徐展峰

（中國人民銀行南昌中心支行，江西 南昌 330008）

隨著全球經(jīng)濟一體化趨勢日益增強，各國之間的經(jīng)濟聯(lián)系更為密切，各國企業(yè)之間的貿易結算更加頻繁，跨境資金流動的規(guī)模與日俱增。因此，如何有效地監(jiān)管跨境資金流動對各國來說都至關重要。人民幣已加入SDR，未來人民幣國際化將進一步推進，但我國現(xiàn)行的跨境資金流動監(jiān)管仍然側重于外匯收支監(jiān)管，對本幣監(jiān)管依然薄弱。在此背景下，探討構建跨境資金流動的本外幣一體化監(jiān)管體系無疑具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、國內外相關研究成果

跨境資金的正常流動對推動一國經(jīng)濟發(fā)展起到重要作用，但在一定條件下，跨境資金的非正常流動，尤其是短期跨境資金的大量流出入，會對該國的經(jīng)濟金融產生較大的負面影響，甚至可能觸發(fā)嚴重的金融危機。因而，如何有效地對跨境資金流動進行管理是當今國際金融領域最為重要的研究方向之一。

從國外研究成果看，Meade（1953）研究短期跨境資金逆轉性流出對經(jīng)濟可能帶來的危害問題，并提出相應的政策選擇：采取較嚴格外匯管制措施，阻止資金異常流出；釋放外匯儲備，抑制短期投機行為；發(fā)揮匯率機制的調節(jié)作用，允許匯率下降。Tobin(1972)首次提出“托賓稅”的概念，并給出征收托賓稅的基本設想，他認為，資本的泛濫將嚴重沖擊國際金融體系正常運轉，對發(fā)展中國家負面沖擊尤為顯著，因而要對外匯交易征稅，通過降低資本流動性來贏得金融全球化的相對穩(wěn)健。Sphan則意識到非正?？缇迟Y金流動對金融穩(wěn)定的可能危害，重新對托賓稅進行設計，提出在對外匯交易征收較低稅率的基礎上，要對非正常跨境資金流動征收相應懲罰性的稅率。

從國內研究文獻看，孫恒(2005)提出我國應從宏微觀兩方面來加強對短期跨境資金的監(jiān)管，例如，通過利用征收稅收、取消外資企業(yè)非國民待遇、加強對跨境資金流動審批管理等手段來抑制短期跨境資金的流動。蘭振華、陳玲（2007）認為，為有效抑制大量的投機資金涌入我國，應當進一步完善人民幣匯率形成機制，不斷增加匯率彈性，使得短期資金的收益不具確定性，同時建議外匯管理部門要減少單純依靠行政手段，要更多發(fā)揮市場對資本流動的調節(jié)作用。王亮（2012）結合新形勢下跨境資金流動的波動性，在分析異常跨境資金流入的主要渠道及表現(xiàn)特征的基礎上提出進一步改進我國跨境資金流動監(jiān)管的政策建議：一是建立監(jiān)測預警機制，及時對國際收支中的脆弱性及可能發(fā)生的危機做出預警；二是建立協(xié)同監(jiān)管機制，從我國實際情況出發(fā)，有效整合監(jiān)管資源，加強部門之間的政策協(xié)調，建立及時、準確、安全的信息數(shù)據(jù)交流渠道；三是提高代位監(jiān)管者的嚴肅性，各有關職能部門應加強對外匯指定銀行、會計師事務所等機構行為的監(jiān)管，增強其法制觀念，以更好履行好代位監(jiān)管職責。

