李文剛

2018年1月11日，葬禮上的尼日利亞民眾。在此前幾天，尼日利亞部分區(qū)域牧民與農(nóng)民發(fā)生暴力沖突，導(dǎo)致人員傷亡。

進(jìn)入2018年以來，尼日利亞農(nóng)牧民之間的暴力沖突事件頻頻見諸報(bào)端，折射出這個(gè)國(guó)家和平安全形勢(shì)出現(xiàn)較大變化。比如今年1月，尼日利亞貝努埃州發(fā)生農(nóng)牧民沖突，造成至少11人死亡，尼軍方不得不向該州派遣特種部隊(duì)以應(yīng)對(duì)沖突。此前，無論是尼政府還是國(guó)際社會(huì)，均將大部分注意力集中在極端組織“博科圣地”及其引發(fā)的人道主義危機(jī)上，對(duì)農(nóng)牧民沖突的關(guān)注度并不高。但事實(shí)上，從影響來看，農(nóng)牧民沖突已成為尼日利亞國(guó)家安全甚至國(guó)家統(tǒng)一面臨的最大威脅之一，亟需各界妥善應(yīng)對(duì)。

天災(zāi)人禍

尼日利亞當(dāng)前的農(nóng)牧民沖突主要是富拉尼牧民與定居的少數(shù)民族農(nóng)民之間的沖突，主要發(fā)生在土地肥沃的中部地帶。富拉尼是非洲西部的跨界民族，也是非洲最大民族之一，多信仰伊斯蘭教。今天在尼日利亞的富拉尼人超過半數(shù)已豪薩化，與豪薩人形成豪薩-富拉尼族，是尼日利亞第一大民族，在尼政治和經(jīng)濟(jì)生活中起著舉足輕重的作用。另有一部分富拉尼人仍保留游牧習(xí)俗，被稱為“養(yǎng)牛者富拉尼人”。尼日利亞農(nóng)牧民沖突在近些年集中爆發(fā)是一系列復(fù)雜因素累積和相互作用的結(jié)果。

首先，自然環(huán)境不斷惡化增加了農(nóng)牧民沖突的風(fēng)險(xiǎn)。歷史上，信仰伊斯蘭教的富拉尼牧民與信仰基督教的定居農(nóng)民以及自然環(huán)境之間的關(guān)系比較和諧，農(nóng)牧民是一種和平共生的關(guān)系，牛糞可以用來給農(nóng)田施肥，牧民以此換取放牧權(quán)。牧民從農(nóng)民那里購(gòu)買糧食，農(nóng)民則從牧民那里購(gòu)買奶制品。通常，北邊的富拉尼牧民在旱季向南部遷徙，為牛群尋找合適的牧場(chǎng);到了雨季，則趕著牛群回到半干旱地帶，以躲避萃萃蠅的侵?jǐn)_。在20世紀(jì)初期，受北部連年干旱影響，同時(shí)為躲避殖民當(dāng)局在北區(qū)征收的牛頭稅，一些富拉尼牧民開始向南部遷移。近半個(gè)多世紀(jì)以來，由于氣候變化加劇，旱季越來越長(zhǎng)，尼北部不少地區(qū)已變成了沙漠或半沙漠，迫使牧民不斷向南遷徙，一些牧民選擇在中部地帶永久放牧，還建起了臨時(shí)的醫(yī)院和學(xué)校，引發(fā)了與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民圍繞土地和水源使用權(quán)的糾紛和爭(zhēng)奪。此外，隨著乍得湖面積大幅萎縮，乍得、喀麥隆和尼日爾的牧民也陷入困境，不少牧民涌入尼日利亞，進(jìn)一步加劇了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民沖突。

其次，經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷加大了農(nóng)牧業(yè)之間的矛盾。尼日利亞是農(nóng)業(yè)國(guó)，絕大多數(shù)人口從事農(nóng)業(yè)，政府也一直采取各種措施鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)展，以增加糧食產(chǎn)量。在政府的鼓勵(lì)和幫助下，農(nóng)民積極開墾荒地。但是，大規(guī)模的農(nóng)田開發(fā)逐漸蠶食了此前用來放牧的土地，牧民的法定放牧區(qū)、牲畜飲水點(diǎn)、遷移線路也未能幸免。此外，尼日利亞的國(guó)家沖積平原開發(fā)項(xiàng)目鼓勵(lì)農(nóng)民種植價(jià)格更高的農(nóng)作物，特別是西紅柿和洋蔥，這些農(nóng)產(chǎn)品收割后沒什么殘余物可以用來喂養(yǎng)牧民的牲畜，而牧民的牛群則常常闖入農(nóng)田破壞農(nóng)作物，引發(fā)農(nóng)民與牧民的矛盾。傳統(tǒng)上，尼日利亞農(nóng)民和牧民之間有一套解決矛盾的機(jī)制。牧民趕著牛群遷移前，要和沿途村子的酋長(zhǎng)就遷徙路線等重要事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)。如果牛群踩踏莊稼損害農(nóng)民利益，酋長(zhǎng)和牧民首領(lǐng)一起商討解決。這種機(jī)制在上世紀(jì)70年代后逐步被弱化，轉(zhuǎn)而由警察、法庭參與調(diào)解沖突。引入現(xiàn)代司法體系對(duì)于一個(gè)國(guó)家的治理和現(xiàn)代化進(jìn)程不可或缺，但是尼日利亞腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，警察常常會(huì)敲詐勒索，而且法庭裁決過程冗長(zhǎng)，其間往往禁止牛群遷徙，這些都令牧民反感和不滿。此外，當(dāng)?shù)毓賳T更傾向于照顧定居農(nóng)民，以便在選舉時(shí)得到他們的選票。因此，富拉尼牧民越來越感到被邊緣化，對(duì)政府的調(diào)停和裁定失去信心，傾向于訴諸暴力解決爭(zhēng)端。

