全國(guó)政協(xié)常委、民進(jìn)河南省委會(huì)主委張震宇在全國(guó)政協(xié)十二屆五次會(huì)議上，提交《關(guān)于農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的建議》的提案，被人力資源和社會(huì)保障部定為重點(diǎn)提案，由該部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司負(fù)責(zé)辦理。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司非常重視此提案的辦理，經(jīng)商衛(wèi)生計(jì)生委、財(cái)政部、國(guó)土資源部的意見(jiàn)，并征求了部?jī)?nèi)就業(yè)促進(jìn)司、職業(yè)能力建設(shè)司、醫(yī)療保險(xiǎn)司意見(jiàn)后，形成了初步辦理意見(jiàn)。2017年8月11日，赴河南就提案進(jìn)行當(dāng)面答復(fù)，進(jìn)一步溝通協(xié)商、征求意見(jiàn)。

2017年8月11日下午，人社部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司副司長(zhǎng)董英申一行三人，赴河南省科技廳召開(kāi)答復(fù)座談會(huì)，與張震宇及河南民進(jìn)的有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行座談交流，協(xié)商溝通。座談交流會(huì)上，董英申從做好被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置工作，解決被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)問(wèn)題和養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題五個(gè)方面分別介紹有關(guān)政策實(shí)施、工作進(jìn)展情況以及下一步工作打算。民進(jìn)河南省委會(huì)委員孟霞，民進(jìn)河南省委會(huì)參政議政委員會(huì)副主任黃琨，民進(jìn)會(huì)員許諾、陳麗萍分別就提案的答復(fù)提出意見(jiàn)建議。

【提 案】

關(guān)于農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的建議

張震宇

隨著農(nóng)地非農(nóng)化范圍的逐步擴(kuò)大，我國(guó)越來(lái)越多的農(nóng)民將自發(fā)或被動(dòng)地從土地上剝離出來(lái)，因失去賴(lài)以生存的土地而成為“失地農(nóng)民”。他們因受教育程度不高，醫(yī)療、養(yǎng)老保障水平低，生活來(lái)源缺乏等因素逐漸成為新的社會(huì)問(wèn)題群體，因此亟待為失地農(nóng)民建立安全有效的社會(huì)保障制度。

一、我國(guó)目前現(xiàn)行失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題

對(duì)農(nóng)民來(lái)講，土地是養(yǎng)家糊口，養(yǎng)老就醫(yī)的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系發(fā)展相對(duì)滯后，未充分考慮社會(huì)保障對(duì)土地的替代作用及與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的銜接。對(duì)于被征地拆遷的農(nóng)村地區(qū)，現(xiàn)行社會(huì)保障主要有以下幾方面的缺失：

（一）農(nóng)村社會(huì)保障水平較低。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障主要來(lái)自土地保障和家庭保障，種糧收入是目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。失地農(nóng)民家庭主要依靠征地補(bǔ)償款維持生計(jì)和養(yǎng)老，一旦補(bǔ)償款用完，他們的養(yǎng)老、就醫(yī)問(wèn)題就會(huì)受到很大的挑戰(zhàn)。目前政府主導(dǎo)的“新農(nóng)保”及“新農(nóng)合”的保障標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，滿(mǎn)足不了地處城郊的失地農(nóng)民需求。對(duì)于征地拆遷地區(qū)，政府在計(jì)算補(bǔ)償款時(shí)，對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障方面的補(bǔ)償，以一次性支付的方式，給予農(nóng)民相應(yīng)的資金或房產(chǎn)。但是受周?chē)h(huán)境、養(yǎng)老觀念、生活方式等因素影響，失地農(nóng)民領(lǐng)到補(bǔ)償款后自己繳費(fèi)參加商業(yè)醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)的寥寥無(wú)幾。隨著農(nóng)村老齡化危機(jī)，失地農(nóng)民中的留守老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療得不到應(yīng)有的保障，給村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來(lái)較大壓力。

（二）就業(yè)保障渠道窄。農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。失地農(nóng)民在向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，由于自身文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能較低，在工作競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，除少數(shù)人能利用城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的商機(jī)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)和打工外，大多數(shù)人難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（三）養(yǎng)老保障模式單一。家庭養(yǎng)老是我國(guó)農(nóng)村的重要養(yǎng)老保障方式之一。失地農(nóng)民由于再就業(yè)和家庭收入等方面不穩(wěn)定，依托家庭養(yǎng)老的保障模式受到了較大沖擊。失地農(nóng)民的子女通常自身基本生活也難以保障，無(wú)力承擔(dān)父母養(yǎng)老的責(zé)任，家庭養(yǎng)老的功能?chē)?yán)重弱化。政府作為家庭養(yǎng)老的補(bǔ)充，在農(nóng)村地區(qū)較為普遍的是對(duì)納入“五?！狈秶牡捅＠先?，以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)向農(nóng)民提供養(yǎng)老保障。但是目前能夠享受到“五保”制度的農(nóng)村老年人還為數(shù)不多，為農(nóng)村“五保戶(hù)”提供的養(yǎng)老場(chǎng)所設(shè)施還不夠完善。

