胡　睿，葉　濤，張?jiān)葡?/p>

(1.北京師范大學(xué) 民政部教育部減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院，北京 100875；2. 北京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)部，北京 100875；3.民政部國家減災(zāi)中心，北京 100124)

自然災(zāi)害生活救助資金，是指由中央和地方財(cái)政安排的、主要用于解決遭受自然災(zāi)害地區(qū)的農(nóng)村居民無力克服的衣、食、住、醫(yī)等臨時(shí)困難，緊急轉(zhuǎn)移安置和搶救受災(zāi)群眾，撫慰因?yàn)?zāi)遇難人員家屬，恢復(fù)重建倒損住房，以及采購、管理、儲運(yùn)救災(zāi)物資等項(xiàng)支出[1]。中央級自然災(zāi)害生活救助資金特指由中央政府提供的此類資金，是當(dāng)前我國政府救災(zāi)資金的主體，對災(zāi)害發(fā)生后的搶險(xiǎn)救援、保障受災(zāi)群眾生活、開展災(zāi)后重建等工作至關(guān)重要。提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作法治化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平，加強(qiáng)自然災(zāi)害生活救助領(lǐng)域的立法工作已明確列入國家發(fā)展規(guī)劃[2]。中央級自然災(zāi)害生活救助資金投入的影響因素及測算研究是有效提高救災(zāi)工作規(guī)范化、現(xiàn)代化，優(yōu)化投入資金結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)中央、地方分級負(fù)責(zé)屬地管理的重要手段。

中央級自然災(zāi)害生活救助是針對受災(zāi)群眾進(jìn)行的撫慰性質(zhì)的救助項(xiàng)目，是為解決受災(zāi)群眾的臨時(shí)生活困難設(shè)立的。救助標(biāo)準(zhǔn)的劃定要本著既不能給中央政府財(cái)政造成過重的負(fù)擔(dān)，又能安撫受災(zāi)群眾、解決臨時(shí)困難的原則。秉持著這一原則，我國中央級自然災(zāi)害生活救助資金發(fā)放政策及其標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷變化。1980年代改革開放伊始、中央級救助項(xiàng)目設(shè)立之初，僅有口糧救助和倒房救助兩項(xiàng)救助項(xiàng)目。 2011年，我國現(xiàn)有的六項(xiàng)中央級生活救助項(xiàng)目初步確立，包括災(zāi)害應(yīng)急救助(臺風(fēng)災(zāi)害為90元/人、其他災(zāi)害230元/人)、遇難人員家屬撫慰金(5 000元/人)、過渡性生活救助(依據(jù)響應(yīng)等級， Ⅲ、Ⅳ級響應(yīng)10元/(人·d)共救助3個(gè)月；Ⅰ、Ⅱ級響應(yīng)再加0.5 kg糧/(人·d))、倒損房屋恢復(fù)重建救助(一般受災(zāi)地區(qū)倒房1萬元/戶、損房1 000元/戶，高寒寒冷地區(qū)倒房1.4萬元/戶、損房1 400元/戶)、旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助(60元/人)以及冬春臨時(shí)生活困難救助(90元/人)。2017年5月3日，國務(wù)院常務(wù)會進(jìn)一步提高了救助標(biāo)準(zhǔn)，其中：災(zāi)害應(yīng)急救助提高到300元/人；遇難人員家屬撫慰金提高到10 000元/人；過渡性生活救助在維持原有政策不變的基礎(chǔ)上資金標(biāo)準(zhǔn)提高到20元/(人·d)；倒損房屋恢復(fù)重建救助按一般受災(zāi)地區(qū)倒房2萬元/戶、損房2 000元/戶，高寒寒冷地區(qū)倒房2.8萬元/戶、損房2 800元/戶執(zhí)行。中央級自然災(zāi)害生活救助資金標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高使其穩(wěn)定在了與當(dāng)時(shí)物價(jià)相協(xié)調(diào)的較為合理的水平。需要特別說明的是，我國現(xiàn)行的救助標(biāo)準(zhǔn)是指民政部和財(cái)政部會按此標(biāo)準(zhǔn)安排救助資金，與受災(zāi)群眾實(shí)際到手的救助資金并非同一概念。

關(guān)于我國自然災(zāi)害生活救助資金標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)問題，一些學(xué)者進(jìn)行了細(xì)致的研究和討論。早在1996年，多吉才讓等[3-5]率先對社會救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了討論。他們認(rèn)為，衡量生活水平應(yīng)以家庭為收入單位，人均支出為支出單位，最低生活水平應(yīng)以消費(fèi)為基礎(chǔ)，包括購買最低標(biāo)準(zhǔn)的營養(yǎng)品和其它必需品的支出和日常參與社會生活的費(fèi)用。李曼等[6]對2009年度救災(zāi)資金的需求做出估計(jì)，通過設(shè)置不同的救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)情景，模擬了不同情景下中國民政救災(zāi)資金年度總需求。賈寧[7]從人口脆弱性的角度對災(zāi)害救助資金及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究，認(rèn)為在災(zāi)害救助及補(bǔ)償項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定時(shí)，應(yīng)對區(qū)域或家庭戶年齡、性別、認(rèn)知、民族脆弱人口加以考量，設(shè)置個(gè)性化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?；趯?shí)際救災(zāi)工作，來紅州[8-9]對建國以來中央級救災(zāi)救助政策的歷史沿革和特點(diǎn)進(jìn)行了梳理，提出了現(xiàn)階段缺乏分災(zāi)種、分區(qū)域的實(shí)際問題。袁藝和王曦[10-12]對救助政策進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，對國內(nèi)外、其他領(lǐng)域?qū)?zāi)害救助政策的制定進(jìn)行了研究，提出應(yīng)盡快建立較為完善的救災(zāi)補(bǔ)助測算體系，包括測算指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，并形成穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

綜合來看，目前關(guān)于救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)的研究普遍認(rèn)為，我國中央級自然災(zāi)害生活救助資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)依然存在著救助標(biāo)準(zhǔn)低，救助覆蓋范圍小，區(qū)域、災(zāi)害類型差異化程度小，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全等問題。只有解決了上述問題，才能完善中央級自然災(zāi)害生活救助制度，統(tǒng)籌全社會防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資源以減輕中央財(cái)政的壓力，使得受災(zāi)群眾共享社會發(fā)展成果，提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合能力。

針對上述問題，本文分別針對遇難人員家屬撫慰、災(zāi)害應(yīng)急救助、過渡期生活救助、倒損住房恢復(fù)重建等分項(xiàng)救災(zāi)支出資金，通過對救助標(biāo)準(zhǔn)的歷史沿革進(jìn)行回顧，分析當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)中存在的爭議或問題，再依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)資料對救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了分析與測算，從而提出更加符合我國國情和我國民政救災(zāi)方針的救助測算標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，針對救助標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間維度提出動(dòng)態(tài)調(diào)整方案，針對救助標(biāo)準(zhǔn)與巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付的協(xié)同機(jī)制進(jìn)行討論，以期推動(dòng)我國中央級自然災(zāi)害生活救助資金的精細(xì)化管理。