二、跨境資金流動監(jiān)管模式的國際經(jīng)驗及啟示

（一）跨境資金流動監(jiān)管的主要模式

1.美國。關于跨境資金流動的監(jiān)管，美國金融業(yè)監(jiān)管當局的多家機構，組成一個以美聯(lián)儲為傘尖的傘型監(jiān)管框架，共同實施監(jiān)管。美國對跨境資金流動的有效監(jiān)管主要通過以下五點來實現(xiàn)：一是監(jiān)管為結果導向，而非過程導向。銀行做每筆業(yè)務均須高度審慎進行合規(guī)性審查，并購買必要軟件接口查詢企業(yè)相關情況。如銀行在做貿易融資時，為防止企業(yè)出口高報，會在相關數(shù)據(jù)庫中查詢所涉及實物3個月的市場價格，再重點審核提單、報關單、發(fā)票等要件。二是對銀行嚴格監(jiān)管，高業(yè)務標準。如銀行給予海外中資企業(yè)內保外貸授信額度時，會重點審核借款人的資產狀況，仍按照普通貸款來處理，而不因有本國母公司或關聯(lián)行的擔保，而放松對借款人的要求。三是集中精力對必須監(jiān)管的核心業(yè)務，即經(jīng)濟與貿易制裁、反洗錢與客戶盡職調查，使用非現(xiàn)場監(jiān)測、現(xiàn)場檢查、持續(xù)監(jiān)測、駐場監(jiān)測等手段實現(xiàn)無縫對接的監(jiān)測和檢查，保持高壓態(tài)勢。四是充分利用先進的電子信息手段，非現(xiàn)場監(jiān)管制度化、規(guī)范化。五是堅持重點監(jiān)管理念，處罰措施明確有力。美國對銀行進行強制措施及處罰的時間、條件及種類方面都有著一套嚴格的管理制度。

2.德國。德國金融監(jiān)管部門對跨境流動資金的監(jiān)管與實現(xiàn)手段：一是通過主體監(jiān)管來實現(xiàn)對金融產品的監(jiān)管。德國金融監(jiān)管部門對跨境資金流動的監(jiān)管更傾向于主體監(jiān)管。德意志聯(lián)邦銀行和聯(lián)邦金融管理局通過對每個金融機構主體的風險監(jiān)管來涵蓋對金融產品的監(jiān)管，而非直接對逐個金融產品本身進行監(jiān)管，促使金融機構主動建立一套行之有效的金融交易風險控制與管理制度體系；二是強化金融機構自身合規(guī)管理要求。德國的金融機構在受到外部監(jiān)管的同時，還要求強化內部合規(guī)性管理與自我監(jiān)管；三是加強通過非現(xiàn)場監(jiān)管體系的信息搜集與分析。德意志聯(lián)邦銀行和聯(lián)邦金融管理局高度重視通過行使監(jiān)管權，特別是通過非現(xiàn)場監(jiān)管體系所獲得的數(shù)據(jù)與信息。德意志聯(lián)邦銀行依靠強大的信息管理手段和健全的統(tǒng)計監(jiān)測體系，為本國跨境資金流動監(jiān)管提供有效的信息基礎服務和風險預警指導，使微觀交易監(jiān)測分析與和宏觀風險控制管理有機融合。

3.英國。2008年國際金融危機爆發(fā)后，英國開始實施新一輪的金融監(jiān)管改革，體現(xiàn)為金融監(jiān)管更加嚴厲，其中針對跨境資金流動的宏觀審慎管理措施有以下方面：一是改革原有的監(jiān)管機構，主要通過新設機構或優(yōu)化現(xiàn)有機構監(jiān)管職能來推進。2010年，該國制定了《金融監(jiān)管新方案：認識、焦點和穩(wěn)定》，對原有金融監(jiān)管體制進行全面改革，于2013年撤銷金融服務管理局（FSA），新設金融行為監(jiān)管局（FCA）和審慎監(jiān)管局（PRA）。明確由英格蘭銀行來承擔主要的審慎監(jiān)管職能，負責維護整個金融體系的穩(wěn)定。二是通過制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，推行統(tǒng)一的監(jiān)管措施，有效防范跨境資金套利帶來的風險。三是進一步加強跨境資金流動監(jiān)管國際合作，大力推動國際間對金融風險的識別與預警體系建設等。

4.巴西。從經(jīng)濟理論和政策分析的角度看，巴西已經(jīng)實現(xiàn)資本項目可兌換。根據(jù)巴西現(xiàn)有外匯法律規(guī)定，個人和機構從事外匯交易無需事前核準，跨境收支及結售匯不受金額和屬性的限制。但是，在實際操作上，巴西央行通過外匯交易登記和賬戶管理對外匯實行著較為嚴格的管制。1966年，巴西法律規(guī)定開始征收托賓稅，但當時托賓稅的征收范圍僅限于金融及保險機構所從事的信貸及保險業(yè)務。1994年，巴西聯(lián)邦政府頒布8894號法令明確將托賓稅的征收范圍設定為為與保險、信貸、外匯兌換及可流通證券的有關交易，該征收范圍沿用至今。2009-2012年，美國量化寬松政策引起大量短期資金涌入巴西，巴西上調金融交易稅至6%，2013年6月，受美國量化寬松政策可能退出的預期影響，資本流出大量增加，該國又取消了大部分托賓稅。巴西靈活運用金融交易稅工具，有效改善了資本流動的構成和波動性。

