文／烏日?qǐng)D

精準(zhǔn)脫貧是決勝全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。在通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫(yī)療救助扶持一批的“四個(gè)一批”脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃中，低保和醫(yī)療救助都屬于社會(huì)救助制度范疇，就業(yè)也和社會(huì)保障密切相關(guān)。在集中精力完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的同時(shí)，有必要對(duì)我國(guó)扶貧政策和社會(huì)救助制度從理論到實(shí)踐方面進(jìn)行認(rèn)真的研究和總結(jié)，這既對(duì)當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)工作有現(xiàn)實(shí)意義，也是“后小康時(shí)代”扶貧工作和社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展的需要。

密切配合打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

習(xí)近平總書記指出，“在扶貧的路上,不能落下一個(gè)貧困家庭，丟下一個(gè)貧困群眾?！弊屫毨丝诤拓毨У貐^(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾。黨的十八大以來(lái)，黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，在全國(guó)范圍全面打響了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。5年來(lái)，累計(jì)脫貧6600萬(wàn)人以上；貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2017年底的3.1%；完成異地扶貧搬遷530多萬(wàn)人；貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增幅高于全國(guó)平均水平，貧困群眾生活水平明顯提高，貧困地區(qū)面貌明顯改善，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展。

在肯定成績(jī)的同時(shí)也應(yīng)該看到，脫貧攻堅(jiān)面臨的任務(wù)依然艱巨。到2017年底，全國(guó)還有3046萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，平均每年需要脫貧1000萬(wàn)人，而且越往后，就越是難啃的硬骨頭。根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)在江西、甘肅、安徽貧困村落的調(diào)查，在貧困人口中，因老弱病殘致貧的占45%左右，有的村莊甚至占到50%以上；因各種災(zāi)害致貧的占20%左右；因?qū)W致貧占10%左右；因缺乏勞動(dòng)技能等條件貧困的占10%左右；其他原因致貧的占10%左右。國(guó)務(wù)院扶貧辦提供的有關(guān)資料也反映，目前的貧困人口中，主要是殘疾人、孤寡老人、長(zhǎng)期患病者等“無(wú)業(yè)可扶、無(wú)力脫貧”的貧困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾。按照這樣的貧困人群類型分布分析，現(xiàn)有的3000萬(wàn)左右貧困人口，靠開(kāi)發(fā)生產(chǎn)等就業(yè)方式脫貧只能解決少數(shù)人，還有2000萬(wàn)左右貧困人口要依靠低保、醫(yī)療救助等社會(huì)救助制度脫貧?？梢哉f(shuō)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)能否完成，關(guān)鍵要看社會(huì)救助制度能不能兜住底。根據(jù)民政部介紹，2017年全國(guó)農(nóng)村低保已經(jīng)做到了應(yīng)保盡?！，F(xiàn)在看來(lái)，社會(huì)救助又面臨新的任務(wù)，因?yàn)檫@2000萬(wàn)左右的貧困人口既是扶貧對(duì)象，也是社會(huì)救助對(duì)象。未來(lái)3年里，社會(huì)救助必須將這些貧困人口納入保障范圍。

由于脫貧攻堅(jiān)涉及到兩種制度、兩種標(biāo)準(zhǔn)和兩套管理體制，因此要搞好扶貧和社會(huì)救助制度的銜接，堅(jiān)持既要精準(zhǔn)扶貧、也要精準(zhǔn)救助的原則。要做到精準(zhǔn)，首先要區(qū)分出哪些是貧困人口以及致貧原因。

對(duì)于那些有勞動(dòng)能力和就業(yè)愿望的貧困人群，要通過(guò)生產(chǎn)扶貧的途徑幫助其靠自身勞動(dòng)脫貧，如鼓勵(lì)企業(yè)積極吸納貧困人群就業(yè)，對(duì)招聘貧困人員達(dá)到企業(yè)職工人數(shù)一定比例的，給予稅收減免或財(cái)政補(bǔ)助；各地政府要將一定比例的公益性崗位留給貧困人員，消滅農(nóng)村的“零就業(yè)”貧困戶；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新農(nóng)村建設(shè)要和扶貧開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)；加大就業(yè)培訓(xùn)力度等?？傊敕皆O(shè)法幫助貧困人員就業(yè)，防止簡(jiǎn)單化地將這些人納入到低保范圍。

