王芳霞

（蘭州財經(jīng)大學(xué)，甘肅 蘭州 730000）

一、扶貧資金績效審計研究的意義

自十八大以來，國家提出“兩個一百年”目標(biāo)，努力實現(xiàn)人民的共同富裕，全國各省相繼開始大力推進扶貧項目，逐步縮小貧富差距。為了促進國家的扶貧發(fā)展項目，黨中央相繼制定了一系列與扶貧相關(guān)的政策，投入大量的財政扶貧資金，逐步推進扶貧項目。國家的這些政策不僅符合經(jīng)濟新常態(tài)這一大的經(jīng)濟環(huán)境，也是四個全面戰(zhàn)略布局和五大發(fā)展理念的重要體現(xiàn)。正因為國家如此重視扶貧項目，關(guān)注扶貧項目的進展，扶貧專項資金的管理和使用便成為扶貧項目的重點，加強扶貧資金的管理水平越發(fā)重要。提高扶貧資金的使用效率，關(guān)鍵在于加強績效審計水平和監(jiān)督力度，不斷加強依法審計、全方位監(jiān)督，才能更好的利用財政專項資金。另外，還應(yīng)提高審計人員對專項資金的績效審計水平，逐步推進扶貧專項資金績效審計，改善我國扶貧專項資金績效管理水平，有效促進政府部門認真履行績效職責(zé)，準(zhǔn)時、高效的完成精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)，早日實現(xiàn)共同富裕。

從甘肅省實際情況來看，貧困是甘肅的基本省情，與全國其他地方相比，貧困人數(shù)量大、連片特困區(qū)域多、貧困程度深的狀況尚未根本改變。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，甘肅省552萬貧困人口，全省58個片區(qū)特困縣、17個插花型貧困縣、6220個貧困村的129萬貧困戶。甘肅省貧困發(fā)生率居全國第二，僅次于西藏。而且，甘肅省地理環(huán)境也比較復(fù)雜，許多縣鄉(xiāng)都位于山區(qū)地帶，土地資源不足，耕地面積少，水資源極度匱乏，這些使得很多人民的生活陷入貧困水平。由于這些限制因素，甘肅省的扶貧發(fā)展之路并不順暢，精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)還很艱巨，要解決的問題還有很多，必須高度關(guān)注扶貧開發(fā)過程中資金的合理利用。

二、扶貧資金績效審計的審計目標(biāo)和內(nèi)容

為了有效開展審計工作，最重要的是要認識和理解所要求的審計目標(biāo)。因為審計目標(biāo)貫穿審計過程的始終，既是審計活動的方向和預(yù)期結(jié)果，也是理論與實踐相聯(lián)系的橋梁。通常專項資金績效審計目標(biāo)分為經(jīng)濟性、效率性和效果性目標(biāo)，與精準(zhǔn)扶貧工作相結(jié)合，便可得到扶貧資金績效審計目標(biāo)。因此，本文認為，扶貧資金績效審計的目標(biāo)就是在扶貧資金使用真實性、合法性和合規(guī)性的基礎(chǔ)上，評價扶貧資金經(jīng)濟性、效率性和效果性的實現(xiàn)程度。其中，經(jīng)濟性是通過審查與評價扶貧資金的取得、使用及管理是否節(jié)約及合理，改善資金管理，節(jié)約資源；效率性是對扶貧專項資金組織和管理中的投入與產(chǎn)出關(guān)系做出審查，優(yōu)化組織系統(tǒng)和管理實施，達到高效率配置扶貧專項資金的目的；效果性是利用審查結(jié)果來評價既定目標(biāo)實現(xiàn)程度，通過評價結(jié)果促進決策、組織和管理，從而進一步改善活動效果。本文基于對扶貧專項資金績效審計的目標(biāo)和內(nèi)容研究，其目的在于根據(jù)甘肅省扶貧實際情況，來探索適合甘肅省專項資金績效審計的方案框架，從而進一步提高工作效率，更好的幫助甘肅省完成扶貧任務(wù)。