（四）醫(yī)療保障不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求。

隨著“新農(nóng)合”的普及，失地農(nóng)民也都享受到了切實(shí)的醫(yī)療福利。但是因地處城市近郊，雖然享受了較先進(jìn)的醫(yī)療水平，但是新農(nóng)合的報(bào)銷(xiāo)比例不高，與城鎮(zhèn)職工相比，老鄉(xiāng)們還是感到“生不起病，住不起院”。失地農(nóng)民因傳統(tǒng)生活方式影響，風(fēng)險(xiǎn)防御意識(shí)與社會(huì)互助意識(shí)較弱，對(duì)政策及政府的信任度不高，自己拿錢(qián)參加其他類(lèi)型醫(yī)療保障的比例非常低。

二、我國(guó)建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的建議

隨著國(guó)家新型化農(nóng)村的發(fā)展，建立符合現(xiàn)實(shí)需求的社會(huì)保障體系成為保障失地農(nóng)民基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要手段。

（一）建立合理的征地補(bǔ)償金支付方式。改變過(guò)去單一征地補(bǔ)償方式，轉(zhuǎn)由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，把征地補(bǔ)償金由一次性支付轉(zhuǎn)為分期、分類(lèi)支付，由單一的貨幣補(bǔ)償轉(zhuǎn)為養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、生活補(bǔ)助相統(tǒng)一的補(bǔ)助方式，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償金的效益長(zhǎng)久化、最大化。根據(jù)不同需求，建立滿(mǎn)退休年齡的失地農(nóng)民的最低生活保障制度，對(duì)城市郊區(qū)的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保障范圍，從根本上解決失地農(nóng)民社會(huì)保障的缺失問(wèn)題，縮小失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民間的福利差異，增進(jìn)公平。

（二）建立失地農(nóng)民的“雙保”模式。可資借鑒的案例：2015年須水鎮(zhèn)所有居民均由農(nóng)業(yè)戶(hù)籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民戶(hù)籍。隨著戶(hù)籍的轉(zhuǎn)變，2016年起，村民們可以參加“雙保”，即參保人員既參加城鎮(zhèn)醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)，又參加農(nóng)村合作醫(yī)療、“五?！敝贫鹊取?jù)了解，這種做法是江浙地區(qū)對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度探索的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，能夠增強(qiáng)現(xiàn)行城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度的銜接性、相容性。對(duì)城市近郊或經(jīng)濟(jì)水平較高的農(nóng)村，實(shí)行“雙?！蹦Ｊ酱_實(shí)能夠有效解決失地農(nóng)民面臨的社會(huì)保障問(wèn)題。

（三）設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障專(zhuān)項(xiàng)基金。目前，一些省市明確規(guī)定了落實(shí)被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置措施，要求各地按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)預(yù)存被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金，實(shí)行專(zhuān)賬核算。設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金是目前認(rèn)可程度較高的做法，但是保障基金的資金來(lái)源及監(jiān)管問(wèn)題是各方爭(zhēng)議的關(guān)鍵。盡快建立保障基金，明確資金來(lái)源和監(jiān)管部門(mén)，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，是當(dāng)前政府有關(guān)部門(mén)亟需考慮和解決的問(wèn)題。

（四）建立失地農(nóng)民補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)農(nóng)民參加補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)?；踞t(yī)療保險(xiǎn)制度的目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)參保對(duì)象的基本保障，存在報(bào)銷(xiāo)比例低、報(bào)銷(xiāo)范圍有限的局限性，建議參照企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，以村為單位建立失地農(nóng)民補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度支付的待遇以外，由農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)的醫(yī)藥費(fèi)用予以適當(dāng)補(bǔ)助，減輕參保農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)。

（五）給予參加商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的失地農(nóng)民適當(dāng)?shù)谋ＹM(fèi)補(bǔ)貼。鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，參加商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)是保證失地農(nóng)民在身患重大疾病后保持原有生活質(zhì)量不降低的有效方式，建議探索參保農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼制度，以提高農(nóng)民的積極性。

（六）建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度。解決失地農(nóng)民生活保障及社會(huì)穩(wěn)定的根本在于解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題，失地農(nóng)民文化素質(zhì)普遍不高，缺乏專(zhuān)業(yè)技能，這成了廣大失地農(nóng)民在失去土地后難以再就業(yè)的主要原因，因此政府應(yīng)當(dāng)加大資金和政策的支持，根據(jù)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)的需求特點(diǎn)，面對(duì)失地農(nóng)民舉辦免費(fèi)的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，以提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。