劉雨辰

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，朝鮮半島經(jīng)常成為各國關(guān)注的焦點，作為冷戰(zhàn)時期美蘇對抗的橋頭堡、美蘇兩大陣營對抗最凸顯的犧牲品，其特殊的地緣政治特點及歷史因素是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因之一。當(dāng)前，隨著平昌冬奧會的成功舉行，朝韓領(lǐng)導(dǎo)人實現(xiàn)了歷史性的會晤，美朝峰會也在緊密籌劃中，朝鮮半島迎來了和平之春。在此之前，朝韓雙方先后爆發(fā)過大青島海戰(zhàn)、“天安艦事件”“延坪島炮擊事件”等軍事沖突及危機事件，局部戰(zhàn)爭的陰霾也數(shù)次籠罩在這一片小小的半島之上，但朝鮮戰(zhàn)爭以后，朝鮮半島并未爆發(fā)嚴(yán)重的軍事沖突，除了大國因素的影響之外，韓國在危機爆發(fā)之后的管理處置也是十分關(guān)鍵的一環(huán)。2015年8月，朝韓地雷事件爆發(fā)，這起事件可視為一次典型的國際危機事件，從危機爆發(fā)到危機解除持續(xù)時間較短，在此期間，韓國政府的危機管理模式具有一定的典型性。

朝韓地雷事件始末

此次朝韓地雷事件發(fā)生于2015年8月，時值舉行年度“乙支·自由衛(wèi)士”韓美聯(lián)合軍演前夕，再結(jié)合中國定于2015年9月3日舉行的紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭勝利70周年閱兵活動，可謂是時間點較為敏感。

兩名韓方士兵在朝韓非軍事區(qū)韓方一側(cè)因地雷被炸傷成為這次危機事件的導(dǎo)火索，而后續(xù)韓方重啟對朝廣播等動作成為危機加劇的催化劑，發(fā)展成為朝韓雙方的軍事對抗。

韓國當(dāng)?shù)貢r間8月4日7時35分許，兩名韓方士兵被炸傷，青瓦臺危機管理情況室迅速做出反應(yīng)，于10時許向時任總統(tǒng)樸槿惠提交第一份報告，報告內(nèi)容為“在進(jìn)行朝韓非軍事區(qū)巡邏活動過程中，因異常爆炸物導(dǎo)致2人受傷”。8月5日下午，韓國國家安保室長金寬鎮(zhèn)提交了內(nèi)容為“推測并非異常爆炸物而是朝鮮木盒地雷”的報告。8月6日—7日，由韓國國防部、聯(lián)合參謀本部、軍隊情報機關(guān)、駐韓聯(lián)合國軍司令部人員參與進(jìn)行的現(xiàn)場聯(lián)合調(diào)查得出結(jié)論，判斷是朝方埋設(shè)的木盒地雷引起了整個事件。由于駐韓聯(lián)合國軍司令部人員參與了這次調(diào)查，事件的影響逐漸擴(kuò)散。8月8日，韓國國家安全保障會議常任委員會召開會議得出最終結(jié)果；9日，國防部等機構(gòu)出臺詳細(xì)應(yīng)對計劃報告。在這一段時間，韓方媒體并沒有進(jìn)行報道，這些動態(tài)在事后才得以披露。

8月11日，青瓦臺發(fā)言人召開記者會，稱“此次事件是朝方非法侵犯朝韓軍事分界線，并有意埋設(shè)木盒地雷導(dǎo)致的明顯挑釁行為”，“要求朝方對地雷挑釁進(jìn)行道歉并嚴(yán)肅處理責(zé)任人”。當(dāng)日，樸槿惠在青瓦臺接見英國外交大臣菲利普·哈蒙德期間，就地雷事件談到“韓國政府將以強有力的對朝威懾力為基礎(chǔ)持續(xù)對朝施壓，同時繼續(xù)為能和朝鮮展開對話付出努力”。11日17時起，韓軍重啟了中斷11年之久的對朝廣播，并要求保持鞏固的軍事防備態(tài)勢。

8月17日，韓國外交部長官尹炳世在會見美國參議員湯姆·科頓時表示，朝鮮在朝韓非軍事區(qū)發(fā)起的“地雷挑釁”如實地顯示出半島分裂70年的現(xiàn)實。18日上午，韓國政府以駐聯(lián)合國大使的名義向聯(lián)合國安理會主席發(fā)函，對朝鮮在朝韓非軍事區(qū)埋設(shè)地雷事件表示遺憾，并敦促朝鮮不要進(jìn)行“新一輪挑釁”。當(dāng)日，韓國軍方官員稱，就該事件駐韓聯(lián)合國軍司令部停戰(zhàn)委員會已向朝方提議舉行將軍級會談。此類將軍級會談在“天安艦事件”后也提出過，但遭到朝方拒絕。