1　遇難人員家屬撫慰金的標(biāo)準(zhǔn)估算

遇難人員家屬撫慰金是中央政府為因自然災(zāi)害死亡遇難人員家屬發(fā)放的純粹撫慰性質(zhì)的救助資金。中央政府對遇難人員家屬發(fā)放撫慰金主要為達(dá)到三個(gè)目的：①對遇難人員家屬表達(dá)國家的關(guān)懷；②撫慰家屬失去親人的傷痛；③幫助遇難人員家屬渡過災(zāi)后最困難的時(shí)期。該資金的定位是純粹撫慰性質(zhì)的救助資金，并非賠償性質(zhì)。

我國遇難人員家屬撫慰金的發(fā)放始于2008年汶川地震，當(dāng)時(shí)對因?yàn)?zāi)遇難人員家庭按每位遇難者5 000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放撫慰金，免除遇難者遺體火化費(fèi)用。2009年4月，民政部和財(cái)政部兩部根據(jù)當(dāng)時(shí)的物價(jià)水平和受災(zāi)群眾生活實(shí)際情況，正式新增設(shè)立遇難人員家屬撫慰金補(bǔ)助項(xiàng)目，并確定對因?yàn)?zāi)遇難人員的家屬，按照每位因?yàn)?zāi)遇難人員5 000元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，這筆資金由地方政府從中央撥付的救災(zāi)應(yīng)急資金中支付。設(shè)立以后直到2017年5月一直維持該標(biāo)準(zhǔn)不變，兩場特重大災(zāi)害除外，分別是2010年玉樹地震和2010年舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害，考慮到玉樹災(zāi)區(qū)高寒和災(zāi)情特別嚴(yán)重等特殊情況，將撫慰金標(biāo)準(zhǔn)提高到8 000元。2017年5月3日國務(wù)院常務(wù)會議將遇難人員家屬撫慰金由5 000元/人提高到10 000元/人。

當(dāng)前，關(guān)于遇難人員家屬撫慰金發(fā)放的討論主要集中在三個(gè)方面。

(1)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)偏低。從文獻(xiàn)研究結(jié)果來看，一些學(xué)者從統(tǒng)計(jì)生命價(jià)值測算的角度得到的結(jié)果，最低值為19萬美元[13]、高值可接近700萬美元[14]，如梅強(qiáng)等[15]對 98 家公司的 795 名員工進(jìn)行問卷調(diào)查，測得員工平均生命價(jià)值為平均值為3 854.48萬元，折合成 2000 年美元為465.6 萬美元；杜樂佳[14]基于2012年中國綜合社會調(diào)查數(shù)據(jù)，采用工資風(fēng)險(xiǎn)法，建立享樂主義工資模型，測得結(jié)果為5 751.3萬元，折合成 2000 年美元為694.8萬美元等，這些結(jié)果遠(yuǎn)超10 000元/人的標(biāo)準(zhǔn)。從與部分國家的橫向?qū)Ρ葋砜?，我國的此?xiàng)標(biāo)準(zhǔn)也處在較低水平，如表1中所示。以日本為例，日本對死亡人員家屬發(fā)放不超過250萬日元的慰問金(約為日本2016年人均名義GDP的60%)，當(dāng)遇難人員是維持生計(jì)者時(shí)，發(fā)放不超過500萬日元的慰問金(約為日本2016年人均名義GDP的1.18倍)。我國現(xiàn)行10 000元/人的慰問金約為2016年人均名義GDP的18.5%，從表1中數(shù)據(jù)可知，我國慰問金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于日本，略低于韓國，略高于印度。

表1　各國自然災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)及換算占各國GDP比例的結(jié)果對比

(2)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)單一，即現(xiàn)行10 000元/人的標(biāo)準(zhǔn)未按照遇難人員生前的地區(qū)、收入、職業(yè)、年齡、性別等社會屬性分類分檔分區(qū)域地發(fā)放。如來紅州[8-9]、袁藝和王曦[10-12]基于實(shí)際救災(zāi)工作經(jīng)驗(yàn)提出現(xiàn)階段缺乏分區(qū)域制定標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際問題。如日韓兩國就對遇難人員分為維持生計(jì)者和其他人員分別進(jìn)行救助，若為維持生計(jì)者則撫慰金加倍。

(3)發(fā)放范圍小，即現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)僅針對確定死亡的人員家屬發(fā)放慰問金，對失蹤和全殘人員家屬則不予發(fā)放。如韓國不僅對死亡人員家屬發(fā)放撫慰金，還對失蹤人員家屬也發(fā)放相應(yīng)慰問金。印度對因?yàn)?zāi)失去肢體或眼睛的人員，傷殘程度40%～75%的發(fā)放3.5萬盧比，75%以上的5萬盧比。保險(xiǎn)行業(yè)也對全殘人員給予等同死亡人員的保額賠付。

針對上述問題，可從如下方面進(jìn)行調(diào)整。

(1)針對發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)低的問題，目前可供參考的調(diào)整方案有兩類：①根據(jù)遇難人員生前收入水平上下浮動(dòng)救助標(biāo)準(zhǔn)；②根據(jù)遇難人員所在的省市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上下浮動(dòng)救助標(biāo)準(zhǔn)。對于第①種動(dòng)態(tài)調(diào)整方案，由于實(shí)施起來只能針對個(gè)人，并不適用于災(zāi)害發(fā)生時(shí)的遇難人員家屬撫慰，如學(xué)者們基于統(tǒng)計(jì)學(xué)意義測算的我國人口的生命價(jià)值，其所測算出的數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于目前我國死亡賠付標(biāo)準(zhǔn)，雖然不能直接成為死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)，但是能為衡量個(gè)體生命價(jià)值以及評估加強(qiáng)安全措施所帶來的收益提供重要依據(jù)。對于第②種動(dòng)態(tài)調(diào)整方案，目前醫(yī)療、交通等行業(yè)已采取根據(jù)遇難人員所在的省市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對人身損害進(jìn)行賠償?shù)姆绞?，?dāng)發(fā)生醫(yī)療事故、交通事故致人死亡的，喪葬費(fèi)為受訴法院所在地上一年度職工月平均工資標(biāo)準(zhǔn)[16]，以六個(gè)月總額計(jì)算。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，2015年全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為62 029元[17]，則以此計(jì)算的喪葬費(fèi)應(yīng)為31 014.5元。各省則依據(jù)本地實(shí)際情況測算喪葬費(fèi)。但由于中央級自然災(zāi)害生活救助資金為純粹撫慰性質(zhì)的資金，并非賠償性質(zhì)，應(yīng)從解決遇難人員家屬臨時(shí)生活困難的角度進(jìn)行撫慰，將撫慰金用于解決遇難人員家屬六個(gè)月的生活用度，因此應(yīng)采用人均可支配收入代替平均工資作為浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，2016年全年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33 616元[18]，由此計(jì)算出2017年的遇難人員家屬撫慰金為16 808元，此標(biāo)準(zhǔn)約為2016年人均名義GDP的31.18%，上浮后標(biāo)準(zhǔn)雖仍然遠(yuǎn)低于日本，但處于國際居中水平，與國情相適應(yīng)。

