文／全國人大代表　鄭功成

深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。2018年兩會期間，備受關注的國務院機構改革方案終于靴子落地，有關社會保障管理體制改革的內(nèi)容列在其中。國務院在機構設置中更加關注保障和改善民生，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

新時代 新任務 新要求

中國特色社會主義進入新時代，中國國家和社會發(fā)展已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化，治國理政的任務更加艱巨，這都對國家機構設置及職能配置提出了新的要求。這次國務院機構改革方案，正是基于新時代新任務新要求，按照黨的十九大戰(zhàn)略部署和《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，針對國家行政機構設置和職能配置還不夠健全，同國家發(fā)展戰(zhàn)略布局、目標要求還不能很好適應而采取的重大舉措，是對政府機構進行重大改革的總體設計。其突出特點是改革具有全面性、革命性與科學性，涉及到了絕大多數(shù)政府部門的重組與職能調(diào)整，突出功能管理，打破行業(yè)分割管理的局面，有助于簡化政府管理，順應了新時代從高速度到高質(zhì)量發(fā)展的需要；解決了過去長期困擾改革與發(fā)展的體制性、機制性障礙，非常有利于轉換政府職能、提高政府工作效能，進而為國家發(fā)展提供更加有力的組織保障。這是一個意義重大、影響深遠的機構改革方案，值得充分肯定與高度評價。

社保更受重視，體制走向優(yōu)化

在這次國務院機構改革中，社會保障管理構成了其中非常重要的內(nèi)容，它涉及新的部門組建和原有部門的職能調(diào)整，總體上體現(xiàn)出社會保障受到了更高程度的重視，社會保障管理體制從過去的部門分割走向優(yōu)化的目標。

一方面，這次機構改革減少了8個正部級機構、7個副部級機構，卻在保留民政部、人力資源和社會保障部的同時，新增了與社會保障事務密切相關的退役軍人事務部并成為國務院組成部門，新增了國務院直屬的國家醫(yī)療保障局。前者將原來分割在民政部的退役軍人優(yōu)撫安置職責、人力資源和社會保障部的軍官轉業(yè)安置職責以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關職責整合在一起，符合同一類人（軍人、軍屬）的保障、安置及相關事務由一部門統(tǒng)一管理的原則；后者將人力資源和社會保障部的城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與生育保險管理職責、國家衛(wèi)計委的新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理職責、國家發(fā)改委的藥品和醫(yī)療服務價格管理職責、民政部的醫(yī)療救助管理職責加以整合，由作為國務院直屬機構的國家醫(yī)療保障局統(tǒng)一管理，符合同一類業(yè)務或事務由一部門統(tǒng)一管理的原則。這一部一局的增設，突出地體現(xiàn)了社會保障在國家事務與國家治理中更加突出的地位，也是對社會保障高度重視的客觀標志。

另一方面，新增部門和相關部門的職責調(diào)整極大地優(yōu)化了社會保障管理體制。例如，退役軍人事務部、國家醫(yī)療保障局的設置，掃除了退役官、兵分割管理和不同群體醫(yī)療保障分割管理的行政管理壁壘，是促進公平、提高效能的必要且科學的舉措。再如，將全國社會保障基金理事會由國務院管理劃歸財政部管理，更加符合這機構單純負責基金運營、實現(xiàn)保值增值目標的性質(zhì)與角色定位，使這一機構回歸到應當扮演的本源角色。將全國老齡工作委員會與民政部代管的中國老齡協(xié)會劃轉至新組建的國家衛(wèi)生健康委員會，不僅有利于統(tǒng)一推進健康中國建設，而且有利于健康老齡化的社會發(fā)展目標的實現(xiàn)。將民政部的救災職責、國家減災委職責劃轉至新成立的應急管理部，并賦予其組織災害救助體系建設的職責，是政府救災回歸本位的行政舉措，因為發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，政府救災是災時與災后的緊急救助，它屬于應急性的社會救助工作，而且需要調(diào)動社會力量參與，從而不僅理順了應急管理的關系，更使應急性事務與常態(tài)性救助事務分離，有利于各行其道。明確將醫(yī)療保險費、生育保險費由稅務部門統(tǒng)一征收，必然收到止分定爭的效果，多年來地方部門之間爭議不斷的征收局面必然由此改變。將銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并，有利于消除保險資金無序融資的弊端，促使保險業(yè)真正姓保，能夠保險，這對于發(fā)展商業(yè)保險并更好地助力社會保障體系建設是利好消息。