（二）國際經(jīng)驗的啟示

1.強化銀行主體監(jiān)管，讓合規(guī)理念充分滲透監(jiān)管對象。英國專門設立審慎監(jiān)管局，加大對系統(tǒng)性重要銀行、金融機構和企業(yè)的管理；德國則通過主體監(jiān)管方式實現(xiàn)對金融交易與產品監(jiān)管的監(jiān)管；美國在金融監(jiān)管改革方案中也對大型金融機構的強化監(jiān)管措施，加強對大型銀行機構外匯業(yè)務的管理。我國銀行業(yè)機構通過境內外配置外匯資金、發(fā)放外匯貸款以及開展表外融資業(yè)務等展業(yè)行為，已成為影響我國跨境資金流動的重要主體。在保持金融穩(wěn)定以及有效防范跨境資金流動風險時，銀行業(yè)機構成為重點監(jiān)管對象。強化對金融機構的主體監(jiān)管有利于更好地實現(xiàn)跨境資金流動監(jiān)管目標與成效。此外，美國監(jiān)管機構通過對問題機構的重罰，大大提高了違規(guī)機構的違規(guī)成本，冒險違規(guī)做業(yè)務取得的贏利不足以彌補重罰所付出的成本，使得銀行不敢存有僥幸心理。我國外匯管理部門對待違規(guī)主體的違規(guī)行為，可以借鑒美國做法，實施必要的嚴厲懲罰。

2.人民幣國際化不必然以放開跨境資本流動監(jiān)管為前提。為保持國內宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，一國當局可對跨境資本流動采取松緊交替的方式，如美國在美元實現(xiàn)國際化后仍然保持對跨境資本流動的監(jiān)管。在人民幣國際化不斷推進的進程中，在對本幣跨境資本流動加強監(jiān)管的同時，我國應在適當條件下放松監(jiān)管，比如資本市場雙向開放等。這種漸進式的資本項目開放，顯然有助于推進人民幣國際化，也有利于為以后的管制操作提供良好的參考依據(jù)。

3.托賓稅可在短期內抑制資本流動，但不是常態(tài)化機制。國際實踐表明，在一國金融市場發(fā)展較為成熟的條件下，短期資本可以借助其他手段來規(guī)避托賓稅的管制。當一國金融市場成熟度較低，且短期資本大量流入時，可考慮運用托賓稅措施進行逆向調節(jié)；在一國金融市場成熟度較高時，可考慮采取包括托賓稅在內的組合措施，例如收窄境內外息差、匯差，或者降低投資者對本幣匯率單方升貶的預期，以疏導短期資本大規(guī)模的進出。巴西實施托賓稅的經(jīng)驗表明，托賓稅等資本管制措施在一定程度上可以抑制短期資本的流動，并減少市場波動，但也會帶來一些負面影響。從政策實施效果看，托賓稅只是一種暫時性措施。對于我國而言，托賓稅不應作為一種常態(tài)化機制，否則將會對經(jīng)濟產生不利的負面影響。

三、跨境資金流動本外幣一體化監(jiān)管建議

為防范因本外幣套利等因素引起的大規(guī)模異?？缇迟Y金流動風險，實施跨境資金流動本外幣一體化監(jiān)管是大勢所趨。當前可在以下幾個方面協(xié)調推進。

（一）統(tǒng)一本外幣跨境業(yè)務的監(jiān)管政策

雖然在近年來的多項業(yè)務改革中推進了本外幣的一體化監(jiān)管，如全口徑跨境融資、境外放款等，但形式偏于宏觀，而微觀層面由于政策沖突和歸口監(jiān)管導致的本、外幣監(jiān)管模式差異依然存在。當前尚存的一些監(jiān)管盲區(qū)，為異常違規(guī)資金的跨境流動提供了空間，通過加強政策上的協(xié)調構建一致的本外幣流動環(huán)境，可以避免錯幣種跨境流動風險和離在岸違規(guī)套利行為削弱跨境流動監(jiān)管的有效性。建議梳理現(xiàn)有外匯、人民幣政策法規(guī)體系，建立具有可操作性的本外幣一體化監(jiān)管政策框架。

