凌 超

（湖南工業(yè)大學(xué)商學(xué)院，湖南 株洲 412000）

一、引言

近些年，國(guó)家各部委從融資規(guī)模、償債風(fēng)險(xiǎn)等方面加大了對(duì)地方政府融資平臺(tái)規(guī)模、投向、風(fēng)險(xiǎn)等方面的監(jiān)管力度，地方政府融資渠道、融資規(guī)模及方式受限，難以滿足日益增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化帶來(lái)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求。因此，加快地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，發(fā)揮地方政府融資平臺(tái)公司在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃目標(biāo)的平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)公司及城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。中央集權(quán)的財(cái)政體制下地方政府財(cái)權(quán)上交、事權(quán)下放，使得地方政府在完善區(qū)域公共事業(yè)服務(wù)及公共物品建設(shè)方面存在壓力，未來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，根據(jù)宏觀政策規(guī)范指引，開(kāi)展PPP等模式來(lái)緩解政府資金壓力并保障城市公用事業(yè)及服務(wù)的供給。

二、地方政府融資平臺(tái)發(fā)展困境研究現(xiàn)狀

地方政府融資平臺(tái)在促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、緩解地方政府資金壓力方面存在利好，但是隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與落實(shí)民生的持續(xù)壓力，地方政府形成了對(duì)融資平臺(tái)公司的依賴性，形成較大規(guī)模的政府債務(wù)，李娜、雷良海、武傳德（2016）土地財(cái)政與地方政府融資平臺(tái)存在

相互依托的關(guān)系，土地財(cái)政為融資平臺(tái)提供資金來(lái)源及融資便利，刺激了融資平臺(tái)的迅速膨脹且極易引發(fā)償債風(fēng)險(xiǎn)；融資平臺(tái)以土地財(cái)政為依托，刺激了土地財(cái)政的進(jìn)一步膨脹；岳意定、羅瓊（2016）新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)及政府舉債的限制導(dǎo)致地方政府投資平臺(tái)數(shù)量的極度擴(kuò)張，平臺(tái)數(shù)量眾多促使政府負(fù)債加重、運(yùn)作不規(guī)范、資源浪費(fèi)，盲目增加融資平臺(tái)數(shù)量以增加融資規(guī)模，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患大；胡潔瓊、雷良海（2016）當(dāng)政府融資平臺(tái)與商業(yè)銀行管理者存在權(quán)責(zé)扭曲時(shí)，融資平臺(tái)為例加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展融資平臺(tái)

并向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款；而商業(yè)銀行基于政府平臺(tái)特殊性的認(rèn)識(shí)，擴(kuò)大對(duì)其放貸規(guī)模，導(dǎo)致過(guò)度放貸。

在債務(wù)規(guī)?？刂粕希瑥埰?、周全林（2017）融資平臺(tái)公司的政府特定目的性公司身份，向金融機(jī)構(gòu)舉債來(lái)滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金需求，但形成債務(wù)后，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沿著地方財(cái)政赤字加大、償債困難、土地財(cái)政以來(lái)、地方政府瀕臨破產(chǎn)到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁的路徑

演變。任蕊（2017）地方政府融資平臺(tái)在財(cái)政支出高于收入的情形下，幫助地方政府實(shí)現(xiàn)資金融通、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要促進(jìn)作業(yè)，但存在產(chǎn)權(quán)與責(zé)任不明、規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快、信息數(shù)據(jù)不對(duì)稱、多頭融資及過(guò)度授信、影響國(guó)家宏觀調(diào)控政策等風(fēng)險(xiǎn)。陸勇洲（2014）地方政府

融資平臺(tái)在籌集社會(huì)資金、建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施等方面起到積極作用，但目前融資平臺(tái)公司融資規(guī)模擴(kuò)張迅速，投資回收周期長(zhǎng)，償債風(fēng)險(xiǎn)高，一定程度上影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。廖楚暉、田野（2013）運(yùn)用因子分

析方法與SPSS對(duì)我國(guó)15個(gè)省會(huì)城市投融資多元化模式進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)論顯示各地省會(huì)城市地方政府對(duì)投融資平臺(tái)的模式存在一定的差異，從而找出適合地方政府的有效投融資手段。

三、地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展必要性研究現(xiàn)狀

地方政府融資平臺(tái)具備融資與投資的雙層作用，隨著融資規(guī)模擴(kuò)大造成政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模大且存在償債風(fēng)險(xiǎn)，許多學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性與，劉紅忠、史霜霜（2017）政府融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)較高與長(zhǎng)期帶來(lái)利率期限溢價(jià)補(bǔ)償不足之間的矛盾導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債的期限錯(cuò)配，使得地方政府融資平臺(tái)顯著依賴于短期銀行借款，形成較為嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性的清償風(fēng)險(xiǎn)。劉驊、盧亞娟（2016）地方政府融資平臺(tái)一方面借助政府信用擔(dān)保較為容易獲取大量建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)融資功能；另一方面代理政府投資基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)揮投資功能；這種雙重特性使得企業(yè)信用與政府信用捆綁，導(dǎo)致內(nèi)部治理、資產(chǎn)管理及人本效率低，隱藏巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；李天德、陳志偉（2015）適度寬松的貨幣政策及城鎮(zhèn)化背景下，政府融資平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)模擴(kuò)大、違規(guī)擔(dān)保、缺乏監(jiān)督、政企不分，政府主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)模式、城鎮(zhèn)化對(duì)土地、產(chǎn)業(yè)及區(qū)域發(fā)展的優(yōu)化升級(jí)、深化改革背景促使地方政府融資平臺(tái)必須轉(zhuǎn)型發(fā)展；徐鵬程（2017）地方政府融資平臺(tái)雖然在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但自身存在的問(wèn)題可能引起煙草的風(fēng)險(xiǎn)，不僅會(huì)制約地方投融資平臺(tái)的發(fā)展，也可能危及金融和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。張志勇（2017）政府融資平臺(tái)存在資本運(yùn)作不規(guī)范、治理結(jié)構(gòu)不完善、資產(chǎn)整合風(fēng)險(xiǎn)大、人才儲(chǔ)備欠缺、經(jīng)營(yíng)管理較粗放、地方政府管控嚴(yán)、政企協(xié)調(diào)難度大等缺陷，推進(jìn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展有助于防范區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)城市有序發(fā)展等意義。馬恩濤、陳媛媛（2017）地方政府“土地抵押+政府承諾”的方式使得融資平臺(tái)債務(wù)成為地方政府的或有債務(wù)，違反擔(dān)保法相關(guān)條款，增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須按照市場(chǎng)化、專業(yè)化、規(guī)范化的要求推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

