于瀛

隨著鐵路公司制改革步伐的加快，部分鐵路用地由劃拔土地變更轉(zhuǎn)為授權(quán)經(jīng)營土地，土地作為資產(chǎn)評(píng)估轉(zhuǎn)增國家資本金注入鐵路企業(yè)，不僅增加了鐵路企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值體量，增強(qiáng)了市場化經(jīng)營抗風(fēng)險(xiǎn)能力，在企業(yè)經(jīng)營管理方面所發(fā)揮的作用越來越越重要。然而國家城市化進(jìn)程的加快，土地供需矛盾的緊張，鐵路土地被占用的情況也時(shí)有發(fā)生。因此，鐵路部門如何看管保護(hù)好依法取得使用權(quán)的鐵路用地，成為鐵路部門的一項(xiàng)重點(diǎn)工作?，F(xiàn)結(jié)合工作實(shí)際和多年管理經(jīng)驗(yàn)，圍繞如何處理侵占鐵路土地案件談一些個(gè)人認(rèn)識(shí)。

1 侵占鐵路土地幾種類型

按占地主體看，一般可分為政府部門占地（包括事業(yè)單位、軍警部門等）、企業(yè)單位占地、個(gè)人占地三種；按占地類型看，一般為建（構(gòu)）筑物、種植物、堆放物、穿跨項(xiàng)目（包括橋、涵、管、線等）、道路等；按占地影響看，永久性建（構(gòu)）筑將影響鐵路長遠(yuǎn)規(guī)劃利用，被占土地收回難度大，易造成資產(chǎn)流失。在鐵路安保區(qū)內(nèi)，種植物中高大喬木會(huì)影響行車瞭望，種植水田浸泡路基影響線路穩(wěn)定。堆放物在路堤地段將對(duì)高架橋橋墩產(chǎn)生側(cè)向剪切，易造成橋墩位移，在路塹地段堆放物滑坡將沖擊線路。

2 處理占地問題需要的注意幾個(gè)方面

從全路現(xiàn)有的鐵路用地管理模式看，一般對(duì)政府部門占地采取發(fā)函制止到行政復(fù)議、行政訴訟的方式維護(hù)，對(duì)企業(yè)及個(gè)人占地的采取民事訴訟或向政府相關(guān)部門舉報(bào)方式維權(quán)。下面簡要說一下，在土地維權(quán)過程中，幾點(diǎn)注意事項(xiàng)。

2.1對(duì)政府占用鐵路用地的，采取行政復(fù)議維時(shí)應(yīng)掌握《行政復(fù)議法》第三十條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”的規(guī)定，清楚知道此類維權(quán)先應(yīng)采取的方式是行政復(fù)議，而不是采取行政訴訟直接將對(duì)方告到法院。對(duì)《行政復(fù)議法》第九條“ 公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)”的規(guī)定，要牢牢記住，避免超過規(guī)定時(shí)限，喪失提請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利。

2.2對(duì)企業(yè)及個(gè)人占用鐵路用地，采取民事訴訟方式向法院起訴維權(quán)時(shí)，一是要及時(shí)確準(zhǔn)占地行為主體。如不能確定或不能準(zhǔn)確確定占地行為主體，將導(dǎo)致法院無法立案或由于主體錯(cuò)誤重新訴訟的發(fā)生。因此，要將第一次現(xiàn)場調(diào)查取證工作重視起來，準(zhǔn)確取得占地行為人的基本信息，如企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、個(gè)人身份證號(hào)、家庭住址、工作單位等情況，爭取行為人簽認(rèn)將證據(jù)固定下來。實(shí)踐證明，占地行為人為逃避處理，法院庭審時(shí)突然拒不承認(rèn)自已為占地行為主體，法院以主體錯(cuò)誤終止審理的事情曾經(jīng)發(fā)生過。然而當(dāng)再次取證確定占地行為人時(shí)，由于行為人的不配合，取證工作難度相當(dāng)大，致使占地行為主體確定不下來，法院不予立案，失去訴訟維權(quán)機(jī)會(huì)。二是按照《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第三十四條規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)向人民法院提交證據(jù)材料，當(dāng)事人在舉證期限內(nèi)不提交的，視為放棄舉證權(quán)利。對(duì)于當(dāng)事人逾期提交的證據(jù)材料，人民法院審理時(shí)不組織質(zhì)證。但對(duì)方當(dāng)事人同意質(zhì)證的除外”。因此，調(diào)查取證工作要及時(shí)，提交證據(jù)更要在規(guī)定時(shí)限內(nèi)，避免舉證不及時(shí)，影響案件審理，影響維權(quán)工作開展。