8月20日，危機繼續(xù)發(fā)酵。當(dāng)?shù)貢r間15時53分和16時12分，朝鮮分兩次向韓方一側(cè)發(fā)射4枚炮彈；16時50分，朝鮮以勞動黨中央書記金養(yǎng)健的名義向韓國國家安保室長金寬鎮(zhèn)發(fā)出信函，稱韓方對朝廣播是對朝宣戰(zhàn)，要求立即停止喊話。與此同時，朝鮮還以人民軍總參謀部名義向韓國國防部發(fā)出通知，要求韓方自20日17時起，48小時內(nèi)停止對朝喊話并拆除相關(guān)設(shè)備，否則朝軍將采取軍事行動。作為還擊，韓軍于17時4分向朝方發(fā)射29枚炮彈，并下令朝韓軍事分界線北側(cè)500米范圍的鏈川、江華島居民進(jìn)行避險。18時許，樸槿惠主持召開國家安全保障會議，并下令果斷應(yīng)對朝鮮挑釁。

8月21日10時40分，韓國以統(tǒng)一部長官洪容杓的名義向朝鮮發(fā)出信函，內(nèi)容主要是表明韓方將堅決應(yīng)對朝軍挑釁，朝方以“發(fā)件人不對”為由拒收信函。16時許，朝鮮以勞動黨中央書記金養(yǎng)健的名義向韓國發(fā)出通知，提議與韓國舉行高級別對話。18時許，韓國回應(yīng)朝鮮同意進(jìn)行對話，雙方商定于8月22日18時在板門店進(jìn)行對話。

8月22日18時許，韓方以國家安保室長金寬鎮(zhèn)和統(tǒng)一部長官洪容杓為代表，朝方以勞動黨中央書記金養(yǎng)健和人民軍總政治局局長黃炳誓為代表，在板門店韓方一側(cè)“和平之家”舉行會談，經(jīng)過長達(dá)43小時的會談，朝韓雙方于8月25日凌晨達(dá)成協(xié)議，朝方解除準(zhǔn)戰(zhàn)時狀態(tài)，韓方停止對朝廣播。至此，該危機事件以談判方式得到緩解。

韓國政府危機管理體制

由于國際危機具有突發(fā)性、緊迫性、擴(kuò)散性等特點，這就對國際危機管理提出了一定的要求。首先，國際危機管理要求決策單位具有大局觀。要從國際體系層面考慮對該危機的處置方式，尤其要考慮到危機地區(qū)各方勢力博弈形勢，做出符合局勢發(fā)展情況的決策。其次，國際危機管理要求決策單位注重時效性。只有及時做出決策并進(jìn)行危機管理，才能遏制住謠言的擴(kuò)散和蔓延，轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C”。再次，國際危機管理要求決策單位發(fā)揮能動性。國際危機由于擴(kuò)散性強且前景不明確，為防止國際危機失控升級為國際戰(zhàn)爭，決策單位要充分發(fā)揮主觀能動性，通過談判、調(diào)停、斡旋等方式力爭將國際危機控制在一定范圍內(nèi)。

國家安全保障會議 該機構(gòu)成立于1963年12月14日，職能為匯集旨在制定國家安保政策計劃的資料，研究預(yù)防國家出現(xiàn)非常事態(tài)和危機的策略，研究在戰(zhàn)時或類似非常事態(tài)下政府和主要機關(guān)的部署，研究如何保障集體安全以及應(yīng)對非常事態(tài)時如何動員人力、產(chǎn)業(yè)資源的政策等。人員由總統(tǒng)、國務(wù)總理、國家情報院長、統(tǒng)一部長官、外交通商部長官、國防部長官、總統(tǒng)秘書室長、國家安全保障會議事務(wù)處長、財政經(jīng)濟(jì)部及安全行政部長官、總統(tǒng)提名的無任所國務(wù)委員及總統(tǒng)委任的若干委員組成。

