唐子斐

（湖南商學(xué)院，湖南 長沙 410205）

一、農(nóng)村危房改造專項(xiàng)審計(jì)治理腐敗的必要性

農(nóng)村危房改造項(xiàng)目是國務(wù)院實(shí)施的重大扶貧、惠農(nóng)工程，目的是幫助貧困農(nóng)戶解決住房安全問題，改善住房環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“安居夢”。近年來該項(xiàng)工程的實(shí)施在全國范圍內(nèi)取得了良好的效果，以湖南省為例，2017年湖南省完成了為民辦實(shí)事考核共計(jì)16萬戶的農(nóng)村危房改造任務(wù)，完成了建檔立卡貧困戶、低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭等4類重點(diǎn)對象（以下簡稱4類重點(diǎn)對象）共計(jì)12.9萬戶的農(nóng)村危房改造任務(wù)。總體來看，較好地解決了部分農(nóng)村貧困家庭住房難的問題，兜底解決了深度貧困戶的住房安全問題。但是農(nóng)村危房改造政策在執(zhí)行的過程中的腐敗現(xiàn)象尤為嚴(yán)重,當(dāng)前不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在危房改造補(bǔ)助指標(biāo)審批審核過程中濫用職權(quán)、優(yōu)親厚友、吃拿卡要，信奉“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的行權(quán)規(guī)則，以誘騙、強(qiáng)迫的方式向農(nóng)戶索賄；利用部分農(nóng)戶對危房改造的政策不了解，監(jiān)督審查工作不到位的漏洞，貪污挪用、截留私分、虛報(bào)冒領(lǐng)危房改造補(bǔ)助資金，將“扶貧助困”演變?yōu)椤敖儇殱?jì)私”，將危房改造資金當(dāng)成自家或小集團(tuán)內(nèi)部的“饕餮大餐”，導(dǎo)致“雁過拔毛”、“小官大貪”式腐敗屢屢發(fā)生，甚至愈演愈烈。如何將危房改造補(bǔ)助金用在“刀刃”上，防止老百姓的“救命錢”落入腐敗分子的“虎口”之中，已成為農(nóng)村危房改造專項(xiàng)審計(jì)的當(dāng)務(wù)之急。

二、農(nóng)村危房改造專項(xiàng)審計(jì)腐敗治理機(jī)制分析

（一）監(jiān)管協(xié)作機(jī)制

當(dāng)前農(nóng)村危房改造專項(xiàng)審計(jì)的工作量大、責(zé)任重，而審計(jì)資源缺乏，審計(jì)力量薄弱，審計(jì)職權(quán)范圍有限，審計(jì)機(jī)關(guān)在危房改造腐敗治理的部分工作中調(diào)查取證困難。這時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)需要及時(shí)與住建、扶貧、發(fā)改、公安、民政、工商、殘聯(lián)、財(cái)政等部門銜接，做到資源共享，優(yōu)勢互補(bǔ)，增加審計(jì)資源供給。發(fā)改、住建部門可以幫助審計(jì)機(jī)關(guān)摸清上級下達(dá)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)村危房改造建設(shè)任務(wù)數(shù)，核查建設(shè)任務(wù)完成情況；民政、工商、殘聯(lián)部門可以為審計(jì)機(jī)關(guān)提供農(nóng)戶檔案資料，聯(lián)合審核擬補(bǔ)助對象信息；財(cái)政部門應(yīng)與審計(jì)機(jī)關(guān)共同監(jiān)督農(nóng)村危房改造專項(xiàng)資金管理情況，嚴(yán)格資金撥付到農(nóng)戶財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼“一卡通”。涉及危改工作的多部門間積極協(xié)作，可以切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村危房改造指標(biāo)申請、信息管理、房屋改造、資金發(fā)放、質(zhì)量驗(yàn)收等方面的管理控制，避免違規(guī)腐敗問題的出現(xiàn)。

