”的惡性循環(huán)，貧困農(nóng)戶貸款困難的有如下幾個(gè)原因:一是承辦貸款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有風(fēng)險(xiǎn)控制的要求，規(guī)定有資產(chǎn)抵押或有合格擔(dān)保人擔(dān)保是獲得信貸資金的前提條件。由于怒江州的多數(shù)貧困戶無(wú)資產(chǎn)，加之貧困難有擔(dān)保人，導(dǎo)致貧困農(nóng)戶獲得貸款較驗(yàn)難；二是受貧困農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱和擔(dān)保機(jī)制缺失的影響，使得部分金融機(jī)構(gòu)發(fā)放和回收貸款的費(fèi)用高、風(fēng)險(xiǎn)大、成本高，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的放貸積極性不高。

（五）扶貧龍頭企業(yè)貸款投放較少

此次調(diào)查特意選擇全州9家扶貧龍頭企業(yè)進(jìn)行抽樣調(diào)查，受主客觀相關(guān)因素的影響，怒江州扶貧龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)的情況不太理想，快要倒閉企業(yè)1家，占5.88%；訂單減少的企業(yè)6家，占66.66%；企業(yè)流動(dòng)資金不足的7家，占77.78%，貸款困難企業(yè)8家，占88.89%。此外，由于產(chǎn)品不夠豐富，銷(xiāo)售價(jià)格下降，銀行對(duì)怒江州的扶貧龍頭企業(yè)信心呈現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì)，出現(xiàn)企業(yè)貸款困難，流動(dòng)資金明顯不足等情況。怒江州扶貧龍頭企業(yè)均為中小型企業(yè)，抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，基礎(chǔ)比較薄弱，此種情況在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣表現(xiàn)更為突出，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目貸款到深度貧困的縣市比例偏低，如怒江2013年度的扶貧項(xiàng)目貸款，在轄內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的福貢縣、貢山縣投放金額為0萬(wàn)元，未能進(jìn)一步發(fā)揮龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的作用。

（六）貼息標(biāo)準(zhǔn)及周期不切合實(shí)際

一是由于農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)項(xiàng)目特別是種植養(yǎng)殖項(xiàng)目易受自然資源、氣候、生產(chǎn)周期等因素影響，決定了其貸款周期偏長(zhǎng)，但當(dāng)前扶貧貸款貼息政策規(guī)定貼息時(shí)間1年，但在產(chǎn)業(yè)扶持的實(shí)際工作中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)見(jiàn)效周期多數(shù)在1年以上，有此在3年以上，生長(zhǎng)的周期較長(zhǎng)，如怒江州的草果種植，需要3至4年才能掛果，從事種植業(yè)的貧困群眾迫切希望延長(zhǎng)貼息期限，發(fā)展中長(zhǎng)期項(xiàng)目。二是貼息標(biāo)準(zhǔn)低，扶持效果不明顯，目前扶貧貸款執(zhí)行如下標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目貸款貼息為貸款額度的3%，到戶貼息為貸款額度的5%，隨著全州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，貧困農(nóng)戶和扶貧龍頭企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)成本也大幅提高，對(duì)貸款資金的需求也急速增長(zhǎng)，現(xiàn)行的貼息額度和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和怒江州貧困農(nóng)戶的需求，需要進(jìn)一步加以解決，對(duì)怒江州扶貧貸款貼息標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)傾倒。

三、對(duì)策建議

（一）構(gòu)建扶貧貼息貸款管理協(xié)作機(jī)制

扶貧辦、財(cái)政部門(mén)、人民銀行、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等部門(mén)，需要進(jìn)一步理清工作機(jī)制，加強(qiáng)溝通協(xié)作。金融監(jiān)管部門(mén)在核定信貸規(guī)模時(shí)應(yīng)將發(fā)放扶貧貼息貸款的額度剔除，以期通過(guò)各方的共同努力，充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貼息貸款的積極性。稅務(wù)部門(mén)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧貼息貸款產(chǎn)生的收入應(yīng)給予免稅的優(yōu)惠。地方扶貧辦負(fù)責(zé)監(jiān)督、協(xié)調(diào)、監(jiān)測(cè)、組織，做好項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、貧困戶核準(zhǔn)、項(xiàng)目認(rèn)定、指導(dǎo)服務(wù)、貼息確認(rèn)等工作，并進(jìn)一步加大協(xié)助金融機(jī)構(gòu)收回貸款的工作力度。地方的財(cái)政部門(mén)要強(qiáng)化扶貧貸款貼息資金的撥付和審核。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)扶貧貸款項(xiàng)目審批，貸款投放和收回，并定期向扶貧辦和財(cái)政部門(mén)提供扶貧貼息貸款審批、發(fā)放、使用有關(guān)情況，同時(shí)所涉及扶貧戶確定、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)要有效聽(tīng)取，將扶貧貸款工作落到實(shí)處。

