魯 能

改革開放以來，尤其是八十年代后期，中國城市和鄉(xiāng)村因為歷史遺留因素而引致的經(jīng)濟社會發(fā)展差距不斷增大，各種社會沖突頻發(fā)，人們逐漸提升了對城鄉(xiāng)一體化的關注度。城鄉(xiāng)一體化是十分重要和必要的經(jīng)濟社會改革，不但是思想理念的轉變，還是政策舉措的調(diào)整；不但是發(fā)展方向與經(jīng)濟增長模式的改變，還是產(chǎn)業(yè)結構與利益分配的調(diào)整；不但是機制體系的變革，還是管理模式、工作方式的更新。

一、政府審計的基本內(nèi)涵

政府審計是指政府審計單位對財會賬目進行審查，對財務支出與財務收入正當性、客觀性、準確性進行監(jiān)督，其本質(zhì)是對受托單位或項目經(jīng)濟職責履行情況實施獨立監(jiān)控。國內(nèi)的政府審計一般包含三個部分，分別是行政機構預決算審計、地方政府預決算審計、中央政府預決算審計。政府審計的初衷：一是監(jiān)督政府財政預算資金是否科學、高效運用；二是鑒別和公證財政決算狀況，為財政管控提供改善建議，同時監(jiān)督和審查不法活動。政府審計的功能：一是對財務行政負有監(jiān)督功能，且推動財政監(jiān)督的實行；二是確保財務行政行為與相關規(guī)章、方針相一致；三是確保財務行政活動的科學性和合規(guī)性；四是提升財務行政效率。

二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的主要問題

（一）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展動力不足。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是以實現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、全面發(fā)展為目標。在此過程中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)力水平的提升以及推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是重要任務。但是，目前在一些地區(qū)的規(guī)劃與發(fā)展中，對城市應當具有且應當釋放的帶動作用并不關注，建設發(fā)展過程中無法做到城市和鄉(xiāng)村的協(xié)同、全面發(fā)展。比如城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)機械化怎樣互相推動、如何增大外出務工農(nóng)民的社保力度、怎樣增大農(nóng)業(yè)領域投資、培植農(nóng)業(yè)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、探究與實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本措施等。如果不注重“三農(nóng)”發(fā)展，不探究與轉變傳統(tǒng)思想與傳統(tǒng)理念，無法在政策和計劃方面實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌發(fā)展，相應的發(fā)展目標便無法達成，即便有一些發(fā)展也必定是很小的。僅注重農(nóng)民耕地的征用而不注重鄉(xiāng)村群眾生活保障的探究，便會讓城鄉(xiāng)一體化失去發(fā)展的動力。

（二）城鄉(xiāng)地區(qū)土地資源浪費嚴重。在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，必定會征用部分土地，這是毋庸置疑的。關鍵是部分地區(qū)，尤其是在發(fā)展規(guī)模方面，四五線城市肆意擴張。部分城市的發(fā)展方案缺少長期與整體考慮，在市政項目、工業(yè)園區(qū)、新區(qū)打造等方面盲目占用土地，地標性項目、大型廣場、寬闊馬路不計其數(shù)。已建設完成的區(qū)域人口稀少，造成土地的大幅浪費。部分地區(qū)將土地作為抵押籌集資本，政府負債發(fā)展，大額債務無法承擔。這些問題的產(chǎn)生一方面侵害了鄉(xiāng)村群眾的切身利益，讓寶貴的土地資源被大量浪費，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟受到不良影響。另一方面，地方政府負債建設項目，致使其無法將有限的資金投入到農(nóng)業(yè)發(fā)展領域，也會讓政府面臨的金融風險增高。