要搞清楚低保對(duì)象和扶貧對(duì)象哪個(gè)更貧窮，盡快按照中央的要求，統(tǒng)一低保和扶貧的保障標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在有些地方低保待遇超出扶貧標(biāo)準(zhǔn)很多，如中部省份某地2017年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為4320元，當(dāng)年按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)是每年2952元，低保標(biāo)準(zhǔn)比扶貧標(biāo)準(zhǔn)高出46.3%，低保對(duì)象中建檔立卡的扶貧對(duì)象占到58.9%。低保標(biāo)準(zhǔn)大幅高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，使得有勞動(dòng)能力人群比不勞動(dòng)享受國(guó)家福利的低保人群的生活水平還差，這無(wú)疑會(huì)挫傷勞動(dòng)者靠自身努力脫貧的積極性。

精準(zhǔn)醫(yī)療救助主要是將因病致貧的貧困人口納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)。國(guó)務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)表明，2016年底因病致貧占貧困人口的42%，所以要通過(guò)醫(yī)療救助脫貧一批，即通過(guò)社會(huì)救助部門給予全額或部分代繳醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的方式，確保所有因病致貧的貧困人群都能夠被納入到城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度體系中，使他們平等地享受到國(guó)家提供的基本醫(yī)療保障待遇，而不是單獨(dú)建立一個(gè)新的醫(yī)療保障制度，也不宜采取發(fā)放臨時(shí)性的醫(yī)療救助補(bǔ)助金的方式。

2017年9月29日，湖北秭歸。國(guó)家電網(wǎng)公司出資4.37億元捐建湖北的236個(gè)村級(jí)光伏扶貧電站開(kāi)始發(fā)放第一筆收益。

扶貧和救助的演變和發(fā)展

解決貧困幾乎是所有國(guó)家都面臨的挑戰(zhàn)，大多數(shù)國(guó)家都只有一種制度或政策措施來(lái)解決貧困問(wèn)題。我國(guó)由于歷史的原因，從上世紀(jì)80年代開(kāi)始形成了兩種解決貧困的政策和制度，即扶貧政策和社會(huì)救助制度。

我國(guó)傳統(tǒng)的扶貧和社會(huì)救助是兩種不同的政策和制度。首先是對(duì)象不同。扶貧對(duì)象是有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)愿望的人；而社會(huì)救助對(duì)象，在早期被稱為“五保戶”（保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬），后來(lái)規(guī)范為“三無(wú)人員”，即無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源且無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人。雖然扶貧對(duì)象和救助對(duì)象都是困難人群，但人群性質(zhì)和困難程度不同。扶貧對(duì)象是由于受到自然條件和人為因素等外部環(huán)境影響而不能獲得勞動(dòng)機(jī)會(huì)導(dǎo)致階段性貧困；救助對(duì)象是由于年老、殘疾、幼小而沒(méi)有勞動(dòng)能力又沒(méi)有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)人而面臨生存困難，相當(dāng)一部分是屬于永久性的貧困。其次是扶救方式不同。扶貧工作是通過(guò)生產(chǎn)開(kāi)發(fā)、促進(jìn)就業(yè)和改善環(huán)境，幫助貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)貧困人口脫離貧困，是針對(duì)地區(qū)不對(duì)人；而社會(huì)救助是國(guó)家對(duì)符合條件的生活困難人員給予保障基本生存的救助，是對(duì)人不對(duì)地區(qū)。另外資金來(lái)源也不完全相同。扶貧資金既有財(cái)政資金，也有企業(yè)、社會(huì)資助和信貸資金等，而社會(huì)救助則完全由財(cái)政提供資金?？梢?jiàn)，扶貧作為一項(xiàng)長(zhǎng)期政策和社會(huì)救助作為一項(xiàng)制度安排是區(qū)分得很清楚的，那么是什么原因?qū)е履壳暗膬煞N制度相互交叉、融合呢？