最后，北部安全形勢(shì)惡化給農(nóng)牧民沖突火上澆油。上世紀(jì)90年代以來，尼日利亞北部一些州偷?，F(xiàn)象非常嚴(yán)重，偷牛還是“博科圣地”的一個(gè)重要資金來源。去年，富拉尼牧民的庇護(hù)組織尼日利亞養(yǎng)牛者協(xié)會(huì)一位副主席稱，其協(xié)會(huì)成員的100多萬頭牛和其他牲畜落到了“博科圣地”手中，給富拉尼牧民造成巨大損失。由于匪患和偷牛問題嚴(yán)重，以前僅僅靠弓箭等傳統(tǒng)冷兵器防身的富拉尼牧民也開始全副武裝，對(duì)抗偷牛賊和其他犯罪團(tuán)伙。同時(shí)，農(nóng)民也組建了自衛(wèi)性質(zhì)的民兵組織。尼日利亞是西非小武器泛濫最為嚴(yán)重的國(guó)家，根據(jù)尼官方消息，目前西非地區(qū)非法小武器約有5億件，其中70%流落在尼日利亞境內(nèi)。小武器泛濫無疑使農(nóng)牧民沖突中傷亡人數(shù)大幅上升。

影響深遠(yuǎn)

農(nóng)牧民沖突不僅造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，制約農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，使民族國(guó)家構(gòu)建、民主化進(jìn)程步履維艱，還威脅著西非次區(qū)域的和平與安全。用尼總統(tǒng)布哈里的話說，這是一場(chǎng)“國(guó)家災(zāi)難”。

一是造成大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。2016年，尼日利亞死于農(nóng)牧民沖突的人數(shù)估計(jì)在2500人左右，比同一時(shí)期因“博科圣地”暴恐活動(dòng)而死亡的人數(shù)還要多。貝努埃州是農(nóng)牧民沖突最為嚴(yán)重的州之一，2014年至2017年約有1878人因此喪生。在卡杜納州、貝努埃州和高原州，同期至少有6.2萬人因此流離失所。農(nóng)牧民沖突造成的經(jīng)濟(jì)損失也非常大，2015年的一項(xiàng)研究表明，尼聯(lián)邦政府因貝努埃州、卡杜納州、納薩拉瓦州和高原州農(nóng)牧民沖突每年損失的收入高達(dá)137億美元。

二是影響民族國(guó)家構(gòu)建。尼日利亞之所以被稱為“西非巨人”，不僅在于其經(jīng)濟(jì)體量、人口規(guī)模和廣闊地域，更在于其“統(tǒng)一中的多元性”。但當(dāng)國(guó)家無力妥善應(yīng)對(duì)沖突時(shí)，沖突雙方往往會(huì)借助并強(qiáng)化本族的民族宗教認(rèn)同，而不是對(duì)尼日利亞的國(guó)家認(rèn)同。此外，農(nóng)牧民矛盾容易被其他勢(shì)力利用，對(duì)尼日利亞的統(tǒng)一造成威脅。牧民對(duì)少數(shù)民族農(nóng)民的襲擊，被一些基督徒群體解讀為富拉尼人“巧妙偽裝的圣戰(zhàn)”。在尼東南部，伊博族民族分裂運(yùn)動(dòng)組織還借機(jī)鼓吹恢復(fù)“比夫拉共和國(guó)”。顯然，農(nóng)牧民沖突加劇了基督徒和穆斯林之間的猜忌和仇恨，影響民族國(guó)家構(gòu)建進(jìn)程。

