萬露 巴雅力戈 吳麗

摘要：“最多跑一次”改革是浙江省基于放管服的大背景下進行的行政審批制度的改革，改革初步已取得很大成效，但在資源整合、政務集約、建立統(tǒng)一的標準體系、加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，實現(xiàn)“零跑腿”等方面仍有改進空間。本文從“最多跑一次”本質上的不足（組織結構的制約）出發(fā)深入探究，提出大部制的組織結構變革來深入“最多跑一次”改革。通過大部制的理論研究和中外大部制改革實踐分析，總結并提出了主要從立法、執(zhí)法、監(jiān)督三個方面出發(fā)堅持行政法制化的大部制改革意見。

關鍵詞：“最多跑一次”；大部制改革；組織結構；行政法制化

1引言

黨的十八大以來，國家加快推進政府的“放管服”改革，浙江省貫徹落實中央全面深化改革的決策部署，按照改革要求，運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，提出“最多跑一次”理念，改革初步取得很大成效?！白疃嗯芤淮巍背跗诩性谛姓块T間的聯(lián)動合作，政務集約，減少審批環(huán)節(jié)提高行政效率。在不改變原有小部制組織結構的基礎上改革政府部門勉強能對民眾做到一站式服務，但部門間的職能交叉、重復難以從根本上改變。要深入“最多跑一次”改革，真正做到“零跑腿”，那么在優(yōu)化組織結構方面仍要砥礪前行。

目前國內外適用較廣的行政組織結構有兩種，政府機構設置一般有“小部制”（我國多適用該組織結構）與“大部制”兩種類型。大部體制是通過機構整合組建大部門而形成的一種政府組織模式。上個世紀初新公共管理和新公共服務理論等理論興起，以政府職能的變遷和整合為核心，各國積極探索有效的政府管理體制和方法。大部門體制就是應對政府職能進行重新梳理、適應新的社會發(fā)展需要的積極探索。

英國是首個進行大部制改革的國家，自二戰(zhàn)后為恢復經(jīng)濟發(fā)展促進社會福利，行政部門由原來加強管制的狀態(tài)向提高行政效率服務經(jīng)濟發(fā)展，英政府先后對組織結構進行改革。其中改革中以下幾點較為突出：第一是科學的職能劃分；第二是對行政部門核心職位進行人數(shù)限制；第三是為部門改革的計劃預留空間；第四是注重信息作用。

而在我國，大部制改革也是行政機構正在探討實行中的行政組織機構改革方案。大部制改革于2009年已在廣東省深圳市、順德區(qū)和廣州市推行。如深圳減少黨政機關部門，順德擴權改革大部制等。隨后國家進一步加強改革力度，在十九大上國務院改革方案已正式出臺。

2大部制理論基礎—行政組織法學理論

大部制的本質是政府組織結構改革的一種趨勢，就離不開行政組織法的約束和規(guī)范。在行政法治化的原則下，大部制和行政組織法互為表里，相輔相成。

2.1大部制改革需要行政組織法的推動和保障

法律作為改革的重要手段之一，運用法律對改革進行推動，不僅使改革符合法治精神，且有助于保障改革的成果。

2.2行政組織法的完善需要通過大部制改革來推動

大部制改革作為行政組織法完善的具體表現(xiàn)形式，只有通過改革進程中顯現(xiàn)的優(yōu)缺點才能反映出行政組織法的完善與否。并且只有通過大部制改革中具體的法制化措施和政府行為才能體現(xiàn)行政組織法中行政法制化的原則。

3浙江省“最多跑一次”改革現(xiàn)狀分析

3.1改革內容碎片化，缺乏系統(tǒng)性

從浙江省政府的《通知》（1）以及各市的措施來看，改革涉及的內容體系不健全，各市改革方向和內容都不盡相同，雖然是沿著行政審批改革的方向，但改革內容碎片化，缺乏系統(tǒng)性、條理性。

3.2改革法制基礎有待加強

改革的法制基礎是浙江省政府發(fā)布的地方性行政法規(guī)，效力不高且不利于監(jiān)督管理，難免與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突而失去效力，從而導致改革的不徹底、不全面，造成部分城市改革只能從淺層整合部門機制，提升行政效率。

3.3現(xiàn)有小部制結構的制約

從浙江省政府發(fā)布《通知》中加強便民服務平臺建設、深化統(tǒng)一政務咨詢投訴舉報平臺建設、推進“最多跑一次”事項辦理標準化來看，小部制的組織結構體系存在的“窄職能、多機構”、部門管轄范圍小、機構數(shù)量大、專業(yè)分工細、職能交叉多等問題，阻礙了改革推行的力度和效力，雖然改革現(xiàn)階段受到了一致好評，但還是無法真正達到改革深層目標。

逐步改變組織結構推行大部制，是改善現(xiàn)狀，解決小部制制約的有效途徑，是深入改革的有效方式。

4從法制化視角深化“最多跑一次”組織結構改革的路徑

大部制的理論和實踐分析，對于浙江省“最多跑一次”改革可以借鑒以下幾點優(yōu)化行政組織結構。

4.1強化大部制改革的系統(tǒng)性

大部制改革不但是一個系統(tǒng)工程，需要立足全局，統(tǒng)籌規(guī)劃，更是一場長期的攻堅戰(zhàn)，針對當前大環(huán)境的需要和變化步步為營，一步一個腳印。

4.2夯實大部制改革的法律基礎

改革和法律并非天然對立的，法律先行有利于推動改革的進程，更能有效的保護改革的優(yōu)秀成果。因而法律先行不僅僅可以解決大部制改革中的依法行政依據(jù)的問題，更能保障政策的穩(wěn)定性、持續(xù)性，逐步完善大部制改革。

4.3加強行政法治化進程

隨著我國民主和法治建設的不斷發(fā)展，我國的行政法治監(jiān)督體系也逐步的建立，但目前形成的只是初步的體系。要應對如大部制的組織體制大變革，仍顯得力有不殆，難免爆發(fā)出一系列的問題，如公民法制觀念薄弱，政府決策輔助機構有名無實，行政決策責任難以追究，行政決策監(jiān)督不力等等。既要進行大部制改革轉變政府職能尋求更好的發(fā)展，又不能忽視種種問題，在這種狀況下政府更要堅持行政法制化。具體包括完善行政組織法，完善監(jiān)督體系等。

4.4擴大行政法制化的宣傳力度

在這場攻堅戰(zhàn)中不僅僅行政人員需要提升法律素養(yǎng)和專業(yè)能力水平來應對日益復雜和靈活的問題，更需要擴大法制化的宣傳力度，讓廣大民眾知法才能守法，依法去履行義務維護權益乃至監(jiān)督政府的行政。

5結論

“最多跑一次”改革是浙江省基于放管服的大背景下進行的行政審批制度的改革，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的特點構建“四張清單一張網(wǎng)”，浙江省“最多跑一次”改革初步取得很大成效，但基于小部制的組織結構劣勢制約改革難以深入。與其相對應的大部制改革則在優(yōu)化組織結構提高行政效率上有著天然的優(yōu)勢且中外都有著深刻的實踐經(jīng)驗，從行政法制化的角度出發(fā)對于“最多跑一次”在優(yōu)化組織結構方面的深入改革有著深入的啟示作用。

注釋：

（1）《加快推進“最多跑一次”改革實施方案的通知》

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