總之，這次國務院機構改革確實體現(xiàn)了優(yōu)化協(xié)同高效的原則，進一步明確并理順了不同部門的職責關系。

小智治事，大智治制

這次機構改革后，將給社會保障改革與發(fā)展帶來哪些好處？

一是促進政策統(tǒng)一，提高行政效能。因消除了部門分割管理的痕跡，將使同一類社會保障事務從政出多門走向政出一門，這將極大地增進相關社會保障政策的統(tǒng)籌性、統(tǒng)一性和執(zhí)行力，以往因部門分割導致的職責不清、相互扯皮甚至滋生效果對沖的局面一去不返，行政效能自然會得到提升。二是能夠使相關制度按照客觀規(guī)律健康發(fā)展，進而提升社會公平。如退役軍人事務部消除了按照官、兵分別由人力資源和社會保障部、民政部分割管理的傳統(tǒng)，有利于統(tǒng)籌考慮相關制度安排，并促進面向軍人的保障制度走向公平，為建立一支現(xiàn)代化的武裝力量提供有力的、公平的制度保障；國家醫(yī)療保障局的建立，將徹底化解過去長期以來嚴重制約這一制度改革與發(fā)展的體制性障礙，為促進全體人民公平地享有醫(yī)療保障創(chuàng)造條件。將救災納入應急管理體系，同樣會增進救災制度的公平性，等等。三是可以集中問責，接受監(jiān)督。由于同一類人群、同一類性質(zhì)的保障事務歸口同一部門統(tǒng)一管理，必然化解過去多龍不治水、多龍管理難以問責的弊端，集中管理必然可以集中問責。如醫(yī)療保障事務如果管治不好，國家醫(yī)療保障局須擔起全部責任；退役軍人的優(yōu)撫安置中存在的問題，則可以集中問責退役軍人事務部，等等。

在此次機構改革中，民政部、人力資源和社會保障部都劃出了相當一部分職責，但并不意味著這兩個主要的社會保障管理部門的職責在收縮。我國的社會保障體系建設是需要不斷壯大的龐大系統(tǒng)工程，這一領域發(fā)展不充分的地方還有很多。將民政部、人力資源和社會保障部的部分職責劃轉新增部門或調(diào)整到相關部門，只是為了這些劃轉的保障事務得到更好的發(fā)展，而這兩個主管部門的職責仍將在發(fā)展中得到進一步強化。所謂小智治事，大智治制，民政部過去管理的社會事務太多，事實上因多而分散很難管好，也很難發(fā)展好。在劃出一些職責后，我認為，民政部的發(fā)展空間極大，如老年人、兒童、殘疾人福利事業(yè)在我國社會保障領域屬于發(fā)展滯后，不能滿足人民對美好生活的需要，今后，民政部將需要從管理五保戶等特困老年人擴展到全體老年人的福利與相關事務，從當前只負責孤殘兒童擴展到全體兒童的福利事業(yè)，將承擔起全國殘疾人福利與服務體系建設的管理職責，還有不斷發(fā)展中的慈善事業(yè)，等等，這些工作內(nèi)容必定會隨著社會發(fā)展進步而進一步成為政府社會事務管理中的重要工作。

人力資源和社會保障部劃出了醫(yī)療保險、生育保險與退役軍官安置等職責，而全民養(yǎng)老保險及多層次養(yǎng)老金體系的構建任務將持續(xù)加重，比如機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度改革，在制度完善方面，面臨和企業(yè)職工養(yǎng)老金制度一樣的挑戰(zhàn)。這項制度總體來說已經(jīng)起步，邁出了十分關鍵的一步，但距離真正成熟和定型還有一個過程。職業(yè)年金如何管理，積累在個人賬戶里的收益回報如何確定，至今都沒有清晰的答案，需要進一步研究。機關事業(yè)單位參保人員視同繳費的年限，政策如何落實也缺乏清晰的政策設計。更為重要的，盡管雙軌制的制度痕跡消除了，機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金水平跟企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平差距依舊很大，當時人們期望的待遇差距迅速縮小的效果不可能在短期內(nèi)顯現(xiàn)，是一個中長期、漸進的過程。

此外，人力資源和社會保障部的職責還將伴隨著工傷保險、失業(yè)保險、社會保險基金管理等等這些社會保障工作的持續(xù)壯大與發(fā)展而顯得更加重要。

今年的《政府工作報告》反映出過去的五年是民生事業(yè)發(fā)展最快、改善幅度最大的五年：減少貧困人口六千多萬、創(chuàng)造城鎮(zhèn)新增就業(yè)崗位六千多萬、有六千萬左右的低收入群體得到社會救助——三個“六千萬”體現(xiàn)了民生事業(yè)發(fā)展的全面性和力度。居民收入的增長高于GDP的增長速度，表明我國國民財富的分配格局向民生傾斜，老百姓享有更多的國家發(fā)展成果。今年還是中國改革開放40周年，改革開放事業(yè)開啟新征程，需要進一步理順政府與市場、政府與社會的關系，全面正確履行政府職能，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，更好地推動社會全面進步、人民共同富裕。

當下，中國改革進入攻堅階段，這一階段對未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展十分關鍵。通過推動國家機構改革，中國正努力尋找一條可以使社會效益最大化的發(fā)展道路。我們應該對此輪機構改革充滿期待。