(2)針對發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)單一，未按照遇難者生前所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分類分檔的問題，可采取中央和地方財(cái)政分別承擔(dān)最低救助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)充救助標(biāo)準(zhǔn)的方式進(jìn)行。在中央承擔(dān)前文計(jì)算出的16 808元/人的全國統(tǒng)一最低救助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參考國家統(tǒng)計(jì)局對東部、中部、西部和東北經(jīng)濟(jì)地帶的劃分，由地方財(cái)政根據(jù)所在經(jīng)濟(jì)地帶的經(jīng)濟(jì)情況對本地區(qū)的遇難者進(jìn)行補(bǔ)充救助。建議采取所在經(jīng)濟(jì)地帶的6個(gè)月平均工資總額作為補(bǔ)充救助標(biāo)準(zhǔn)，以使得遇難人員家屬獲得與其所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的救助。根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，東、中、西、東北四個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶的2015年6個(gè)月的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資分別為：36 135.8元、25 833.4元、30 383.8元和25 461.8元[17]，扣除中央政府已保障的最低救助標(biāo)準(zhǔn)16 808元/人后，四個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶地方政府可參考的標(biāo)準(zhǔn)分別為19 327.8元、9 025.4元、13 575.8元和8 653.8元。

針對發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)單一，未按照遇難者生前的社會屬性分類分檔的問題，可待經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更為成熟階段再行討論。原因一是因?yàn)?zāi)遇難人員不應(yīng)因是婦女、兒童、老人等弱勢的不承擔(dān)家庭主要收入任務(wù)的人群就遭到政策上的歧視，二是雖然日韓等國采取了維持生計(jì)者救助額翻倍的做法，但我國施行難度較大，政策具體施行過程中，在缺乏銀行和稅務(wù)數(shù)據(jù)等復(fù)雜情況下，難以判斷遇難人員是否為維持生計(jì)者，難以保證救助款發(fā)放的精準(zhǔn)性和公平性，因此還需在大量真實(shí)有效數(shù)據(jù)的支撐下，開展深入的論證。

(3)針對發(fā)放范圍小的問題，可參考保險(xiǎn)行業(yè)對因?yàn)?zāi)遇難人員的救助方式，將全殘人員的家屬也納入撫慰范圍(保險(xiǎn)行業(yè)對全殘人員認(rèn)定范圍見附錄)。而對于失蹤人員一般需在意外事故發(fā)生兩年才可認(rèn)定為死亡，在發(fā)放撫慰金時(shí)還存在失蹤人員找回后收回?fù)嵛拷鸬膯栴}，因此暫不討論。全殘人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可參考保險(xiǎn)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。以友邦保險(xiǎn)公司一款名為安行無憂A款兩全保險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品為例，賠付范圍中包含了身故和全殘兩類，對全殘的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有八項(xiàng)，符合其中一項(xiàng)即可賠付。

綜上，遇難人員家屬撫慰金作為中央級自然災(zāi)害生活救助資金，在目前的政策和現(xiàn)實(shí)背景下，宜對全國范圍內(nèi)各地區(qū)的遇難者采用中央、地方政府分別保障最低救助資金和補(bǔ)充救助資金的方法，分經(jīng)濟(jì)地帶制定標(biāo)準(zhǔn)，引入動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將全殘納入救助范圍，提高救助覆蓋率。建議采用上年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入總額的一般作為中央級自然災(zāi)害生活救助資金標(biāo)準(zhǔn)保障最低救助資金，在此基礎(chǔ)上，采用上年全國城鎮(zhèn)居民人均工資作為四個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶的補(bǔ)充救助標(biāo)準(zhǔn)，在扣除最低救助標(biāo)準(zhǔn)金額后由地方政府參考發(fā)放。同時(shí)，對確有生計(jì)困難的受災(zāi)家庭，建議地方政府根據(jù)實(shí)際情況開展相關(guān)救助。

2　災(zāi)害應(yīng)急救助標(biāo)準(zhǔn)和過渡期生活救助標(biāo)準(zhǔn)的估算

災(zāi)害應(yīng)急救助是中央政府為自然災(zāi)害應(yīng)急期內(nèi)被緊急轉(zhuǎn)移安置和需緊急救助的受災(zāi)群眾一次性發(fā)放的救助款，目的是幫助其解決應(yīng)急期間的基本生活困難。應(yīng)急期間一般定義為災(zāi)后10～15 d，往往是受災(zāi)群眾生活上最為困難的一段時(shí)期。

過渡期生活救助是中央政府向?yàn)?zāi)情穩(wěn)定后的無房可住、無生活來源、無自救能力的受災(zāi)群眾實(shí)施的過渡期生活救助，目的是幫助特別重大、重大災(zāi)害中的困難群眾解決過渡期間的基本生活困難。過渡期間一般為災(zāi)后3個(gè)月，視災(zāi)情可延長至6個(gè)月，過渡期在應(yīng)急期后、恢復(fù)重建期前，對于因?yàn)?zāi)無房可住、無生活來源、無自救能力的困難群眾，雖然災(zāi)情已然穩(wěn)定，恢復(fù)生計(jì)仍然需要時(shí)間，因此該救助無償發(fā)放，幫助群眾順利過渡到恢復(fù)重建期。

災(zāi)害應(yīng)急救助始于1980年代，是傳統(tǒng)的中央級自然災(zāi)害生活救助項(xiàng)目，原型是中央財(cái)政按0.38元/(人·d)的標(biāo)準(zhǔn)給予受災(zāi)群眾的口糧救助。2002年，國務(wù)院首次單獨(dú)設(shè)立災(zāi)害應(yīng)急救助項(xiàng)目，中央財(cái)政按照100元/人的標(biāo)準(zhǔn)給予受災(zāi)群眾緊急轉(zhuǎn)移安置救助，2006年標(biāo)準(zhǔn)提高到150元/人，并將臺風(fēng)災(zāi)害單列為70元/人，因臺風(fēng)災(zāi)害轉(zhuǎn)移安置人口大部分屬于臨時(shí)避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，安置時(shí)間較短，故補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)低。2011年12月標(biāo)準(zhǔn)提高到230元/人，臺風(fēng)災(zāi)害單列為90元/人。2017年5月標(biāo)準(zhǔn)再次提高到300元/人，不再區(qū)分災(zāi)種。