各政府時期危機管理機構(gòu) 從金大中政府時期起，危機管理逐漸受到政府的重視。金大中政府時期，在國家安全保障會議設(shè)立事務(wù)處，作為秘書機構(gòu)，并在事務(wù)處內(nèi)設(shè)立危機管理室。盧武鉉政府前期，將事務(wù)處內(nèi)的危機管理室擴(kuò)編為危機管理中心，該中心因2003年發(fā)生的大邱地鐵火災(zāi)案而設(shè)立；盧武鉉政府后期，新設(shè)立統(tǒng)一外交安保政策室，設(shè)立于其下屬的危機管理部門替代了先前的危機管理中心。李明博政府前期，將危機情報情況室設(shè)立于外交安保首席室下，獨立于國家安全保障會議之外；李明博政府后期，由于“天安艦事件”和“延坪島炮擊事件”的影響，在總統(tǒng)秘書室中設(shè)立國家危機管理室，當(dāng)國家發(fā)生危機時負(fù)責(zé)初期應(yīng)對指揮及平時危機管理等。樸槿惠政府時期，設(shè)立青瓦臺國家安保室，作為“防止政策混亂，加強危機管理，構(gòu)建外交、安保、統(tǒng)一政策的控制塔”，在國家安保室下設(shè)立危機管理中心，希望構(gòu)筑國家層面的危機管理系統(tǒng)，其中包括“預(yù)防—準(zhǔn)備—應(yīng)對—恢復(fù)”的指導(dǎo)方針，同時將“國家戰(zhàn)爭指導(dǎo)方針”和“國家危機管理方針”一同納入執(zhí)行體系中。

韓美聯(lián)合危機管理體制 韓國作為美國在亞太的盟友之一，其將與美國的關(guān)系視為外交的“基軸”。雖然美方的加入會一定程度上增強韓方的危機管理能力，但是由于韓軍仍未完全收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)，駐韓美軍及韓美聯(lián)合機構(gòu)在韓方處置危機期間，也會對相關(guān)舉措進(jìn)行規(guī)制。同時，韓美有關(guān)國家安全及軍事的相關(guān)情報共享體制，會導(dǎo)致韓國對美協(xié)商能力受限，容易被美方利益束縛，難以完全自主開展符合自身利益的活動?？偟膩碚f，韓美聯(lián)合危機管理體制一定程度上制約了韓方軍事主權(quán)及國家自主性。

韓國政府危機管理模式

韓國政府危機管理目標(biāo) 危機從爆發(fā)至完全解除需要一個過程，在這一過程中，需要制定合理的危機管理目標(biāo)。著名危機管理學(xué)者丹尼爾·弗雷認(rèn)為，國際危機管理有3個主要目標(biāo)：通過限制和控制可能導(dǎo)致的突發(fā)性沖突以避免戰(zhàn)爭；消除潛在的沖突以化解危機；建立或發(fā)展危機管理的組織和制度，以應(yīng)對將來可能發(fā)生的危機。

結(jié)合此次地雷事件，事件第一階段，韓國政府僅要求朝方對挑釁行為進(jìn)行道歉并處理責(zé)任人，卻采取了導(dǎo)致事件升級的重啟對朝廣播這一舉措，這可以佐證韓國政府在這一階段對危機管理目標(biāo)的認(rèn)識并不明確。既想緩和危機又采取升級危機的舉措，可謂是南轅北轍，最終引發(fā)朝方的強烈回?fù)簟Ｊ录诙A段，由于雙方實施了互相炮擊，朝方還向韓方發(fā)出限時48小時的最后通牒，戰(zhàn)爭一觸即發(fā)。韓國政府通過召集國家安全保障會議進(jìn)行危機管理，該階段韓國政府的危機管理目標(biāo)較為明確，即“果斷應(yīng)對朝鮮挑釁”，事件的轉(zhuǎn)折是朝方突然轉(zhuǎn)身建議談判，韓國政府“順?biāo)浦邸钡赝庹勁校⒆罱K化“?！睘椤皺C”，達(dá)成協(xié)議。

韓國政府危機管理手段 手段是達(dá)成目標(biāo)的工具，喬納森·威肯費爾德和麥克爾·布雷徹曾總結(jié)過最常用的危機管理手段，分為7種基本類型：談判、調(diào)停、多重手段但不包括使用暴力、非軍事性施壓、不使用暴力的軍事手段、包括使用暴力的多重手段、使用暴力。