此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)同合作，推動(dòng)審計(jì)紀(jì)檢監(jiān)察三者合一的體制改革，實(shí)現(xiàn)審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察在制度規(guī)范、組織架構(gòu)、資源共享三個(gè)層面的協(xié)同，進(jìn)一步優(yōu)化反腐敗資源配置，提升腐敗治理效率。

（二）審計(jì)問責(zé)機(jī)制

審計(jì)可以運(yùn)用多種審計(jì)手段和技術(shù)查找政府機(jī)關(guān)工作人員由于故意或過失，未完全履行、不履行或者不當(dāng)履行法定職責(zé)的行為，承擔(dān)起對政府行為查責(zé)的任務(wù)。目前涉及農(nóng)村危房改造工作的各部門之間權(quán)責(zé)較混亂，問責(zé)對象不全面，問責(zé)內(nèi)容狹窄模糊。在建立完善農(nóng)村危房改造審計(jì)問責(zé)制度時(shí)，首先應(yīng)該明確問責(zé)對象，縣市區(qū)是責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是實(shí)施主體，責(zé)任具體落實(shí)到人，避免出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題的直接責(zé)任人將自身責(zé)任推卸給集體決策的現(xiàn)象。其次應(yīng)該明確問責(zé)內(nèi)容，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)著重審查政策落實(shí)充分性、補(bǔ)助對象的精準(zhǔn)性、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)性、工程質(zhì)量的安全性、資金使用的合理性、檔案資料的完整性。最后補(bǔ)助資金內(nèi)部控制責(zé)任、損失浪費(fèi)責(zé)任都不能被忽視，將“無為”納入問責(zé)實(shí)施的范圍中，扭轉(zhuǎn)不作為庸官長期抱有的“無過便是功”的心態(tài)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識，促進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。

（三）信息公開機(jī)制

公開公示制度是農(nóng)村危房改造資金的關(guān)鍵內(nèi)部控制手段，建立信息公開機(jī)制可以對補(bǔ)助資金的管理進(jìn)行實(shí)施監(jiān)督，確保資金安全運(yùn)行。農(nóng)村危房改造信息公開的內(nèi)容應(yīng)涉及一下幾個(gè)方面：①機(jī)構(gòu)信息公開；②政策信息公開，制作政策宣傳手冊或畫報(bào)，張貼到村、宣傳到戶，充分利用電視、微信等媒介廣泛宣傳危房改造政策；③補(bǔ)助對象認(rèn)定過程公開，農(nóng)村危房改造實(shí)施三級公示制度，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級應(yīng)嚴(yán)格實(shí)施公示制度，按公示要求分別在村務(wù)公開欄、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)區(qū)主要街道、縣市門戶網(wǎng)站公示擬補(bǔ)助對象。公示內(nèi)容包括農(nóng)戶基本情況、評議結(jié)果、改造方式、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；④補(bǔ)助資金分配公開；⑤改造結(jié)果公開，及時(shí)公開工程完成情況、工程質(zhì)量情況等。深入開展信息公開工作，主動(dòng)接受社會監(jiān)督，能夠切實(shí)保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成公眾參與反腐敗治理的外部監(jiān)督力量。