過渡期生活救助起初是針對2008年汶川地震中“三孤”(孤兒、孤老、孤殘)人員、生活困難的遇難(含失蹤)者及重傷殘者家庭人員、因?yàn)?zāi)住房倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞且生活困難的受災(zāi)群眾制定的，之后又針對2010年青海玉樹地震、舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害中的生活困難受災(zāi)群眾也都制定了相應(yīng)的過渡期救助項(xiàng)目。舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害中，在15 d應(yīng)急救助結(jié)束后，按照每人每天0.5 kg糧、10元錢發(fā)放臨時(shí)生活救助，“三孤”人員過渡期每人每月按800元發(fā)放臨時(shí)生活救助，時(shí)限為3個(gè)月[19]，過渡期救助全部為中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。2010年8月經(jīng)國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立過渡期臨時(shí)生活困難救助項(xiàng)目，對于啟動(dòng)國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)的，向“因?yàn)?zāi)房屋倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞無房可住、無生活來源、無自救能力”的受災(zāi)人員，按照每人每天補(bǔ)助10元錢、救助期限3個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過渡期生活救助，對于啟動(dòng)Ⅰ、Ⅱ級自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)的，在此基礎(chǔ)上每天多加0.5 kg糧。2017年5月標(biāo)準(zhǔn)從10元/(人·d)提升至20元/(人·d)，其他政策不變。

目前，對現(xiàn)行災(zāi)害應(yīng)急救助標(biāo)準(zhǔn)和過渡期生活救助標(biāo)準(zhǔn)的討論主要集中在以下兩點(diǎn)：

(1)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是否合理：即現(xiàn)行300元/人和20元/(人·d)的標(biāo)準(zhǔn)是否能覆蓋受災(zāi)群眾在應(yīng)急期間、過渡期間的基本生活需求。從文獻(xiàn)研究結(jié)果來看，現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)處于較低水平。學(xué)界一般采用估算貧困線的辦法，計(jì)算出滿足受災(zāi)群眾在災(zāi)后應(yīng)急和過渡期間每人每天所需最低生活需求的資金量：如劉敏[20]測算出2009年農(nóng)村居民在應(yīng)急期平均需要資金101元，城鎮(zhèn)居民平均需要215元的結(jié)果(2009年的災(zāi)害應(yīng)急救助標(biāo)準(zhǔn)為150元/人，臺風(fēng)災(zāi)害單列為70元/人)；楊立雄[21]利用馬丁法和恩格爾系數(shù)法測算貧困線，為過渡期生活救助標(biāo)準(zhǔn)測算出25元/(人·d)的結(jié)果。需要說明的是，之所以選取貧困線作為救助標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)殡m然自然災(zāi)害生活救助只是一種臨時(shí)性救助措施，但是從救助標(biāo)準(zhǔn)看，它與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)有相同之處，即救助水平通常是維持一種最低水平的生存。因此，在選擇自然災(zāi)害過渡性生活救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以參考最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法和調(diào)整機(jī)制。從與國際上本分國家的橫向?qū)Ρ葋砜矗F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)也處在較低水平，如表1中所示。以日本為例，日本對東京都和其他地方的標(biāo)準(zhǔn)3人家庭分別發(fā)放175 170和138 680日元的災(zāi)后生活救助款(約為日本2016年人均名義GDP的4.1%和3.3%)。在我國，如果一個(gè)三口之家符合“三無人員”條件并需要緊急轉(zhuǎn)移安置或緊急救助的，按照現(xiàn)行300元/人和20元/(人·d)的標(biāo)準(zhǔn)，可獲得的最大救助額為6 300元/戶(約為我國2016年人均名義GDP的11.68%)，因此我國災(zāi)后生活救助標(biāo)準(zhǔn)低于韓國，高于日本。

(2)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)單一：即現(xiàn)行300元/人和20元/(人·d)的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，未分地區(qū)和響應(yīng)等級發(fā)放。如日本發(fā)放災(zāi)后生活救助區(qū)分東京都和東京都以外地區(qū)的救助標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)有26.3%的差距。再如楊立雄[21]認(rèn)為可根據(jù)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)的等級確定應(yīng)救助周期，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級響應(yīng)對應(yīng)的應(yīng)急救助周期分別是：30 d、25 d、20 d和15 d。

針對發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是否合理的問題，除文獻(xiàn)中提到的兩種測算方法外，本文根據(jù)兩種常用的貧困線估算方法測算現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是否過低，一是用比例法計(jì)算出位于我國收入最末尾20%的人民生活的貧困線，根據(jù)2016年全國居民五等分收入分組[18]，低收入組人均可支配收入5 529元，換算成天是15.14元，根據(jù)2015年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民五等分收入分組[17]，低收入組人均可支配收入12 410元和3 139元，換算成天是34元和8.6元；二是根據(jù)世界銀行2008年修訂的“一天1.25美元”的方法估算出貧困線，按人民幣兌換美元1∶6.6的匯率換算，則貧困線是8.25元/(人·d)?，F(xiàn)行的災(zāi)害應(yīng)急救助標(biāo)準(zhǔn)按15 d應(yīng)急期計(jì)算為20元/(人·d)，現(xiàn)行的過渡期臨時(shí)生活困難救助標(biāo)準(zhǔn)也為20元/(人·d)，既高于按比例法測算出的最后20%農(nóng)村居民的貧困線，也高于世界銀行一天1美元測算出的救助標(biāo)準(zhǔn)，但與馬丁法測算出的25元/(人·d)的標(biāo)準(zhǔn)仍有差距?？梢钥吹?，現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)雖與理想值有一定差距，但已能覆蓋大部分需求，可在保持該標(biāo)準(zhǔn)的前提下，按每年CPI漲幅引入動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使得該標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐步提高，受災(zāi)群眾得以共享發(fā)展成果。

針對發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)單一的問題，目前可根據(jù)救助期間和響應(yīng)等級制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，災(zāi)種不同、受災(zāi)程度不同，應(yīng)急期和過渡期的期間也會相應(yīng)增長或縮短。對應(yīng)急期而言，一般情況下地震、泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害對災(zāi)民的影響更大，應(yīng)急期往往會長達(dá)15 d，其他災(zāi)種則一般在10 d左右。對過渡期而言，啟動(dòng)Ⅰ、Ⅱ級響應(yīng)的恢復(fù)期往往會由90 d延長至180 d，如汶川地震和玉樹地震。同時(shí)，可采取中央和地方財(cái)政分別承擔(dān)最低救助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)充救助標(biāo)準(zhǔn)的方式進(jìn)行分區(qū)域救助，在中央保障最低救助資金的基礎(chǔ)上，有財(cái)力的地方政府根據(jù)自身情況酌情實(shí)施補(bǔ)充救助，具體救助金額可以馬丁法計(jì)算出25元/(人·d)為參考標(biāo)準(zhǔn)，扣除中央財(cái)力已保障的20元/(人·d)后為5元/(人·d)。