結(jié)合此次地雷事件，事件第一階段，在青瓦臺發(fā)言人召開記者會及總統(tǒng)與英國外交大臣的談話中，主要使用了“非軍事性施壓”，或者稱“輿論戰(zhàn)”的手段，從社會媒體層面給朝方施加壓力；重啟對朝廣播對于朝方而言也是一種“輿論戰(zhàn)”手段，但因主要由軍方實施，軍事色彩較為濃重，可以歸類為“不使用暴力的軍事手段”；駐韓聯(lián)合國軍司令部停戰(zhàn)委員會向朝方提議舉行將軍級會談，則是第三方調(diào)停的手段，由于朝鮮半島并未簽署《和平協(xié)定》，停戰(zhàn)委員會仍發(fā)揮著調(diào)停的作用。事件第二階段，朝方首先對韓方實施炮擊，后韓方進(jìn)行還擊，這是完完全全的“軍事手段”，或者說“使用暴力的手段”。而后，在朝方主動“示弱”情況下韓方接受談判，達(dá)成協(xié)議，可謂是“談判手段”。

總的來看，整個事件過程中，韓方危機管理手段并未超出上述類型，且能根據(jù)局勢的緊張程度選擇合適的手段，顯示出韓國政府進(jìn)行危機管理較為成熟。

韓國政府危機管理原則 危機管理中的原則是指危機管理行為體在應(yīng)對危機過程中形成的基本經(jīng)驗和一般規(guī)律，其與注重危機管理的技巧和策略的手段具有明顯的區(qū)別。一般說來，危機當(dāng)事方都傾向于以和平方式解決危機，對戰(zhàn)爭的使用可謂慎之又慎，這同時就要求危機當(dāng)事方中至少有一方或更多方需要作出讓步。

結(jié)合此次地雷事件，可以簡單地對韓國政府的危機管理原則進(jìn)行提煉。

首先是戰(zhàn)略先行原則。任何危機的處置過程都要在一個大的戰(zhàn)略指導(dǎo)下進(jìn)行，沒有大戰(zhàn)略的危機管理將導(dǎo)致無序。在此次地雷事件中，韓國政府總體圍繞著其戰(zhàn)略方針制定具體舉措，特別是改變了過去“以同等手段進(jìn)行同等烈度回?fù)簟钡淖鲬?zhàn)原則，改為“加倍回?fù)?，先打后報”，這是韓方在近年來少有的強硬姿態(tài)。韓方對朝戰(zhàn)略與美國的東北亞戰(zhàn)略綁在一起，正是在這種形勢下，其危機管理行為十分符合其自身戰(zhàn)略考量。

其次是信息控制原則。分為正面信息和負(fù)面信息的控制，無論是正面信息還是負(fù)面信息，在輿論力量日趨強大的時代，都不可一股腦向公眾傳遞。此次地雷事件中，在起先并未確知是地雷時，韓方封鎖了消息。得知事件結(jié)果后，韓國青瓦臺發(fā)言人出面發(fā)布消息，通過官方消息避免謠言的大肆傳播。其后，韓國政府側(cè)重發(fā)布韓方主動提議緩和危機的正面消息，炮擊事件導(dǎo)致危機升級后，為安撫民心并表明姿態(tài)，韓方多做強硬表態(tài)并表示堅決應(yīng)對挑釁?？傮w看來，韓方在危機管理過程中，正是遵循了信息控制原則，并未出現(xiàn)發(fā)布信息不及時或傳遞錯誤信息的情況。

再次是全局利益原則。局部利益服從全局利益，是一種避免更大損失的舉措。此次地雷事件中，2名韓方士兵受傷是韓方局部利益的受損，而若發(fā)生朝韓雙方的局部戰(zhàn)爭則會大幅傷害韓方全局利益。因此，雖然韓方在危機升級后仍持強硬立場，但在朝方提議談判后，立即做出同意談判的決策，這也可以看出國際政治的現(xiàn)實主義的本質(zhì)。朝韓雙方均是“理性”行為體，在利益考量中都會以大局為重。正是因為遵循全局利益原則，朝韓雙方才各有讓步地達(dá)成六項協(xié)議。

韓國政府國際危機管理中的大國因素

美國因素 此次地雷事件發(fā)生于美韓舉行“乙支·自由衛(wèi)士”聯(lián)合軍演前夕，而危機升級為雙方炮擊當(dāng)天，美韓聯(lián)合軍演正在舉行，其中或多或少有向美韓聯(lián)合軍演“示威”的成分。對此次雙方炮擊，美國國防部負(fù)責(zé)亞太安全事務(wù)的助理防長大衛(wèi)·希爾表示，“美國對朝鮮的挑釁行為感到擔(dān)憂，美方呼吁朝鮮能夠在語言和行動上有所克制，避免朝鮮半島局勢的進(jìn)一步升級”，“美國正在密切監(jiān)視朝鮮半島局勢的發(fā)展”，他還重申了美國對韓國的安全承諾，并稱將與韓方保持密切溝通。

