王天文

中國(guó)內(nèi)地債券市場(chǎng)相對(duì)比較特殊，盡管一些媒體、機(jī)構(gòu)不斷唱衰中國(guó)經(jīng)濟(jì)，但是中國(guó)經(jīng)濟(jì)始終穩(wěn)中有升，近些年地方政府存在較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但自1995年《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，國(guó)家一直在致力于解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，本文主要從資產(chǎn)負(fù)債表的角度來(lái)探析我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)探析

（一）地方政府債務(wù)可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)

如郎咸平一直對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持有悲觀情緒，此前他指出“中國(guó)債務(wù)危機(jī)正式爆發(fā)”，其重要的論據(jù)在于高額的地方債務(wù)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)中期最大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

從目前的狀況來(lái)看，我國(guó)部分地方政府財(cái)政收入不斷降低，如廣東省2017年上半年公共財(cái)政預(yù)算收入完成額度2994.34億元，指標(biāo)完成率49.37%，僅相比2009年金融危機(jī)時(shí)的收入，這還是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，情況更為嚴(yán)重。

同時(shí)在相關(guān)政策中，土地收入下降，據(jù)統(tǒng)計(jì)2017年上半年全國(guó)300個(gè)城市土地出讓收入6525.98億元，同比下降38%，縮水4000億。而在收入中還有45%明確有著明確的用途。土地出讓收入下降，最大的因素在于房地產(chǎn)調(diào)控越來(lái)越嚴(yán)格。也就是說(shuō)，當(dāng)前地方政府收入與支出不成比例，只能大量舉債，使地方政府債務(wù)膨脹。

（二）地方政府債務(wù)的幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

目前來(lái)看地方政府債務(wù)存在三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)。首先，地方政府債務(wù)信息不透明，責(zé)任不明晰，存在較大的隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，具體來(lái)看，地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配，有些地方政府大量融資形成很多隱性“糊涂賬”，其中有很多可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣庞闷飘a(chǎn)。

其次，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)增大。一方面從PPP項(xiàng)目模式來(lái)看，地方政府為了融資，引入社會(huì)資本進(jìn)入市政項(xiàng)目，并在合同甚至私下與社會(huì)資本形成名義上的股份公司，社會(huì)資本負(fù)責(zé)該公司的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，而政府在其中所具有的股份實(shí)際可以看作是地方政府在舉債。另一方面在PPP項(xiàng)目中，容易形成或有債務(wù)，因?yàn)镻PP模式下政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并共享利益，在大力推廣下形成了一種建設(shè)+維護(hù)的模式，以公私合作的方式進(jìn)行城市基建。但實(shí)際上這樣的模式相當(dāng)于政府在利用公共服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)融資，同時(shí)也是一種分期付款式的舉債。

第三，隱形風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒏与[蔽化。因?yàn)橐恍┑胤秸膫鶛?quán)債務(wù)關(guān)系在名義上雖然與政府信用隔離了，但是債務(wù)本身還是存在，一些銀行依然會(huì)通過(guò)授信的方式向政府的融資平臺(tái)提供貸款。預(yù)算法以及國(guó)務(wù)院43號(hào)文件在法律上將政府信用與債權(quán)債務(wù)關(guān)系劃分開(kāi)來(lái)，并將融資平臺(tái)的債務(wù)與地方政府債務(wù)區(qū)別開(kāi)來(lái)，但由于歷史遺留問(wèn)題，融資平臺(tái)的問(wèn)題依然存在，使債務(wù)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，并且更加隱蔽。而且由于融資平臺(tái)甚至包括PPP模式下的社會(huì)資本具備一些基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)，一旦發(fā)生問(wèn)題，政府還負(fù)有一定的補(bǔ)償責(zé)任，這又是一個(gè)隱蔽的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控

目前地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)大已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要風(fēng)險(xiǎn)，但總體是可控的。自1995年《預(yù)算法》實(shí)施就在調(diào)控地方政府債務(wù)，地方政府不能發(fā)行債券，舉借債務(wù)，但實(shí)際上地方政府有很多方法來(lái)規(guī)避，尤其是在2009年4萬(wàn)億元刺激措施，幾乎所有地方政府都在效仿這一措施。所以就有了郎咸平提出的4萬(wàn)億元措施帶來(lái)中國(guó)債務(wù)危機(jī)。這其中有一個(gè)關(guān)鍵機(jī)構(gòu)——融資平臺(tái)。地方政府為了市政項(xiàng)目建設(shè)，如高速公路、機(jī)場(chǎng)、城市基建等都會(huì)設(shè)立一些半政府半公司性質(zhì)的融資平臺(tái)，通過(guò)融資平臺(tái)舉債。