綜上，災(zāi)害應(yīng)急救助和過渡期生活救助作為中央級自然災(zāi)害生活救助資金，在目前的政策和現(xiàn)實(shí)背景下，宜在維持現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以CPI漲幅作為浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，分災(zāi)種、分響應(yīng)等級、分地區(qū)發(fā)放救助款，對地震、泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害以15 d作為應(yīng)急期救助期間，對其他災(zāi)害以10 d作為應(yīng)急期救助期間，對啟動(dòng)Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級響應(yīng)的災(zāi)害分別以180 d、150 d、120 d、90 d作為恢復(fù)期救助期間。以2017年為例，假設(shè)2017年CPI漲幅與2016年一致，為2.1%，則2018年過渡期臨時(shí)生活困難救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為20.42元/(人·d)，啟動(dòng)Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級響應(yīng)的災(zāi)害過渡期臨時(shí)生活困難救助標(biāo)準(zhǔn)為3 675.6元/人、3 063元/人、2 450.4元/人、1 837.8元/人。2018年的災(zāi)害應(yīng)急救助標(biāo)準(zhǔn)則為地震、泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害306.3元/人，其他災(zāi)害204.2元/人。如果一個(gè)三口之家符合“三無人員”條件并需要緊急轉(zhuǎn)移安置或緊急救助的，發(fā)生四級響應(yīng)地震災(zāi)害可獲得最高救助額為6 432.3元(約為我國2016年人均名義GDP的11.93%)。同時(shí)，在中央保障最低救助資金的基礎(chǔ)上，有財(cái)力的地方政府根據(jù)自身情況酌情實(shí)施補(bǔ)充救助。

4　倒損住房恢復(fù)重建救助標(biāo)準(zhǔn)的估算

倒損住房恢復(fù)重建救助是在災(zāi)情穩(wěn)定后，當(dāng)受災(zāi)群眾依靠自身力量恢復(fù)重建住房有困難時(shí)，中央級財(cái)政對因自然災(zāi)害造成農(nóng)村住房倒塌、倒損致使房屋無法居住的困難農(nóng)戶進(jìn)行的救助，包括重建或修繕因?yàn)?zāi)倒損居民住房，保障倒損住房戶盡快恢復(fù)正常的居住生活。救助所涉及的倒損居民住房是指因?yàn)?zāi)倒塌或損壞、以居住為目的農(nóng)村居民的唯一住房，原則上不包括獨(dú)立的廚房、牲畜棚等輔助用房、活動(dòng)房、工棚、簡易房和臨時(shí)房屋。其中倒塌住房是指房屋整體結(jié)構(gòu)塌落，或承重構(gòu)件多數(shù)傾倒，或嚴(yán)重?fù)p壞經(jīng)鑒定后不能居住，需進(jìn)行重建的住房。損壞住房是指房屋部分承重構(gòu)件出現(xiàn)損壞，或非承重構(gòu)件出現(xiàn)裂縫，或附屬構(gòu)件破壞經(jīng)鑒定雖受損但經(jīng)過修繕仍可以居住的住房。

倒損房屋恢復(fù)重建救助自1980年代起分災(zāi)種發(fā)放，但僅針對倒塌房屋、不含損壞房屋，洪澇災(zāi)害65元/間，地震災(zāi)害200元/間。2002年，標(biāo)準(zhǔn)提高到300元/間，地震災(zāi)害單列為500元/間，洪澇災(zāi)害不再單列。2006年標(biāo)準(zhǔn)提高到600元/間，2007年8月15日的國務(wù)院第188次常務(wù)會議將標(biāo)準(zhǔn)提高到1 500元/間，并將地震嚴(yán)重?fù)p壞房屋也納入救助范圍，按200元/間補(bǔ)助。2008年年初低溫雨雪冰凍災(zāi)害后，救助單位由間改為戶，倒房標(biāo)準(zhǔn)改為戶均3 000元，對倒房困難農(nóng)戶標(biāo)準(zhǔn)為戶均5 000元。2008年汶川地震對倒房救助采用戶均1萬元的標(biāo)準(zhǔn)，之后2008年相繼發(fā)生的云南盈江地震、攀枝花-會理地震、新疆烏恰地震和西藏當(dāng)雄地震也延續(xù)了這一救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，2009年，民政部和財(cái)政部正式將地震倒房重建標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為戶均1萬元，其他災(zāi)害倒房重建為戶均7 000元，地震嚴(yán)重?fù)p房標(biāo)準(zhǔn)由200元/間調(diào)整為900元/戶。2010年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，倒損住房恢復(fù)重建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，一般受災(zāi)地區(qū)，對因?yàn)?zāi)倒房戶戶均補(bǔ)助1萬元，損房戶戶均補(bǔ)助1 000元；高寒寒冷地區(qū)，對因?yàn)?zāi)倒房戶戶均補(bǔ)助1.4萬元，損房戶戶均補(bǔ)助1 400元。2017年5月國務(wù)院常務(wù)會議決定，一般受災(zāi)地區(qū)，對因?yàn)?zāi)倒房戶戶均補(bǔ)助2萬元，損房戶戶均補(bǔ)助2 000元；高寒寒冷地區(qū)，對因?yàn)?zāi)倒房戶戶均補(bǔ)助2.8萬元，損房戶戶均補(bǔ)助2 800元。

關(guān)于倒損住房恢復(fù)重建救助現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的討論主要集中在兩個(gè)方面：

(1)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)低，即受災(zāi)群眾無法完全依靠現(xiàn)行20 000元/戶和2000元/戶的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行倒損住房恢復(fù)重建。從文獻(xiàn)研究結(jié)果來看，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)無法較好覆蓋重建需求：章惠明[22]對災(zāi)后重建房屋工程造價(jià)做出估算，得到災(zāi)后恢復(fù)重建工程造價(jià)比常規(guī)工程高約45%的結(jié)果。劉敏[20]根據(jù)2000-2009年經(jīng)濟(jì)適用房屋平均銷售價(jià)格和全國農(nóng)村農(nóng)戶竣工造價(jià)，計(jì)算出10年間購買一套經(jīng)濟(jì)適用房和修建一套農(nóng)房平均所需資金分別是9.47萬元和3.06萬元。從與國際上一些國家橫向?qū)Ρ葋黹_，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)處在較低水平，如表1中所示。以日本為例，日本對房屋倒、損戶分別可獲得基礎(chǔ)援助金和添加援助金共300萬日元和150萬日元(約為日本2016年人均名義GDP的70.91%和35.46%)。我國現(xiàn)行倒、損戶2萬元/戶和2 000元/戶的標(biāo)準(zhǔn)約為2016年人均名義GDP的37.11%和3.71%。通過橫向比較，我國救助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于日本，略低于韓、美，高于印度。