三是給2019年大選增添變數(shù)。雖然目前農(nóng)牧民沖突大多是局部的，但如果得不到有效控制，尼將難以為2019年大選營(yíng)造和平穩(wěn)定的環(huán)境。近幾年，富拉尼牧民殺人事件引起了很多尼日利亞人的不滿，一些人甚至要求聯(lián)邦政府將牧民列入恐怖組織名單。布哈里出身富拉尼族，同時(shí)又與養(yǎng)牛者協(xié)會(huì)有聯(lián)系，所以很多人認(rèn)為他對(duì)富拉尼牧民過于軟弱，甚至有意偏袒富拉尼牧民。有評(píng)論認(rèn)為，如何應(yīng)對(duì)農(nóng)牧民沖突將極大地影響布哈里的選情，布哈里甚至有可能步前總統(tǒng)喬納森的后塵，后者因打擊“博科圣地”不夠堅(jiān)決在2015年大選中敗選。

四是危害地區(qū)和平與安全。農(nóng)牧民沖突是西非一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象，具有一定的聯(lián)動(dòng)性。尼日利亞軍方稱，富拉尼牧民可以輕易動(dòng)員西非和中部非洲國(guó)家的富拉尼人，甚至招募富拉尼戰(zhàn)士。此外，尼日利亞農(nóng)牧民沖突還造成難民涌入周邊國(guó)家，加重了邊境地區(qū)的人道主義危機(jī)，反過來又為新的暴力沖突埋下隱患?！安┛剖サ亍苯衲瓿霈F(xiàn)反彈，就與不少極端分子混跡于難民營(yíng)伺機(jī)作案不無關(guān)系。

路在何方

為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的農(nóng)牧民沖突，尼日利亞聯(lián)邦政府和地方政府出臺(tái)了不少政策和措施，國(guó)際社會(huì)也參與調(diào)解，但效果并不十分明顯。

2015年布哈里就任總統(tǒng)伊始，即指示相關(guān)部門制定畜牧業(yè)綜合發(fā)展規(guī)劃，研究如何抑制農(nóng)牧民沖突。2016年，聯(lián)邦政府要求在各州為牧民劃定放牧區(qū)作為臨時(shí)應(yīng)對(duì)措施，最終說服牧民從事大牧場(chǎng)畜牧業(yè)。然而，這一建議遭到以農(nóng)業(yè)為主的中部和南部州的反對(duì)。從2015年到2016年，尼日利亞國(guó)民大會(huì)收到三個(gè)議案，要求通過立法形式在全國(guó)設(shè)立游牧區(qū)、劃定牲畜遷徙路線和建設(shè)大牧場(chǎng)。但經(jīng)過多輪辯論后，這三個(gè)議案均未獲得通過，理由是與《1978年土地使用法》等規(guī)定相違背。凡此種種，都在很大程度上制約了聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)農(nóng)牧民沖突的有效性。

尼日利亞各州對(duì)農(nóng)牧民沖突的態(tài)度和做法則不盡相同，但大體上都是出于民族宗教因素的考量。有些州建立了和平委員會(huì)，推動(dòng)農(nóng)牧民進(jìn)行對(duì)話以解決沖突;有些州則通過法律管理牧民的游牧行為。2016年，南部的?；嶂萃ㄟ^一項(xiàng)法律，禁止在特定區(qū)域放牧和牛群在夜間遷移，并規(guī)定一旦發(fā)現(xiàn)牧民攜帶武器，將以恐怖主義罪名起訴。在貝努埃和塔拉巴州，地方政府立法禁止四處游牧。在埃多州，地方政府計(jì)劃建立有圍欄的放牧區(qū)，要求牧民在放牧區(qū)放牧并交付一定費(fèi)用。但許多牧民經(jīng)常不遵守這些規(guī)定。在聯(lián)邦首都區(qū)，富拉尼牧民依舊自由放牧。而塔拉巴州的養(yǎng)牛者組織不僅抵制禁止在特定區(qū)域放牧的法律，還準(zhǔn)備和政府打官司討說法。迫于當(dāng)?shù)孛癖姷膲毫?，有些州不時(shí)會(huì)在一些場(chǎng)所驅(qū)趕富拉尼牧民和牛群，甚至建立地方治安組織以監(jiān)控牧民的行蹤。針對(duì)偷牛現(xiàn)象，一些州則進(jìn)行了打擊偷牛的專項(xiàng)行動(dòng)。還有一些州政府與偷牛賊進(jìn)行和平談判，勸說他們放下武器、歸還偷走的牛，政府則為他們修路、建醫(yī)院和學(xué)校，并贈(zèng)送現(xiàn)金和土地。這些措施雖然取得了一些成效，但基本上缺乏可持續(xù)性。

其實(shí)，牧民和農(nóng)民為了各自的生存權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益，圍繞土地、水等資源發(fā)生的沖突，歸根結(jié)底是發(fā)展問題。為解決農(nóng)牧民沖突問題，尼政府不僅要在可持續(xù)發(fā)展方面有所作為，還要與地區(qū)國(guó)家加強(qiáng)區(qū)域合作。