四、地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展策略研究現(xiàn)狀

受限于監(jiān)管政策、債務(wù)規(guī)模、融資渠道限制，引入社會(huì)資本是緩解當(dāng)前融資平臺(tái)公司困境的方式之一，許多學(xué)者研究了政府與社會(huì)資本合作開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題、優(yōu)勢(shì)及方法，李莉、鐘剛瓊、王劍（2016）地方政府融資平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，需要改變單一的依賴政府土地資產(chǎn)擔(dān)保的方式，發(fā)展有效擔(dān)保物、引入社會(huì)資本搭建PPP平臺(tái)，以公司資產(chǎn)作為有效擔(dān)保物來(lái)完善融資擔(dān)保制度擴(kuò)大融資渠道。谷秀娟、李文啟（2013）地方政府融資平臺(tái)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮重要作業(yè)，但面臨公司治理結(jié)構(gòu)不完善、違規(guī)擔(dān)保帶來(lái)的償債風(fēng)險(xiǎn)日益極大，銀行業(yè)金融極高對(duì)政府融資平臺(tái)公司信貸管理缺失、償債過(guò)渡依賴土地財(cái)政等問(wèn)題，需要完善舉債融資機(jī)制促進(jìn)融資多元化。姜宏青、于紅（2017）融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)應(yīng)該服從于地方政府治理的目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型過(guò)程應(yīng)體系多元主題的需求，完全結(jié)束政企不分、徹底去行政化，走市場(chǎng)化規(guī)范化道理，成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)自主決策、自主經(jīng)營(yíng)。

許多學(xué)者建議政府融資平臺(tái)立足現(xiàn)有模式積極引入PPP等公私合營(yíng)方式，邢延輝(2017)政府融資平臺(tái)經(jīng)歷了萌芽、起步、發(fā)展、快速擴(kuò)張、清理規(guī)范、轉(zhuǎn)型等階段，受相關(guān)監(jiān)管政策影響，融資平臺(tái)公司剝離政府融資功能并轉(zhuǎn)型發(fā)展，以“政府債券＋PPP”的地方政府舉債機(jī)制成為政府新型融資模式。周恩毅、劉陽(yáng)晨（2017）當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)公共物品供給PPP模式存在思想觀念落后、缺乏相關(guān)的法律法規(guī)和相應(yīng)的制度安排、供給主體的供給范圍劃分不清、資金供給不足、供需不配、供給產(chǎn)品質(zhì)量低劣、第三方監(jiān)督機(jī)制缺失等問(wèn)題，必須推進(jìn)打破思想禁錮、合理界定政府供給職責(zé)、加強(qiáng)私人部門(mén)參與力度、創(chuàng)新城市社區(qū)公共物品供給模式、拓寬融資渠道等措施；李睿（2016）PPP模式能夠促進(jìn)投資主體的多元化，拓寬融資渠道、加快融資體制改革，在緩解地方政府財(cái)政壓力、化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提供資金使用效率等方面起到積極作用，提升公共物品供給效率及質(zhì)量。陳慧等人（2017）在土地整治PPP模式中政府與社會(huì)投資者存在博弈關(guān)系，社會(huì)投資者期望收益r＜機(jī)會(huì)成本時(shí)，政府扶持可以提高社會(huì)投資者積極性；社會(huì)投資者期望收益r＞機(jī)會(huì)成本時(shí)，社會(huì)投資者穩(wěn)定參與但政府扶持力度下降，為順利推進(jìn)土地整治PPP模式，建立土地整治PPP模式機(jī)理機(jī)制及反向約束機(jī)制。徐鵬程（2017）地方政府融資平臺(tái)要重新明確定位、完善政策法規(guī)、建立符合市場(chǎng)要求的管理體制和公司治理結(jié)構(gòu)、界定政府和投融資平臺(tái)關(guān)系，完善和構(gòu)建適應(yīng)國(guó)情的地方投融資體系，使其在供給側(cè)改革中發(fā)揮更大的作用。

五、研究展望

隨著宏觀經(jīng)濟(jì)對(duì)政府債務(wù)規(guī)模控制及公共物品供給模式創(chuàng)新，地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展勢(shì)在必行，從現(xiàn)有研究成果來(lái)看，政府融資平臺(tái)從業(yè)者與學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的困境及必要性，從風(fēng)險(xiǎn)防范、創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式等方面給出了具體建議。綜合現(xiàn)有研究成果，以定性化理論研究為主，未來(lái)研究中需要加強(qiáng)定量化研究工具的應(yīng)用，綜合評(píng)價(jià)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的效率、轉(zhuǎn)型發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等方面。