三、甘肅省扶貧專項資金績效審計存在的問題

甘肅省正按照新時期的扶貧要求，加大財政資金的投入力度，合理利用扶貧專項資金，努力提高貧困人民的生活水平，減少貧困人口的數(shù)量，做到精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，早日實現(xiàn)共同富裕。正是在這樣背景下，分析扶貧專項資金績效審計才顯得格外有意義。當(dāng)前扶貧專項資金績效審計主要存在以下問題：

（一）重結(jié)果評價輕過程控制

目前，績效審計存在審計人員的能力不足，績效意識淡薄以及績效審計力度不夠等問題，如果要對績效審計的全過程實施內(nèi)部控制，成本較大，而且政府審計機關(guān)資源不足，使得政府績效審計工作往往只重視最后得到的結(jié)果，而忽略過程控制，以結(jié)果來決定一切。因為相對于整個審計過程實施控制，結(jié)果評價往往更方便獲得，而且需要較少的人力物力，對審計人員來說更有利，因此，現(xiàn)實情況中他們更傾向于實施結(jié)果評價。但從專業(yè)角度來說，績效審計只關(guān)注結(jié)果評價而缺乏對整個過程的控制是遠遠不夠的。很多方面需要從過程控制入手，發(fā)現(xiàn)問題，而結(jié)果評價卻無法實現(xiàn)。例如，從扶貧專項資金的最初申請發(fā)放、合理分配到有效利用以及管理辦法往往會出現(xiàn)漏報、虛報和使用不當(dāng)?shù)雀鞣N問題，如果績效審計只關(guān)注結(jié)果評價，利用審計結(jié)果來評價扶貧資金使用的效率將很難發(fā)現(xiàn)這些問題，從而不能得出準(zhǔn)確的結(jié)論。如果能有效利用內(nèi)部控制來監(jiān)督扶貧資金的使用情況，將大大減輕績效審計工作，同時也能更好的提高效率。因此，績效審計過程中的各項環(huán)節(jié)的有效控制對提高審計效率有著十分重要的作用。

（二）審計覆蓋范圍有限，還難以做到全覆蓋

甘肅省扶貧專項資金的績效審計主要關(guān)注貧困地區(qū)的經(jīng)濟增長情況和扶貧項目的經(jīng)濟效益情況，重點還集中在經(jīng)濟效益方面，例如GDP的增長情況、貧困人民的收入水平，但這些只是扶貧項目成果的一方面，還達不到中央領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)期設(shè)想，如對貧困地區(qū)的生活環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)培訓(xùn)等方面很少涉及，這些同樣也是貧困地區(qū)發(fā)展中不可缺少的部分，審計工作也應(yīng)當(dāng)關(guān)注。對于甘肅省貧困地區(qū)的扶貧項目，不僅要從經(jīng)濟上提高生活水平，更要注重整體效益，同時提高社會效益和生態(tài)效益。另外，目前的績效審計還缺少對扶貧資金相關(guān)政策的評價。對扶貧項目來說，政府的扶貧政策是行動指南、道路指引，對評價扶貧項目的具體實施情況，具有高度的指導(dǎo)意義。如果沒有詳細可行的政策作引領(lǐng)，扶貧開發(fā)就沒有清晰地目標(biāo)，不可能做到精準(zhǔn)扶貧。因此，也應(yīng)把政策績效審計納入扶貧資金的績效審計范圍中。

（三）扶貧專項資金審計法律制度不夠完善

完善的法律規(guī)范是提高審計效率的保障，目前，與績效審計相關(guān)的法律制度體系還不完善，法律規(guī)范不夠完備，使得扶貧專項資金績效審計中有許多問題未能得到有效解決。例如，績效審計過程難以透明化、公開化，以及責(zé)任界限不清，這些問題的根源在于法律規(guī)范。由于扶貧資金績效審計監(jiān)督的范圍不明確，使得追究制度不完善。同樣，扶貧資金績效審計范圍和概念的不確定，也導(dǎo)致了各地執(zhí)行方式不一致，阻礙了審計工作的進行。審計責(zé)任不能落實到個人，項目負責(zé)人不但不會承擔(dān)審計責(zé)任，更可能互相推卸責(zé)任，導(dǎo)致審計漏洞，不能有效實現(xiàn)績效審計目標(biāo)。由于審計機關(guān)受到當(dāng)?shù)卣闹萍s，審計機關(guān)的負責(zé)人可能又是被監(jiān)督審查的對象，這使得績效審計工作受到很多障礙。正因為缺少相應(yīng)完備的法律規(guī)范，審計工作的許多問題不能得到有效解決，影響了審計工作的效率和效果。因此，為了提高審計工作的有效性，更好的實施扶貧專項資金績效審計，必須建立有效的法律法規(guī)體系，完善與扶貧資金相關(guān)的政策法律法規(guī)，使審計工作在保持應(yīng)有的獨立性和專業(yè)性的基礎(chǔ)上更好的為人民服務(wù)。