此次韓國政府的國際危機管理過程中，由于美韓同盟這層關(guān)系，加之美韓聯(lián)合危機管理體制的加成，定會影響韓國政府危機決策。在戰(zhàn)略層面上，韓國被綁在美國的戰(zhàn)車上，考慮到美國的“對朝忍耐”政策，韓國政府最后接受以談判的形式化解危機并不令人意外。在戰(zhàn)術(shù)層面上，韓國至今未收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)，如若發(fā)生戰(zhàn)爭，韓軍不能掌握戰(zhàn)場主動權(quán)。因此，韓國政府不會也不能輕易挑起戰(zhàn)爭。

俄羅斯因素 2015年是世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年，俄羅斯作為反法西斯戰(zhàn)爭的參戰(zhàn)國，更加明白和平的可貴。朝韓導(dǎo)致危機升級的相互炮擊發(fā)生之后，俄羅斯外交部發(fā)言人扎哈羅娃指出，“當(dāng)前朝鮮半島局勢趨于緊張，朝韓雙方在軍事分界線附近區(qū)域的相互炮擊令人擔(dān)憂。在當(dāng)前情況下，朝韓雙方應(yīng)保持最大限度的克制，避免采取可能導(dǎo)致局勢惡化的行動”。

事實上，自從蘇聯(lián)解體以后，俄羅斯的大國地位日趨弱化，其在朝鮮半島的影響力也逐漸走低。考慮到朝鮮半島的現(xiàn)實狀況，俄羅斯通過考量國家利益，在危機過程中更多地充當(dāng)旁觀者的角色，在韓國政府國際危機管理過程中，俄羅斯因素的影響可謂是少之又少。

中國因素 地雷事件發(fā)生于中國9月3日紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭勝利70周年閱兵活動前夕，而此次閱兵活動，同時邀請了朝韓雙方共同參加。在這一敏感時期，中國對危機給予高度關(guān)注是理所當(dāng)然的，且作為東北亞負(fù)責(zé)任的大國，中國當(dāng)然希望朝鮮半島和周邊地區(qū)穩(wěn)定，中國在維護(hù)朝鮮半島和平與穩(wěn)定、促進(jìn)東北亞地區(qū)繁榮與發(fā)展方面發(fā)揮著突出重要的作用。

朝韓炮擊發(fā)生后，中國外交部發(fā)言人華春瑩召開記者會，對朝鮮半島形勢答記者問，稱“作為朝鮮半島的近鄰，中方高度關(guān)注半島局勢動向，對近日發(fā)生的事態(tài)深表關(guān)切。中方堅定維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定，反對任何制造緊張的行為。我們敦促有關(guān)方面保持冷靜克制，通過接觸對話妥善處理當(dāng)前事態(tài)，停止任何可能導(dǎo)致緊張升級的行動。中方愿同有關(guān)各方一道，共同致力于半島的和平穩(wěn)定大局”。事實證明，危機最終朝向緩和方向發(fā)展并最終化解，應(yīng)有中國的一份功勞。

結(jié) 語

朝鮮半島大國勢力云集，是大國博弈的競技場，而身處其中的朝韓雙方，則更像是“鯨魚群中的蝦米”，無法左右自己的命運。此既有歷史的原因，又是地緣政治的產(chǎn)物。當(dāng)前，隨著平昌冬奧會的成功召開，朝鮮借此契機主動示好，促成了朝韓首腦會晤，這是朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人首次踏上韓國國土，雙方在板門店附近“和平之家”舉行會談，簽署并發(fā)表了《板門店宣言》，稱“將緩和半島軍事緊張，消除戰(zhàn)爭風(fēng)險”，“朝韓將為在半島構(gòu)建牢固的永久性和平機制積極合作，終結(jié)半島停戰(zhàn)狀態(tài)并建立牢固的和平機制是刻不容緩的歷史使命”，同時還宣布韓國總統(tǒng)文在寅將于2018年秋天訪問平壤。與此同時，美朝峰會也在緊密籌劃之中，朝鮮半島最終得以迎來“和平的曙光”。

責(zé)任編輯：葛 妍