（三）城市建設脫離區(qū)域承載能力。加快推動城鎮(zhèn)化發(fā)展是十分科學的，毋庸置疑的，然而在筆者看來，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度并非越快越好。部分區(qū)域與城鎮(zhèn)，建立在人本原則基礎上的城市化策略目標和真正運行過程背道而馳。在城市建設過程中，沒有充分尊重區(qū)域的客觀實際，片面追求城市形象改善等“面子工程”，存在較為嚴重的攀比行為。這種一味尋求“全面”、“上檔次”，并非立足于當?shù)噩F(xiàn)實狀況與經(jīng)濟發(fā)展水平，而是負債發(fā)展尋求政治業(yè)績，存在著較多的發(fā)展隱患。在城市建設過程中，城市建設與地區(qū)的承載能力不相匹配，造成土地低效利用以及部分資源的浪費，不僅增加了地區(qū)的財政負擔，更不符合城鄉(xiāng)一體化建設的目的。根據(jù)近年來政府權威機構發(fā)布的調(diào)查報告數(shù)據(jù)顯示：城鎮(zhèn)化水平每提升1%，需要有人均收入上漲11個百分點做支撐，而中國接連十年城鎮(zhèn)化率平均每年提升1.44%。這就代表著每個年度有兩千萬左右的農(nóng)民步入城市，而城市每一年能夠供給的工作崗位大概為850萬個。因此，城市化發(fā)展的速度一定要綜合考量當?shù)貙嶋H情況與城市承受水平，缺少城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合謀劃和合理管控，城鄉(xiāng)一體化目標便無法順利實現(xiàn)。

（四）配套政策機制有待進一步完善。無論哪個城市，都應當將“人本原則”當作發(fā)展的根本原則，為人民群眾謀福利，營造優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境。目前，在配套政策和運行機制等層面依然存在不足，在城務工農(nóng)民在住房、看病、下一代就學、社保等方面依然缺少制度保障。未將城市化從根本上置于戰(zhàn)略高度進行規(guī)劃和推動，未構成一套完善的思路與科學的舉措。尤其是對于到城市就業(yè)農(nóng)民的生活保障、城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的帶動功能與科學定位和運行體系、地區(qū)發(fā)展政策措施方面，大多處在被動拉動與主動推動這樣一個層面上。存在的典型問題具體體現(xiàn)為龍頭公司怎樣和當前的家庭經(jīng)營機制相結合、流動人口的權益保障、宅基地土地運轉、興農(nóng)產(chǎn)業(yè)籌資困難等等。

（五）城鄉(xiāng)流通體系有待健全。特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵支撐，但目前中國中西部省份和大部分鄉(xiāng)村依舊面臨比較嚴重的產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的問題。農(nóng)業(yè)總體發(fā)展水平低下，產(chǎn)業(yè)結構比較單一；農(nóng)產(chǎn)品技術含量低，附加值不高。城鄉(xiāng)流通體系還不健全，存在較為嚴重的鄉(xiāng)村群眾收入較少、產(chǎn)品流通不順暢的問題。傳統(tǒng)的運營模式、滯后的生產(chǎn)理念，對于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的效率和質(zhì)量有重大負面影響。因為農(nóng)業(yè)資金投入較少，缺少創(chuàng)新與解決貧困問題的有效措施，致使城鄉(xiāng)協(xié)同邁進的部分方針政策無法落到實處。

三、充分發(fā)揮審計作用服務城鄉(xiāng)一體化建設的策略

（一）運用科學的調(diào)研方法，掌握城鄉(xiāng)一體化建設情況。充分發(fā)揮審計的重要作用，應立足于對城鄉(xiāng)一體化實施情況的全面調(diào)研和掌握。運用審計、審計調(diào)研、專題調(diào)查等方法，全面了解城鄉(xiāng)一體化經(jīng)費來源渠道與項目發(fā)展狀況。一是深入部門單位，調(diào)查城鄉(xiāng)一體化資金的來源渠道及規(guī)模。中央、省、市的投資，包括發(fā)改、財政、國土、建設、交通、民政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、水產(chǎn)、文化、教育及勞動就業(yè)等在內(nèi)，投資渠道會越來越多，資金量會越來越大。審計部門要通過審計調(diào)查，全面摸清城鄉(xiāng)一體化建設的資金來源渠道、數(shù)額及用途，做到心中有數(shù)，服務領導決策。二是親臨建設現(xiàn)場，調(diào)研城鄉(xiāng)一體化建設工程的施工狀況。新修正的《審計法實施條例》指出，政府出資建設工程，屬于審計監(jiān)督范疇。建設工程的進展狀況，不但關系到城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率，還關系到審計的實施時機。應當依照《審計局政府投資項目跟蹤審計職責規(guī)范》的規(guī)定，及時追蹤，有效把控造價管理、施工監(jiān)督、建設流程等內(nèi)容，及時發(fā)現(xiàn)問題。總而言之，要利用追蹤審計與審計調(diào)研，深入掌握城鄉(xiāng)發(fā)展中的資本狀況與項目建造狀況，為順暢實施投資審計、資金審計奠定基礎。