要回答這個(gè)問(wèn)題，首先要了解這兩種制度的歷史淵源。從解放初期到改革開(kāi)放前的30多年里，受“左”的思想影響，我們不承認(rèn)在社會(huì)主義國(guó)家還有貧窮，因而也就沒(méi)有扶貧政策和制度，但是我們有針對(duì)特困人群的社會(huì)救助制度，這也可以理解為當(dāng)時(shí)的國(guó)家扶貧制度，只是覆蓋的貧困人群范圍有限。新中國(guó)建立初期在農(nóng)村實(shí)行的社會(huì)救助制度主要是對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力、生活沒(méi)有依靠的鰥、寡、孤、獨(dú)者，給予保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(兒童則為保教)，簡(jiǎn)稱“五?！?。人民公社時(shí)期，對(duì)五保戶實(shí)行集中供養(yǎng)，1958年開(kāi)始在全國(guó)農(nóng)村興辦敬老院，到上世紀(jì)80年代全國(guó)農(nóng)村已有敬老院36600多所，這種救助方式被稱為是“院內(nèi)救助”。新中國(guó)成立以后的30多年，由于各種天災(zāi)人禍，特別是“文革”十年浩劫，農(nóng)村的貧困狀況十分嚴(yán)重，部分省區(qū)市的地區(qū)和縣整體貧困問(wèn)題突出，而社會(huì)救助解決不了這種區(qū)域性的貧困問(wèn)題。1986年，國(guó)務(wù)院成立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年更名為國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組），標(biāo)志著扶貧作為黨和政府的一項(xiàng)重要工作部署，開(kāi)始了有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)。1992年鄧小平南巡講話時(shí)發(fā)出了“社會(huì)主義要消滅貧窮”的號(hào)召，進(jìn)一步推動(dòng)了這項(xiàng)工作。1994年《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》提出在20世紀(jì)的最后7年，集中力量基本解決全國(guó)農(nóng)村592個(gè)貧困縣脫貧和8000萬(wàn)貧困人口溫飽問(wèn)題的工作要求。從這個(gè)階段開(kāi)始，扶貧工作和社會(huì)救助兩種制度同時(shí)存在，但工作不交叉，因?yàn)樯鐣?huì)救助是針對(duì)特困人群的“院內(nèi)救助”體制，而扶貧是通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)區(qū)域性脫貧。2007年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》要求，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入低保范圍。低保對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民。從此，社會(huì)救助制度從傳統(tǒng)的“院內(nèi)救助”發(fā)展到更廣泛的“院外救助”。同時(shí)，“大水漫灌”式的扶貧政策和措施存在的一些弊端也逐步暴露，如在貧困地區(qū)真正享受到優(yōu)惠政策和受益扶貧資金的往往是非貧困人群，一些地方開(kāi)始有了精準(zhǔn)扶貧的意識(shí)，在扶貧工作方式上逐步將扶貧范圍下沉，從過(guò)去的扶貧縣到扶貧鄉(xiāng)，再到扶貧村，最后到扶貧戶。扶貧走到這一步就和最低生活保障在保障對(duì)象和工作方式等方面沒(méi)有太大區(qū)別了。黨的十八大以后，精準(zhǔn)扶貧成為扶貧工作的中心任務(wù)。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，在繼續(xù)實(shí)行產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、異地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施基礎(chǔ)上，實(shí)行低保兜底脫貧。從這時(shí)起，扶貧和社會(huì)救助就同時(shí)服務(wù)于當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。由于兩種制度并行，難免會(huì)產(chǎn)生一些因保障對(duì)象重疊，工作相互交叉而造成的扶貧救助資金使用分散、效率低、管理成本高等問(wèn)題，盡管中央已經(jīng)出臺(tái)政策要求加強(qiáng)銜接，但體制問(wèn)題還需要從根本上解決。