（二）建立扶貧貼息貸款共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制

當(dāng)前農(nóng)業(yè)受地理環(huán)境、自然資源、生產(chǎn)周期影響，風(fēng)險(xiǎn)較大，需要發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可參照下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款辦法，由政府部門(mén)在經(jīng)辦銀行設(shè)置擔(dān)保基金，對(duì)扶貧貼息貸款擔(dān)保，貸款損失時(shí)由擔(dān)保資金進(jìn)行代位清償，將風(fēng)險(xiǎn)分散到銀行機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及政府部門(mén)，減少銀行風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)銀行工作積極性，同時(shí)有效確保扶貧貸款資金安全，同時(shí)對(duì)由扶貧部門(mén)確定的貧困戶和扶貧龍頭企業(yè)的貸款予以擔(dān)保，進(jìn)一步放大扶貧信貸規(guī)模。

（三）解決龍頭企業(yè)及貧困農(nóng)戶貸款難題

一是建議中央設(shè)立扶貧貸款擔(dān)?；?，對(duì)小型扶貧龍頭企業(yè)和絕對(duì)貧困農(nóng)戶貸款擔(dān)保，提高扶貧貸款投放金額。二是建議中央安排年度扶貧資金計(jì)劃，應(yīng)加大對(duì)邊疆地區(qū)的政策傾斜力度，不斷增加貼息資金額度，進(jìn)一步提高貼息標(biāo)準(zhǔn)。三是建議安排專項(xiàng)資金，扶貧龍頭企業(yè)要實(shí)施補(bǔ)貼，減少相關(guān)稅收，重點(diǎn)支持貧困農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織和扶貧龍頭企業(yè)發(fā)展。四是創(chuàng)新扶貧貼息貸款發(fā)放管理機(jī)制，對(duì)于需要貸款卻享受不到貼息貸款的貧困農(nóng)戶，在扶貧辦確認(rèn)貧困戶的基礎(chǔ)上，由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自主選擇，不足部分由金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放的農(nóng)戶貸款中，由貧困戶自主申報(bào)，銀行要出具貸款結(jié)息證明，貧困戶報(bào)地方扶貧辦審核確認(rèn)。

（四）形成合力確保貼息貸款投放均衡合理

一是基于全州項(xiàng)目扶貧貸款衙到戶扶貧貸款缺口較大的實(shí)際，建議州委、州政府配套資金中列一部分資金專項(xiàng)用于扶貧貸款貼息，以適應(yīng)扶貧到戶、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)要求。二是建議扶貧辦每年下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，要充分考慮縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的實(shí)際情況，對(duì)于貧困程度較深，貸款困難的貧困地區(qū)給予政策上的傾斜，積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展的支持力度。三是通過(guò)政策引導(dǎo)，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制等手段提高銀行機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的積極性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融資本流向貧困地區(qū)，解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶貧貼息貸款投放過(guò)度集中的問(wèn)題。

（五）延長(zhǎng)扶貧貸款期限并提高財(cái)政貼息率

貸款期限由銀行機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)、生產(chǎn)周期等來(lái)確定，根據(jù)種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)周期，結(jié)合邊疆實(shí)際，適當(dāng)提高扶貧到戶和到項(xiàng)目貸款的貼息標(biāo)準(zhǔn)。建議把項(xiàng)目貸款集中用于扶貧龍頭企業(yè)貼息，貼息期限可放寬到2至3年，貼息標(biāo)準(zhǔn)由貸款額度的3%提高到5%；將扶貧到戶貸款額度由3萬(wàn)元提高到5萬(wàn)元，貼息期限進(jìn)一步調(diào)整為2至3年，貼息標(biāo)準(zhǔn)由貸款額度的5%提高為8%。在具體的操作中，要從增強(qiáng)貧困農(nóng)戶持續(xù)發(fā)展考慮，可采取額度遞增、連續(xù)扶持方法，努力實(shí)現(xiàn)“幫扶一戶 脫貧一戶”目標(biāo)，以此進(jìn)一步擴(kuò)大扶貧貸款的受益面。