(2)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)單一，即現(xiàn)行倒、損戶2萬元/戶和2 000元/戶的標(biāo)準(zhǔn)未按照倒損房屋所在地區(qū)分區(qū)域地發(fā)放。如來紅州[8-9]、袁藝和王曦[10-12]提出鑒于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，應(yīng)制定分區(qū)域資金補(bǔ)助政策。

(3)救助方式單一，即僅靠政府救助的方式無法填補(bǔ)恢復(fù)重建的資金缺口，因?yàn)?zāi)致貧返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。覃志敏、陸漢文[23]對災(zāi)后倒損住房恢復(fù)重建對受災(zāi)群眾生計(jì)影響作出了調(diào)查，得出倒損住房的恢復(fù)重建成本加重了農(nóng)戶的債務(wù)負(fù)擔(dān)，使低收入農(nóng)戶進(jìn)一步增收困難的結(jié)論。

針對發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)低的問題，可參考馮俏彬[24]提出的測算方法提高標(biāo)準(zhǔn)，按一戶四人乘以農(nóng)村人均住房面積計(jì)算出核心居住面積，再乘以上一年的全國農(nóng)戶竣工房屋造價(jià)，計(jì)算出農(nóng)村倒損房屋恢復(fù)重建需求，以中央財(cái)政解決啟動(dòng)資金需求。核心居住面積的測算方面，2016年統(tǒng)計(jì)局公布的全國農(nóng)村人均住房面積為45.8 m2，一戶四人則需183.2 m2，遠(yuǎn)超我國現(xiàn)階段財(cái)力，因此建議以戶均60 m2作為核心居住面積計(jì)算。房屋造價(jià)的測算方面，2015年全國農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅建安造價(jià)指標(biāo)為845.20元/ m2，災(zāi)后恢復(fù)重建工程上浮45%造價(jià)為1 225.54元/m2。由此計(jì)算出的農(nóng)村倒損房屋恢復(fù)重建需求為73 532.4元，而現(xiàn)行20 000元/戶的救助標(biāo)準(zhǔn)只能解決建造成本的27.2%。根據(jù)多吉才讓[3-5]對于政府救災(zāi)的定位，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)救助資金籌措的主要責(zé)任，社會和個(gè)人起輔助作用，因此中央和地方政府應(yīng)占到籌措資金的50%以上，則應(yīng)對73 532.4元的倒房救助提供合計(jì)不低于36 766.2元的資金。再根據(jù)李?？25]提出的中央和地方政府按3∶1的比例承擔(dān)應(yīng)急救災(zāi)資金的救災(zāi)工作分級管理體制，中央政府則應(yīng)承擔(dān)27 573.65元。重新測算的標(biāo)準(zhǔn)約為2016年人均名義GDP的51.15%，雖仍然低于日本，但處于國際居中水平，與國情相適應(yīng)。

針對發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)單一的問題，可考慮在中央財(cái)力保證全國統(tǒng)一最低救助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參考國家統(tǒng)計(jì)局對東部、中部、西部和東北經(jīng)濟(jì)地帶的劃分，由地方政府對四個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶的倒損房屋恢復(fù)重建實(shí)行分區(qū)域補(bǔ)充救助。由于中央財(cái)政已對倒房承擔(dān)最低救助標(biāo)準(zhǔn)27 573.65元的救助，地方可根據(jù)自身財(cái)力，采取所在經(jīng)濟(jì)地帶農(nóng)戶竣工房屋造價(jià)作為補(bǔ)充救助標(biāo)準(zhǔn)，以使得倒房農(nóng)戶獲得與其所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的救助。根據(jù)上文提到的中央地方分配比例，東、中、西、東北四個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶地方政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的救助資金分別為：12 884.70元、8 802.59元、9 802.13元和12 229.66元，地方政府可根據(jù)自身情況參照進(jìn)行補(bǔ)充救助。

針對救助方式單一的問題，可參考美國[26]僅對購買了保險(xiǎn)的家庭私有住房發(fā)放救助的方式，逐步將農(nóng)房倒損保險(xiǎn)引入倒損住房恢復(fù)重建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。我國現(xiàn)行地震巨災(zāi)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)按城鄉(xiāng)有別確定保險(xiǎn)金額，城鎮(zhèn)居民住宅基本保額每戶5萬元，農(nóng)村居民住宅基本保額每戶2萬元[27]。因此可在試點(diǎn)區(qū)內(nèi)引入倒逼機(jī)制，對購買了地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的受災(zāi)家庭，中央和地方財(cái)政進(jìn)行全額或超額救助，對未購買家庭進(jìn)行差額救助。除中央和地方財(cái)政之外的救助方式，可參考一些學(xué)者提出的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的方式解決：劉敏[20]提出政府給予的倒損住房救助資金只能作為恢復(fù)重建的啟動(dòng)資金，不能大包大攬，其他應(yīng)通過公積金存款、銀行貸款和自籌解決，對于銀行貸款部分，應(yīng)通過銀行提供資金，政府提供長期住宅貸款利息補(bǔ)貼的方式解決。胡琳鈺[28]提出小額信貸能對倒損住房恢復(fù)重建起到填補(bǔ)政府救助資金缺口的作用，應(yīng)建立政府間接參與和主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制。

綜上，倒損房屋恢復(fù)重建救助作為中央級自然災(zāi)害生活救助資金，在目前的政策和現(xiàn)實(shí)背景下，宜對全國范圍內(nèi)各地區(qū)的倒損房屋恢復(fù)重建采用中央、地方政府分別保障最低救助資金和補(bǔ)充救助資金的方法，分經(jīng)濟(jì)地帶制定標(biāo)準(zhǔn)，引入動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。同時(shí)大力推廣地震巨災(zāi)保險(xiǎn)，對購買了保險(xiǎn)的家庭全額或超額救助，對未購買保險(xiǎn)的家庭差額救助。金額方面建議以上一年全國農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅建安造價(jià)指標(biāo)向上浮動(dòng)45%作為災(zāi)后恢復(fù)重建造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，政府承擔(dān)不低于50%的資金比例，中央地方財(cái)政分別承擔(dān)3∶1，剩余資金缺口由對口援建、公積金、住房貸款、銀行推遲三年收回本金、推廣農(nóng)村小額信貸等方式多管齊下，予以解決。以2017年為例，2015年全國農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅建安造價(jià)指標(biāo)為845.20元/ m2，災(zāi)后恢復(fù)重建工程上浮45%造價(jià)為1 225.54元/ m2，重建60 m2住宅需73 532.4元，中央財(cái)政承擔(dān)27 573.65元，東部、中部、西部和東北經(jīng)濟(jì)地帶地方政府分別按12 884.70元、8 802.59元、9 802.13元和12 229.66元作為參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充救助。同時(shí)，對確有生計(jì)困難的受災(zāi)家庭，建議地方政府根據(jù)實(shí)際情況對住宅長期貸款進(jìn)行利息補(bǔ)貼。