（二）統(tǒng)一本外幣跨境業(yè)務的展業(yè)原則

應按照本外幣一體化監(jiān)管思路，加快制定銀行跨境業(yè)務展業(yè)原則，解決本外幣管理尺度不一和銀行展業(yè)原則執(zhí)行標準不明確、不統(tǒng)一的問題，壓縮監(jiān)管套利和不正當競爭。督促銀行切實落實“展業(yè)三原則”。實施本外幣一體化協(xié)調監(jiān)管，加大對銀行辦理跨境收支業(yè)務中落實“展業(yè)三原則”的核查與檢查力度，促進其細化“展業(yè)三原則”操作流程和加強內部管控，加大對銀行未履行真實性審核行為的懲處力度，促進銀行提升合規(guī)經(jīng)營意識。此外，還應充分發(fā)揮代位監(jiān)管職能，塑造行業(yè)自律。通過代位監(jiān)管者在政策傳導、業(yè)務監(jiān)管等方面的作用，可以消弭行政手段的“一刀切”影響，更符合市場規(guī)律的客觀要求。

（三）統(tǒng)一本外幣跨境業(yè)務的監(jiān)測體系

一方面，搭建系統(tǒng)共享平臺，提高數(shù)據(jù)利用效率。信息不對稱導致了部門在本、外幣跨境業(yè)務的監(jiān)管上存在視野盲點，特別是針對企業(yè)利用本幣和外幣進行聯(lián)合操作以逃避監(jiān)管的時候，不利于業(yè)務真實性的全局把握，降低了監(jiān)管效率。建議搭建外匯局與人民銀行的共享數(shù)據(jù)接口平臺，有效避免銀行重復錄入數(shù)據(jù)、系統(tǒng)數(shù)據(jù)不完整等問題，全面記錄跨境資金流動統(tǒng)計數(shù)據(jù)，實現(xiàn)全口徑監(jiān)測。另一方面，構建本外幣一體化的非現(xiàn)場監(jiān)測指標體系。按照主體監(jiān)管的思路，從收支總量、資金賬戶、主體行為特征等維度設計監(jiān)測指標，實現(xiàn)對經(jīng)濟主體的全方位整體監(jiān)測。

（四）統(tǒng)一本外幣跨境資金業(yè)務的行政處罰措施

現(xiàn)行跨境人民幣業(yè)務管理規(guī)定對違規(guī)行為的行政處罰沒有完善的制度法規(guī)可依，而《外匯管理條例》則列明了處罰條款，操作性更強，對于違規(guī)行為的處罰方面亟需進一步形成本外幣協(xié)同監(jiān)管的共同威懾力，實現(xiàn)監(jiān)管效用的最大化。對此，建議盡快統(tǒng)一本外幣監(jiān)管懲處措施，對異常業(yè)務不區(qū)分幣種實施電子數(shù)據(jù)核查、逐筆登記、業(yè)務暫停、檢查處罰等嚴格監(jiān)管手段。同時，應本外幣聯(lián)合追究銀行失責，明確要求銀行為企業(yè)辦理人民幣跨境業(yè)務時應加強真實性合規(guī)性審核，必要情況下應進行事前溝通和報備。

（五）穩(wěn)步推進人民幣利率和匯率的市場化改革

建立和完善富有彈性的人民幣匯率形成機制，增強人民幣匯率波動幅度，有效解決現(xiàn)有離岸、在岸人民幣匯率差值較大的問題。積極穩(wěn)妥推進人民幣資本項目可兌換，進一步拓寬離岸人民幣回流渠道，有效發(fā)揮市場機制在匯率決定中的基礎作用，從而實現(xiàn)匯率與市場經(jīng)濟接軌。建立健全由市場供求主導的利率形成機制，有效增強利率與匯率聯(lián)動關系。通過利率變化對匯率變化的及時有效傳導，消除因境內外利差誘發(fā)的資金套利行為，從而最大程度地減少投機套利因素。