2.3根據(jù)《中華人民共和國鐵路法》（1990年9月7日第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過）第三十七條：“已經(jīng)取得使用權(quán)的鐵路建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)依照批準(zhǔn)的用途使用，不得擅自改作他用；其他單位或者個(gè)人不得侵占。侵占鐵路建設(shè)用地的，由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門責(zé)令停止侵占、賠償損失?！焙汀吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條：“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。任何單位和個(gè)人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報(bào)或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理”規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對(duì)發(fā)生在鐵路用地上的占地行為，有權(quán)力和義務(wù)對(duì)違法行為實(shí)施查處。但由于鐵路計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政企不分管理體制的影響，鐵路多年來自成體系的管理，特別是有些鐵路集團(tuán)公司土地管理部門作為政府國土資源行政管理部門的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行政府與企業(yè)的雙重領(lǐng)導(dǎo)等原因，地方政府土地管理部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對(duì)鐵路單位向其反映的占地行為，一般不予受理。只有在鐵地雙方需相互支持時(shí)，地方政府相關(guān)管理部門才會(huì)受理并實(shí)施查處。隨著近年公益訴訟工作的開展，檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督檢查，這種情況略有好轉(zhuǎn)。

2.4對(duì)一般的侵權(quán)占地案件，可以采取行政復(fù)議、民事訴訟及向政府部門反映等方式處理，但對(duì)發(fā)生在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)的占地行為，重點(diǎn)要從鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)安全的方面給予更多的考慮，一定要及時(shí)向鐵路安監(jiān)部門報(bào)告，并由其組織鐵路工務(wù)、公安等部門根據(jù)相關(guān)技術(shù)要求從是否影響行車安全的角度提出處理方案，避免由于常規(guī)處理時(shí)間長產(chǎn)生安全隱患問題，甚至發(fā)生安全責(zé)任事故。因此，土地管理人員不僅要從保護(hù)鐵路用地合法權(quán)益，維護(hù)鐵路企業(yè)合法利益，保證土地不流失方面考慮處理占地問題，更要牢固樹立安全第一的責(zé)任意識(shí)。例如：發(fā)生在某鐵路集團(tuán)公司的一起城市郊區(qū)鐵路高架橋下傾倒殘土問題，土地部門和工務(wù)部門均沒有及時(shí)匯報(bào)給鐵路安監(jiān)部門，導(dǎo)制大量殘土壓爆地下供水管線，而且殘土堆距離橋墩較近，有發(fā)生側(cè)向滑坡擠壓剪切橋墩的安全隱患，直至供水管線管理單位報(bào)告時(shí)才發(fā)現(xiàn)問題。究其原因就是安全責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，土地部門仍按一般占地案件在按部就班地處理，險(xiǎn)些配成大的安全事故。

3 針對(duì)當(dāng)前土地管理形式提意見建議

由于鐵路土地管理部門沒有行政執(zhí)法權(quán)，而民事訴訟維權(quán)訴訟時(shí)間較長，從多年訴訟結(jié)果看，由于法院只審理、調(diào)解卻不予執(zhí)行的原因，實(shí)際維權(quán)效果不理想。因而，造成了處理鐵路用地占地行為方法單一，力量薄弱，不能快速有效打擊違法占地行為的局面。根據(jù)當(dāng)前管理狀況和工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合其它省份鐵路用地管理模式，現(xiàn)提出通過地方立法實(shí)現(xiàn)鐵路用地違法行為有效查處的建議。理由一是從鐵路集團(tuán)公司鐵路用地管理方式和方法來看，要想加大鐵路用地違法案件處理力度，必須以地方政府行政執(zhí)法部門為執(zhí)法主體，鐵地雙方共同管理，由政府部門以行政強(qiáng)制手段處理鐵路用地占地行為，才能有效遏制和扭轉(zhuǎn)土地被占用的被動(dòng)局面。理由二是2014年河北省頒布下發(fā)了《河北省鐵路安全管理規(guī)定》（河北省人民政府令〔2014〕第6號(hào)）、2018年甘肅省頒布了《甘肅省鐵路安全管理規(guī)定》（2018年6月4日十三屆省政府第13次常務(wù)會(huì)議審議通過），均對(duì)在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)建造建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施，取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)或者堆放、懸掛物品等問題的處理都進(jìn)行規(guī)定。因此，以地方立法加強(qiáng)對(duì)鐵路用地的管理，既有必要性也有可行性。