5　結(jié)論與討論

5.1　結(jié)論

中央級自然災(zāi)害生活救助資金作為當(dāng)前我國政府救災(zāi)資金的主體，對災(zāi)害發(fā)生后的搶險(xiǎn)救援、保障受災(zāi)群眾生活、開展災(zāi)后重建等工作至關(guān)重要。為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展2017年5月國務(wù)院常務(wù)會議將中央級自然災(zāi)害生活救助資金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，本文基于各類測算數(shù)據(jù)資料，定量分析了新標(biāo)準(zhǔn)是否已覆蓋目前受災(zāi)群眾的救助需求。分析顯示，現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)中，遇難人員家屬撫慰標(biāo)準(zhǔn)存在發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)偏低、需進(jìn)一步細(xì)化和涵蓋范圍較小等問題，災(zāi)害應(yīng)急救助標(biāo)準(zhǔn)和過渡期生活救助標(biāo)準(zhǔn)存在發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)單一需進(jìn)一步細(xì)化的問題，倒損住房恢復(fù)重建救助標(biāo)準(zhǔn)存在發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)偏低、需進(jìn)一步細(xì)化和救助方式太過依賴財(cái)政資金等問題。同時(shí)，目前中央級自然災(zāi)害生活救助資金標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整是由國務(wù)院每隔幾年以自上而下的形式進(jìn)行的，往往需要重大自然災(zāi)害的“驅(qū)動(dòng)”，這樣的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方式較為原始，缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

針對這些問題，本文提出符合我國國情和我國民政救災(zāi)方針的救助標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上對救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。其中，①遇難人員家屬撫慰標(biāo)準(zhǔn)采取中央負(fù)責(zé)最低救助標(biāo)準(zhǔn)、地方負(fù)責(zé)補(bǔ)充救助標(biāo)準(zhǔn)的方式，按上年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入總額的一半作為最低救助標(biāo)準(zhǔn)，按上年全國城鎮(zhèn)居民人均工資六個(gè)月總額作為四個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶的補(bǔ)充救助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將全殘納入救助范圍，按此計(jì)算出2017年的中央財(cái)力保障的最低救助標(biāo)準(zhǔn)為16 808元/人，在此基礎(chǔ)上，東、中、西、東北四個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶的地方政府還可根據(jù)地方財(cái)力發(fā)放補(bǔ)充救助，補(bǔ)充救助標(biāo)準(zhǔn)分別為19 327.8元/人、9 025.4元/人、13 575.8元/人和8 653.8元/人。②災(zāi)害應(yīng)急救助標(biāo)準(zhǔn)和過渡期生活救助標(biāo)準(zhǔn)采取中央負(fù)責(zé)最低救助標(biāo)準(zhǔn)、地方負(fù)責(zé)補(bǔ)充救助標(biāo)準(zhǔn)的方式，中央維持現(xiàn)行20元/(人·d)標(biāo)準(zhǔn)不變、以上一年CPI漲幅作為浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、分災(zāi)種分響應(yīng)等級發(fā)放救助款的方式，對地質(zhì)災(zāi)害和其他災(zāi)害分別采取15 d和10 d作為應(yīng)急救助期間，對啟動(dòng)Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級響應(yīng)的災(zāi)害分別以180 d、150 d、120 d、90 d作為恢復(fù)期救助期間，按此計(jì)算出2018年過渡期臨時(shí)生活困難救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為20.42元/(人·d)，地質(zhì)災(zāi)害和其他災(zāi)害在2018年的災(zāi)害應(yīng)急救助標(biāo)準(zhǔn)分別為306.3元/人和204.2元/人。在此基礎(chǔ)上，地方政府根據(jù)自身情況酌情分區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)充救助，補(bǔ)充救助標(biāo)準(zhǔn)為5元/(人·d)。③倒損住房恢復(fù)重建救助標(biāo)準(zhǔn)采取中央負(fù)責(zé)最低救助標(biāo)準(zhǔn)、地方負(fù)責(zé)補(bǔ)充救助標(biāo)準(zhǔn)的方式，以上一年全國農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅建安造價(jià)指標(biāo)向上浮動(dòng)45%作為災(zāi)后恢復(fù)重建造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)估算重建需求，政府承擔(dān)不低于50%的資金比例，中央地方財(cái)政分別承擔(dān)3∶1，對購買了保險(xiǎn)的家庭全額或超額救助，對未購買保險(xiǎn)的家庭差額救助。按此計(jì)算出的2017年戶均災(zāi)后恢復(fù)重建最低救助標(biāo)準(zhǔn)為27 573.65元/戶，在此基礎(chǔ)上，東、中、西、東北四個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶的地方政府還可根據(jù)地方財(cái)力發(fā)放補(bǔ)充救助，補(bǔ)充救助的標(biāo)準(zhǔn)分別為12 884.70元/戶、8 802.59元/戶、9 802.13元/戶和12 229.66元/戶。剩余資金缺口由對口援建、公積金、住房貸款、銀行推遲三年收回本金、推廣農(nóng)村小額信貸等方式多管齊下予以解決。

5.2　討論

關(guān)于救災(zāi)資金的研究，本文尚有一些重要問題未能詳細(xì)分析。首先，本文的研究主要針對具體標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值的測算，未對中央一級政府救災(zāi)的原則性問題進(jìn)行討論。政府在救災(zāi)工作中應(yīng)扮演的角色是無微不至還是點(diǎn)到即止，政府與市場應(yīng)如何在救災(zāi)資金的投入上形成協(xié)同機(jī)制并長期運(yùn)作下去，這些問題決定了中央級自然災(zāi)害生活救助資金標(biāo)準(zhǔn)的制定方向。目前政府救助涵蓋范圍既包括災(zāi)后10～15 d應(yīng)急期內(nèi)的短期緊急救助，也包括90～180 d過渡期的中期臨時(shí)困難救助，還包括1～2年倒損房屋恢復(fù)重建這樣的中長期資金缺口救助，但多傾向于解決掙扎在生存線上受災(zāi)群眾的生存問題，其他方面則仍以自救為主：如只對遇難人員家屬進(jìn)行撫慰，但對于全殘和失蹤人員則不覆蓋，再如只對因?yàn)?zāi)緊急轉(zhuǎn)移安置和需緊急救助的受災(zāi)群眾進(jìn)行應(yīng)急期救助，但對未轉(zhuǎn)移安置群眾則不覆蓋，對于中央級自然災(zāi)害生活救助資金未覆蓋到的受災(zāi)群眾，則只能通過地方財(cái)政和自籌解決，因?yàn)?zāi)致貧因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象屢有發(fā)生，更妄論受災(zāi)群眾災(zāi)后心理輔導(dǎo)等非物質(zhì)層面的救助?？梢哉f，目前政府對基本面進(jìn)行了救助，確保扶危救難，但無法做到面面俱到。要降低受災(zāi)群眾的脆弱性，提升全社會抵御災(zāi)害的能力，僅僅依靠政府救助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，亟需社會力量和市場機(jī)制的參與。且在引入上述動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制后，中央級財(cái)政壓力攀升，由財(cái)政資金獨(dú)撐大局的局面亟待改變，引入社會力量參與救災(zāi)成為大勢所趨。