三、農(nóng)村危房改造專項(xiàng)審計(jì)治理腐敗的路徑

（一）政策跟蹤審計(jì)推進(jìn)農(nóng)村危房改造項(xiàng)目腐敗治理

政策跟蹤審計(jì)注重對宏觀政策的督促落實(shí)，在制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、完善法律法規(guī)，推進(jìn)國家腐敗治理體系方面發(fā)揮著重要的作用。在農(nóng)村危房改造項(xiàng)目中實(shí)施政策跟蹤審計(jì)，要求審計(jì)人員熟悉我國農(nóng)村危房改造的相關(guān)政策及實(shí)施細(xì)則，理清農(nóng)村危房改造項(xiàng)目實(shí)施的各項(xiàng)程序要求，全面了解被審對象及其環(huán)境，掌握被審地區(qū)農(nóng)村危房改造工作總體規(guī)模，跟蹤了解危房改造政策宣傳及落實(shí)情況，尋找政策執(zhí)行過程中可能存在的漏洞，分析領(lǐng)導(dǎo)干部舞弊動(dòng)機(jī)，鎖定疑點(diǎn)。政策跟蹤審計(jì)推進(jìn)腐敗治理的具體措施如下：第一，了解政策宣傳是否到位，政策實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)是否合理，政策引導(dǎo)是否存在偏差，政策重點(diǎn)是否出現(xiàn)偏移，是否堅(jiān)持“優(yōu)先幫助住房最危險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)最貧困農(nóng)戶”的原則，是否存在“幫富不幫貧”的現(xiàn)象；第二，審查危房底數(shù)是否摸清，補(bǔ)助對象是否經(jīng)過村民的民主評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)核和縣一級住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的審核，申請農(nóng)村危房改造補(bǔ)助的4類重點(diǎn)對象是否全部納入村級評議的范圍，4類重點(diǎn)對象的認(rèn)定是否有縣級住房建設(shè)部門聯(lián)合扶貧、民政、殘聯(lián)等部門出具的審核材料，評議表是否有村支兩委主要負(fù)責(zé)人、村干部和5名以上村民代表的簽字并形成農(nóng)村危房改造紙質(zhì)檔案。是否進(jìn)行了村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級的三級公示，是否公示了村級危房改造指標(biāo)的申請、審批及分配辦法，是否公示了扶持對象的基本情況、評議結(jié)果、改造方式及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，是否建立擬補(bǔ)助對象的函告制度；第三，審查是否統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理危房改造項(xiàng)目，是否按“一戶一檔”要求建檔，，農(nóng)戶檔案是否及時(shí)、全面、真實(shí)、準(zhǔn)確錄入到“全國農(nóng)村危房改造農(nóng)戶檔案信息系統(tǒng)”中，項(xiàng)目資金來源是否有保障，基層財(cái)政部門是否按規(guī)定撥付補(bǔ)助金等。通過分析農(nóng)村危房改造項(xiàng)目政策存在的缺陷，找出容易發(fā)生腐敗問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到有的放矢，有效預(yù)防腐敗和揭露腐敗。

（二）資金跟蹤審計(jì)推進(jìn)農(nóng)村危房改造項(xiàng)目腐敗治理

農(nóng)村危房改造專項(xiàng)審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是跟蹤資金的運(yùn)動(dòng)過程，即對資金撥付管理及使用情況整個(gè)流程進(jìn)行追蹤審查，資金流向哪里，審計(jì)就追蹤到哪里。資金跟蹤審計(jì)推進(jìn)腐敗治理的具體對策如下：第一，確認(rèn)危房改造農(nóng)戶是否符合標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村危房改造補(bǔ)助金的收益農(nóng)戶應(yīng)該是4類重點(diǎn)對象，異地扶貧搬遷戶和擬補(bǔ)助對象被清理調(diào)整為非4類重點(diǎn)對象的，不得享受補(bǔ)助資金。審計(jì)人員在實(shí)地調(diào)查時(shí)，對于已完成危房改造的低保戶或殘疾貧困戶，應(yīng)當(dāng)核對其低保證或殘疾證；對于異地搬遷戶，需查看其舊宅是否符合改造標(biāo)準(zhǔn)；所有受益農(nóng)戶都應(yīng)當(dāng)提供宅基地證，以便明晰改造房的產(chǎn)權(quán)，防止部分人利用親屬名義來騙取危房改造名額。第二，核實(shí)危房改造補(bǔ)助金的領(lǐng)取情況。審查縣級財(cái)政部門是否在房屋竣工驗(yàn)收合格一個(gè)月內(nèi)按標(biāo)準(zhǔn)直接撥付到危房改造農(nóng)戶的財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼“一卡通”賬戶，是否存在村干部阻撓農(nóng)戶自由提取補(bǔ)助金而違規(guī)收取農(nóng)戶“一卡通”存折的現(xiàn)象，“一卡通”賬戶姓名是否與申報(bào)農(nóng)戶姓名一致，如果存在代領(lǐng)的情況,則要審查代領(lǐng)手續(xù)是否齊全,是否有委托代領(lǐng)人簽字、村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核、縣級財(cái)政部門批準(zhǔn)。對于統(tǒng)建項(xiàng)目，應(yīng)審查統(tǒng)建協(xié)議是否有農(nóng)戶簽字，縣級財(cái)政是否按項(xiàng)目施工進(jìn)度直接撥付并在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格一個(gè)月內(nèi)全部撥付到位。如果存在撥款不及時(shí)，不足額的情況，則需進(jìn)一步審查是否存在補(bǔ)助金途中滲漏，被截留、擠占、挪用或變相使用等情況。第三，審查補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)性。中央補(bǔ)助資金從2016年的7500元/戶提高到1.4萬元/戶左右，省市縣級補(bǔ)助資金結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政情況適量發(fā)放，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對照當(dāng)?shù)匚７扛脑煅a(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，審查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)放時(shí)有無存在暗箱操作，高于或低于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，以及拆戶或并戶發(fā)放情況。第四，審查危房改造資金是否實(shí)行了專項(xiàng)管理、專賬核算、?？顚Ｓ?。