四、加強扶貧資金績效審計的建議

（一）重視過程控制，加強審計監(jiān)督力度

在績效審計過程中，過程內(nèi)部控制與結(jié)果評價發(fā)揮著同等重要的作用，二者缺一不可。因此，要求審計人員執(zhí)行審計工作時不應(yīng)只重視事后結(jié)果評價，更要注重審計過程的內(nèi)部控制監(jiān)督，全面關(guān)注扶貧資金的立項申請、合理分配、使用過程監(jiān)督以及資金的有效利用，及時發(fā)現(xiàn)扶貧資金在管理使用過程中存在的問題，追查源頭，并進行有效監(jiān)督和控制，防止問題進一步擴大，同時提出合理有效的改進建議。同時，在扶貧專項資金績效審計過程中，審計人員一方面要監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧資金相關(guān)政策落實情況，另一方面還應(yīng)檢查扶貧資金績效審計情況，循著資金流向，具體到項目資金撥付流程和使用管理都要按照政策要求，并進行全過程審計監(jiān)督，將績效理念貫穿扶貧審計全過程。事實上，扶貧資金績效審計的初衷就是通過合理監(jiān)督來控制扶貧資金的管理情況，防止出現(xiàn)虛報、漏報的問題，從而推動扶貧資金績效審計過程和結(jié)果的公開化和透明化，使扶貧專項資金真正的得到有效利用，用到實處，切實維護廣大貧困群眾的利益。

（二）統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)審計全覆蓋

目前，大多數(shù)績效審計只關(guān)注經(jīng)濟效益，很少做到審計全覆蓋，可局部審計得到的結(jié)果并不全面，全方位、多角度、有深度的審計理念是績效審計的根基。一方面要重視審計內(nèi)容全覆蓋，即績效審計要以資金項目和政策績效為主要審計內(nèi)容，分別圍繞資金的籌集、分配、管理和使用，以及項目的立項、建設(shè)、運營效果及相關(guān)配套政策的制定和執(zhí)行結(jié)果，對扶貧資金的具體績效情況進行審計。資金項目績效審計關(guān)心具體實施中的問題，而政策績效審計關(guān)注體制、機制、制度層面的問題，以上兩方面應(yīng)該結(jié)合使用。另一方面，實現(xiàn)評價指標(biāo)全覆蓋，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。扶貧資金績效審計不僅要考慮現(xiàn)實的經(jīng)濟效益，更要重視未來會影響經(jīng)濟效益的社會效益和生態(tài)效益，社會效益和生態(tài)效益也是績效審計不可缺少的內(nèi)容。因此，在設(shè)計績效審計評價指標(biāo)體系時，應(yīng)建立一個綜合的、全面的指標(biāo)體系。

（三）完善績效評價法律法規(guī)體系

為了確保扶貧專項資金績效審計目標(biāo)的實現(xiàn)，必須完善與之相關(guān)的法律法規(guī)制度。法律法規(guī)完善既要加強內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)，明確扶貧資金審計的監(jiān)督范圍，還應(yīng)制定科學(xué)合理的專項資金(如扶貧資金)審計準(zhǔn)則、實施細則和其他規(guī)范，使得績效審計工作有法可依、有規(guī)可循，績效審計的效率將大幅度提高。同時，絕不能忽略對扶貧資金績效責(zé)任的問責(zé)力度，必須明確績效審計法律責(zé)任的范圍和類型，切實落實法律責(zé)任追究制度。只有建立完善法律法規(guī)體系，以法律規(guī)范作保障，提高審計機關(guān)的法律責(zé)任，才能提高扶貧資金績效審計的效果，增強對扶貧資金審計工作的監(jiān)督和約束。