其次，如何在災(zāi)害恢復(fù)重建的資金中有機(jī)整合政府與市場的資源、形成協(xié)同效應(yīng)，有待進(jìn)一步的探討。國家現(xiàn)階段對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的規(guī)劃方向是充分發(fā)揮社會力量和市場機(jī)制作用，堅(jiān)持政府推動(dòng)、市場運(yùn)作原則，強(qiáng)化保險(xiǎn)等市場機(jī)制在風(fēng)險(xiǎn)防范、損失補(bǔ)償、恢復(fù)重建等方面的積極作用，不斷擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面，完善應(yīng)對災(zāi)害的金融支持體系[29]。在發(fā)揮市場作用方面，民政部早在1980年代試點(diǎn)推行農(nóng)村住宅保險(xiǎn)，30年間已積累了豐富的寶貴經(jīng)驗(yàn)，如鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿參保、對特殊群體重點(diǎn)扶助、中央民財(cái)兩部政策支持、地方政府立足本地等原則導(dǎo)向，并支持保險(xiǎn)公司獨(dú)立經(jīng)營、根據(jù)本地實(shí)際開發(fā)保險(xiǎn)產(chǎn)品、主動(dòng)快速簡便理賠、就地勘察定損理賠、提高信息統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確性、控制虛假理賠風(fēng)險(xiǎn)、探索“以豐補(bǔ)歉”大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等。馮俏彬也提出針對區(qū)域?yàn)?zāi)害特點(diǎn)建立以省為主、集成多災(zāi)種的綜合巨災(zāi)保險(xiǎn)，針對城鄉(xiāng)住房分別建設(shè)保費(fèi)補(bǔ)貼、稅收減免的低費(fèi)率政策性保險(xiǎn)，并指出中央政府應(yīng)積極搭建風(fēng)險(xiǎn)分散框架、建立國內(nèi)外分保再保渠道推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)證券化進(jìn)程、托底超賠責(zé)任等。

在當(dāng)前國家大力推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的背景下，部分保險(xiǎn)公司已經(jīng)開展了針對政府公共財(cái)政危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)保障，能夠用較小的財(cái)政預(yù)算撬動(dòng)更高的風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)。每年財(cái)政預(yù)算中以固定比例向保險(xiǎn)公司撥付資金用作風(fēng)險(xiǎn)保障，從而降低巨災(zāi)年份財(cái)政透支的風(fēng)險(xiǎn)，中央財(cái)政可參考進(jìn)而形成長效機(jī)制。根據(jù)財(cái)政部2016年全國財(cái)政決算，自然災(zāi)害生活救助資金決算額為273.15億元，占中央一般公共預(yù)算支出87 665億元的3.12‰,其中中央級自然災(zāi)害生活救助資金決算額為86.39億元，占2016年度中央預(yù)備費(fèi)500億元的17.278%。如果將每年占一般公共預(yù)算支出5‰的中央預(yù)備費(fèi)中預(yù)留出一部分支付保險(xiǎn)公司用于公共財(cái)政危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)保障，則將大幅降低中央級自然災(zāi)害生活救助資金的財(cái)政支出。當(dāng)發(fā)生災(zāi)害啟動(dòng)IV級以上響應(yīng)時(shí)，由保險(xiǎn)資金進(jìn)行救災(zāi)投入，則能分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，緩解一部分中央級財(cái)政的資金壓力。同時(shí)，保險(xiǎn)公司為了減少災(zāi)害發(fā)生時(shí)的賠付，也將督促民眾提升防災(zāi)減災(zāi)意識，加大防災(zāi)減災(zāi)措施，將資金投入重點(diǎn)從災(zāi)中災(zāi)后救災(zāi)轉(zhuǎn)移為災(zāi)前的防災(zāi)減災(zāi)。因此該筆中央級財(cái)政資金將不再是無償投入有去無回，而是變成了誘導(dǎo)保險(xiǎn)資本投入資金的源泉，將促進(jìn)全社會防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資源的統(tǒng)籌使用。

附錄

全殘認(rèn)定的八種情形：

(1)雙目永久完全失明；

(2)兩上肢腕關(guān)節(jié)以上或兩下肢踝關(guān)節(jié)以上缺失；

(3)一上肢腕關(guān)節(jié)以上及一下肢踝關(guān)節(jié)以上缺失；

(4)一目永久完全失明及一上肢腕關(guān)節(jié)以上缺失；

(5)一目永久完全失明及一下肢踝關(guān)節(jié)以上缺失；

(6)四肢關(guān)節(jié)機(jī)能永久完全喪失；

(7)咀嚼、吞咽機(jī)能永久完全喪失；

(8)中樞神經(jīng)系統(tǒng)機(jī)能或胸、腹部臟器機(jī)能極度障礙，終身不能從事任何工作，為維持生命必要的日常生活活動(dòng)，全需他人扶助的。

失明：包括眼球缺失或摘除、或不能辨別明暗、或僅能辨別眼前手動(dòng)者，最佳矯正視力低于國際標(biāo)準(zhǔn)視力表0.02，或視野半徑小于5度，并由我們認(rèn)可的醫(yī)院的有資格的眼科醫(yī)師出具醫(yī)療診斷證明。

關(guān)節(jié)機(jī)能的喪失：系指關(guān)節(jié)永久完全僵硬、或麻痹、或關(guān)節(jié)不能隨意識活動(dòng)。

咀嚼、吞咽機(jī)能的喪失：系指由于牙齒以外的原因引起器質(zhì)障礙或機(jī)能障礙，以至不能作咀嚼、吞咽運(yùn)動(dòng)，除流質(zhì)食物外不能攝取或吞咽的狀態(tài)。

為維持生命必要之日常生活活動(dòng)，全需他人扶助：系指食物攝取、大小便始末、穿脫衣服、起居、步行、入浴等，皆不能自己為之，需要他人幫助。

所謂永久完全系指自意外傷害之日起或疾病確診之日起經(jīng)過180日的治療，機(jī)能仍然完全喪失，但眼球摘除等明顯無法復(fù)原的情況不在此限。

保險(xiǎn)認(rèn)可的醫(yī)院作出全殘鑒定結(jié)論的時(shí)間為被保險(xiǎn)人全殘發(fā)生時(shí)間。