（三）績效跟蹤審計(jì)推進(jìn)農(nóng)村危房改造項(xiàng)目腐敗治理

《中央農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金管理暫行辦法》要求農(nóng)村危房改造專項(xiàng)審計(jì)從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三方面對危改補(bǔ)助金進(jìn)行績效跟蹤考評，揭露資金管理使用過程中的不真實(shí)、不合法以及無效性的行為，確保危改資金運(yùn)行的規(guī)范、透明和高效，提高農(nóng)村危房改造資金使用效益?？冃Ц檶徲?jì)的實(shí)施可以與大數(shù)據(jù)審計(jì)相結(jié)合，依托大數(shù)據(jù)系統(tǒng)采集農(nóng)村危房改造對象數(shù)據(jù)、財(cái)政一卡通危房改造發(fā)放數(shù)據(jù)、財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)據(jù)、村級干部人員數(shù)據(jù)、享受廉租補(bǔ)貼人員數(shù)據(jù)、享受公租房人員數(shù)據(jù)等，結(jié)合現(xiàn)場檢查的情況分析采集的數(shù)據(jù)，對資金安排、政策措施、監(jiān)督管理、項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量安全、項(xiàng)目實(shí)施效果、農(nóng)戶滿意度及信息公開等一一進(jìn)行定性評價(jià)和定量考核，加強(qiáng)危房改造補(bǔ)助資金的管理，促進(jìn)危房改造補(bǔ)助資金合理、高效地配置。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任問責(zé)跟蹤審計(jì)推進(jìn)農(nóng)村危房改造項(xiàng)目腐敗治理

依據(jù)公共受托理論可知，農(nóng)村危房改造領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)干部在依法享有公職權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)依法履行保證危房改造補(bǔ)助資金使用合理合規(guī)、建成房屋質(zhì)量安全可靠的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任問責(zé)跟蹤審計(jì)要求審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)刈〗āl(fā)改、財(cái)政、紀(jì)檢、司法等部門的聯(lián)系，共同開展評價(jià)農(nóng)村危房改造領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的工作，對經(jīng)審計(jì)、投訴、查辦案件或者其他方式發(fā)現(xiàn)的腐敗問題線索，要按程序進(jìn)行履職問責(zé)調(diào)查、處理，并實(shí)行“一案雙查”，不僅嚴(yán)肅查處直接責(zé)任人，還要追朔追查申報(bào)、審批等環(huán)節(jié)相關(guān)部門和人員的責(zé)任，切實(shí)落實(shí)危改政策要求和資金管理規(guī)定，強(qiáng)化房屋安全質(zhì)量管理。