重視長(zhǎng)遠(yuǎn)制度安排

扶貧工作和社會(huì)救助制度都是國(guó)家民生事業(yè)和社會(huì)保障制度體系的重要組成部分。當(dāng)前，要集中精力打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的所有農(nóng)村貧困人口脫貧。然而，貧困是相對(duì)的， “后小康時(shí)代”又將面臨新的脫貧任務(wù)，因此從現(xiàn)在起就要著手研究完善現(xiàn)行的扶貧政策和社會(huì)救助制度體系。

一是整合扶貧和社會(huì)救助制度。2020年我國(guó)全面步入小康社會(huì)后，現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下的區(qū)域性貧困和貧困戶都不存在了，一些在脫貧攻堅(jiān)階段因特殊時(shí)期、特殊環(huán)境下實(shí)施的“輸血”性質(zhì)的救急政策要盡快轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅睓C(jī)制，比如異地搬遷不可能再長(zhǎng)期實(shí)施。產(chǎn)業(yè)扶貧也要步入正軌，所有為解決貧困人群就業(yè)而實(shí)施的生產(chǎn)自救和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，以及一些地方政府為快速解決貧困人口脫貧而建設(shè)的“人造市場(chǎng)”“政府兜底采購(gòu)”等扶助措施都要按照市場(chǎng)機(jī)制逐步規(guī)范，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展走上良性循環(huán)。此外，對(duì)貧困人口實(shí)施的教育支持、醫(yī)療救助和低保兜底都屬于社會(huì)保障范疇，因此可將扶貧納入社會(huì)救助制度，因各種原因造成的貧困都用社會(huì)保障制度來(lái)統(tǒng)一解決。

二是統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)貧困政策。當(dāng)前，農(nóng)村貧困問(wèn)題最為嚴(yán)重和突出，中央決定實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略首先解決農(nóng)村貧困的決策是非常正確的。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的深入推進(jìn)，城鎮(zhèn)的貧困問(wèn)題也會(huì)逐步顯現(xiàn)出來(lái)，在一些大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)了“某某村”“某某街”等，如果不提前防范，有可能會(huì)發(fā)展成貧民窟。這些人群大部分都是外來(lái)務(wù)工人員，因?yàn)闆](méi)有城市戶籍不能享受城市低保等社會(huì)救助政策，又因不在農(nóng)村生活也不能享受農(nóng)村扶貧和低保政策。建議加快城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)一，包括救助標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和管理的統(tǒng)一。要打破戶籍制度限制，對(duì)常住人口進(jìn)行屬地化管理，對(duì)因各種原因陷入貧困的外來(lái)務(wù)工人員，要為其提供全國(guó)基本統(tǒng)一的社會(huì)救助。

三是統(tǒng)一扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)，并與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相銜接。到去年底，全國(guó)所有縣（市、區(qū)）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)均已達(dá)到或超過(guò)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的要求，農(nóng)村和城市的低保要逐步縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距?？梢灶A(yù)見(jiàn)，到2020 年，大部分省區(qū)市的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)也將統(tǒng)一。因此，扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一是沒(méi)有問(wèn)題的，只要把扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到低保標(biāo)準(zhǔn)就可以了。國(guó)家要按照盡力而為、量力而行的原則加強(qiáng)對(duì)各地城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的管控。一個(gè)國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)之間不應(yīng)該有太大的差距，要統(tǒng)籌制定全國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)也要考慮和國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)的銜接。低保和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一也為我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)接軌創(chuàng)造了更有利的條件，可以使我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，逐步向中等發(fā)達(dá)國(guó)家看齊?！觯ㄗ髡呦档谑龑萌珖?guó)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委副主任委員）