（二）整合各類審計資源，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。城鄉(xiāng)一體化是把城市與農(nóng)村作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃，一體推進。為了更好整合審計資源，服務城鄉(xiāng)一體化，審計機關應在審計工作中做到三個“突出”。一是在安排項目計劃時，突出對城鄉(xiāng)一體化項目的審計。在年度項目安排上，除確保上級審計機關安排的項目、本級必須完成的項目、領導臨時交辦的項目外，注重安排對一體化項目的審計。二是在確定重點審計內(nèi)容時，突出對城鄉(xiāng)一體化資金及項目的監(jiān)督。在審計每一個項目時，除按慣例摸清基本情況外，重點審計與城鄉(xiāng)一體化項目有關的資金管理、使用和效益情況。三是在項目實施過程中，要突出“城鄉(xiāng)一體化”工作要求。對城鄉(xiāng)一體化項目審計時，采取“上審下、交叉審、同級審”等形式組織開展，擴大審計監(jiān)督面，增強審計威懾力，形成監(jiān)督合力。

（三）明確城鄉(xiāng)一體化審計的準則，確保城鄉(xiāng)一體化政策落實。城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，離不開巨額資金的投入，其經(jīng)費籌集，依照“戶村自籌和政府補貼相結合、多方面籌措”的準則進行。政府補貼資金，除政府財政劃撥一些經(jīng)費外，還要優(yōu)化匯集上級各個機構的各種專項基金。為此，審計機構應當依據(jù)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實情況，立足于有助于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的高度，依照“整體謀劃、途徑有序、用向固定、資本匯集、項目集中、形成合力”的準則，來進行審計監(jiān)督。只要資金是依照有關部門制定的資金運用準則，依照限定的用向、項目運用，便不認為是違規(guī)。

（四）積極跟進各項政策的落實，做好政策執(zhí)行情況的跟蹤審計。在推動我國城鄉(xiāng)一體化建設的過程中，應充分發(fā)揮審計的作用，實現(xiàn)對各項政策執(zhí)行情況的跟蹤審計。政府審計的重要職能在于對通過審計調(diào)研發(fā)現(xiàn)政策實施過程中存在的突出問題，提出相應的審計建議。在跟蹤審計中，應全面涉及到如下層面的政策，具體包含均衡文體事業(yè)發(fā)展、科教衛(wèi)事業(yè)發(fā)展、就業(yè)服務、最低生活保障、養(yǎng)老醫(yī)療事業(yè)發(fā)展等。在實際實行過程中，上述各方面的投入要求一致與否，資金運用高效與否，資金管控合法與否，均衡發(fā)展的目標實現(xiàn)與否，群眾生活質(zhì)量提升與否，均應納入到跟蹤審計中。政策的跟蹤審計還應關注到鄉(xiāng)村群眾的自身利益。伴隨城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展，工業(yè)逐漸向園區(qū)遷移，土地經(jīng)營模式逐漸改變，鄉(xiāng)村群眾進城的態(tài)勢逐漸顯著。為此，審計機構應當組織專項調(diào)研，關注鄉(xiāng)村失地群眾生活、土地流轉、稅費變革、拆遷安置、養(yǎng)老和就業(yè)培訓等政策實行與專項基金的控制、運用狀況，保障鄉(xiāng)村民眾的切身利益。

結語

總之，政府審計在城鄉(xiāng)一體化建設中的作用不容小覷。在新時代下，面對城鄉(xiāng)一體化建設中的一些突出問題，我們必須充分認識政府審計的重要作用，在全面掌控城鄉(xiāng)一體化的實施情況的基礎上，合理整合各類審計資源，明確城鄉(xiāng)一體化審計準則，并將關注視角集中于民生層面，加強對城鄉(xiāng)一體化各項措施落實的跟蹤審計，為城鄉(xiāng)一體化建設服務。

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