據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)看，2015年末，全國(guó)政府債務(wù)26.66萬(wàn)億元，在GDP中占比39.4%，加上或有債務(wù)，全國(guó)政府負(fù)債率約41.5%左右，同樣低于國(guó)際警戒線。從人民日?qǐng)?bào)消息看，2016年末，地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元，債務(wù)率80.5%，低于90%～150%的國(guó)際警戒線，加上中央政府債務(wù)，實(shí)際總體債務(wù)為27.33萬(wàn)，在當(dāng)時(shí)的GDP中占比為36.7%，顯然債務(wù)率在下降。換言之，目前全國(guó)政府尚存在舉債空間，且地方政府債務(wù)形成了大量與債務(wù)相關(guān)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，可相當(dāng)于一種實(shí)物擔(dān)保，地方政府依然具備債務(wù)償還能力。同時(shí)從《中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表2017》來(lái)看，我國(guó)政府總資產(chǎn)，即便考慮社?；鹑笨冢傎Y產(chǎn)依然能夠給覆蓋總體負(fù)債。所以債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控

結(jié)合上文的分析，現(xiàn)階段我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，是因?yàn)槲覈?guó)政府尚具備債務(wù)償還能力，但是上文提及地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)大已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要風(fēng)險(xiǎn)，如果放任不管，未來(lái)極有可能出現(xiàn)郎咸平所言的債務(wù)危機(jī)。所以首先就需要明確當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量，那么資產(chǎn)負(fù)債表就必須要明確。因?yàn)?，資產(chǎn)負(fù)債表能夠摸清國(guó)家和地方的“家底”，全面的反應(yīng)資產(chǎn)配置情況，從而為科學(xué)調(diào)整資產(chǎn)規(guī)模和結(jié)構(gòu)配置提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供數(shù)據(jù)。實(shí)際上根據(jù)上文的分析，我國(guó)地方政府有著相當(dāng)龐大的可支配資源是游離于財(cái)政體系之外的，比如國(guó)有礦產(chǎn)收入、土地相關(guān)收入、經(jīng)濟(jì)收益等。這些自分稅制改革以來(lái)就有利于財(cái)政分配體系之外，但在深化改革進(jìn)程這些內(nèi)容必定會(huì)涉及，從這一個(gè)角度來(lái)說(shuō)也必須要完善資產(chǎn)負(fù)債表的編制。

其次，從資產(chǎn)負(fù)債表的角度來(lái)看，它將揭示經(jīng)濟(jì)總體和各個(gè)機(jī)構(gòu)部門(mén)的資產(chǎn)配置情況，明確機(jī)構(gòu)部門(mén)之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。這是規(guī)范地方政府債務(wù)管理體系的重要的一環(huán)，明確地方政府機(jī)構(gòu)部門(mén)之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，才能理清各個(gè)相關(guān)主體的責(zé)任邊界，相應(yīng)的處置預(yù)案才能有實(shí)施依據(jù)，并避免多頭管理，從而健全債務(wù)管理制度。

第三，資產(chǎn)負(fù)債表，全面反應(yīng)政府債務(wù)信息，不管是政府部門(mén)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，乃至群眾都可以看到，這相當(dāng)于與將政府債務(wù)信息公開(kāi)，化解政府債務(wù)信息不透明的風(fēng)險(xiǎn)，編制了資產(chǎn)負(fù)債表可以說(shuō)將債務(wù)關(guān)進(jìn)了“政府財(cái)報(bào)”。同時(shí)這樣一來(lái)就可以比較科學(xué)的健全地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制，不僅可以加強(qiáng)審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督，還能通過(guò)第三方進(jìn)行監(jiān)督。

綜上，基于目前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，最核心的一個(gè)解決方向在于落實(shí)資產(chǎn)負(fù)債表。有了資產(chǎn)負(fù)債表，民建中央提出的五項(xiàng)建議相對(duì)來(lái)說(shuō)就能夠比較科學(xué)順利的實(shí)施，進(jìn)而規(guī)范地方政府債務(wù)管理。但值得注意的是，資產(chǎn)負(fù)債表尚處于起步階段，要完善資產(chǎn)負(fù)債表還存在許多技術(shù)上難題，這些都需要進(jìn)行進(jìn)一步的研究。

總之，目前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖然已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要風(fēng)險(xiǎn)，但總體上是可控的。但必須要認(rèn)識(shí)到，如果地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，不加以抑制，很有可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)。所以關(guān)鍵是要在全面清查當(dāng)前政府“家底”的情況下，依據(jù)資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)來(lái)調(diào)控資產(chǎn)配置，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文對(duì)此進(jìn)行了研究，可能有所不足，但希望能夠起一個(gè)拋磚引玉的作用。

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