安百杰

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南　255000)

一、引言

村級組織是黨和政府職能與權威在農(nóng)村的延伸，其基本形態(tài)主要包括村民委員會和村民支部委員會*王久高：《零農(nóng)業(yè)稅時代的村級黨組織建設問題》，《探索》2007年第4期。，前者是村民自治組織，后者是黨的最基層組織。村級組織在鄉(xiāng)村公共服務供給中發(fā)揮著重要的作用，同時村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策的不完善, 也成為影響村級組織職能發(fā)揮、制約鄉(xiāng)村公共服務供給水平的重要因素。彭代彥和張衛(wèi)東關注了村級組織在稅費改革后的運轉(zhuǎn)狀況，通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，稅費改革減輕了農(nóng)民負擔，同時村干部收入進一步降低，在影響到工作積極性的同時，受到村級財務不透明、制度建設不健全等影響，村干部往往通過對村集體收入的尋租，來補償其收入的減少*彭代彥等：《農(nóng)村稅費改革與村級組織運行》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2003年第12期。。戚曉明認為,長期以來，村級組織運轉(zhuǎn)保障經(jīng)費管理存在著諸如村干部報酬不足，辦公類經(jīng)費支出占比過大，公益性經(jīng)費缺口過大等問題*范柏乃等：《后稅費時代村級組織功能異化及其治理研究》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2013年第3期。；馬良燦深入分析了農(nóng)村村級組織的本質(zhì)，提出當代村級組織呈現(xiàn)出了“內(nèi)卷化”趨勢，即表現(xiàn)出行政化趨勢和農(nóng)村社會管理蛻化、贏利動機增強共存的局面*戚曉明：《當前經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費問題探討——以蘇北H鎮(zhèn)為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2006年第3期。。韓國明、鐘守松通過對稅費改革前后村級組織職能的對比，認為鄉(xiāng)村公共服務供給屬于政府單向供給模式，并呈現(xiàn)出了“強國家—弱農(nóng)村社會”的公共服務供給格局，同時，改革后村級組織財務困境和村級組織科層化導致縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)村社會的細致、廣泛干預，壓縮了村級自治和社會組織的成長空間，村級社會管理面臨多方困難*馬良燦：《“內(nèi)卷化”基層政權組織與鄉(xiāng)村治理》，《貴州大學學報(社會科學版)》2010年第2期。。范柏乃等指出，村級組織的運行環(huán)境在后稅費時代發(fā)生了巨大變化，隨之而來的是，其從農(nóng)村汲取資源的能力降低，相應的提供公共服務進行社會管理的能力被削弱，“異質(zhì)化”“黑惡化”“離心化”趨勢開始顯現(xiàn)，導致了城鄉(xiāng)公共服務水平進一步失衡，村干部公信力不足，進而影響執(zhí)政基礎等問題*韓國明等：《稅費改革前后村級組織職能的轉(zhuǎn)變——兼論國家與農(nóng)村社會的關系》，《湖南農(nóng)業(yè)大學學報社會科學版)》2011年第1期。?；谝陨戏治?，可以認為村級組織的運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障來源以農(nóng)村稅費改革為分水嶺，呈現(xiàn)出由主要靠收取稅費維持到依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付保障的變化趨勢。經(jīng)費來源根本性轉(zhuǎn)變后，村級組織的職能發(fā)生了從“汲取型”到“服務型”的根本轉(zhuǎn)變*周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農(nóng)民關系之影響》，《社會學研究》2006年第3期。，在運行方面諸如“內(nèi)卷化”“異質(zhì)化”等諸多問題也開始隨之顯現(xiàn)，嚴重影響著村級組織的公共服務供給能力，成為制約新時代鄉(xiāng)村振興的重要阻滯因素。

以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)領“三農(nóng)”工作是黨的十九大提出的重大部署，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄笸七M鄉(xiāng)村發(fā)展*習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，好的帶頭人十分重要，村級組織是位于一線的“排頭兵”，是戰(zhàn)略成功落實的關鍵*孔祥智：《村“兩委”是鄉(xiāng)村振興的關鍵》，《農(nóng)村工作通訊》2017年第22期。，在推進鄉(xiāng)村公共服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮著重要的作用。黨的十九大報告指出，要“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’干部隊伍”*習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。。中央農(nóng)村工作會議部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著重指出要“堅持加強和改善黨對農(nóng)村工作的領導，為‘三農(nóng)’發(fā)展提供堅強政治保障”，“加強農(nóng)村基層基礎工作，加強農(nóng)村基層黨組織建設”*《中央農(nóng)村工作會議在北京舉行 習近平作重要講話》，《人民日報》2017年12月30日。。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景下，村級組織運行狀況的平穩(wěn)及運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策的完備，事關鄉(xiāng)村基本公共服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推行的成敗和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施?；诖耍崂泶寮壗M織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策，審視政策制定和執(zhí)行中存在的問題，探尋與鄉(xiāng)村振興背景下公共服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相適應的保障政策的完善路徑是值得學術界深入探究的問題。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策的關聯(lián)性

習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第十一次會議提出，要擴大總需求，加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。隨后，中央財經(jīng)領導小組第十二次會議研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案，標志著新常態(tài)下，經(jīng)濟管理重心從需求側(cè)向供給側(cè)的轉(zhuǎn)變，明確重點任務是“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”*龔雯等：《解讀供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》，《黨史文苑》2016年第3期。。公共服務是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要著力點，于公共服務中推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關鍵在于以了解公共服務的需求為前提，以合理配置公共服務資源為基本思路，以公共服務的多元主體供給為重要手段，以公共服務供給法制建設為保障*于寧：《對公共服務供給側(cè)改革的思考》，《機構(gòu)與行政》2016年第7期。。當前，公共服務面臨的問題主要集中于供給側(cè)，表現(xiàn)為供給不適應需求，忽視需求側(cè)感受等方面，充分提升供給質(zhì)量是重要改革方向*李永紅:《供給側(cè)改革背景下的基本公共服務均等化分析》，《華東經(jīng)濟管理》2017年第8期。。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，推進鄉(xiāng)村公共服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是提升鄉(xiāng)村公共服務質(zhì)量，解決發(fā)展城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合”，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要路徑。

村級組織在鄉(xiāng)村公共事務治理，提供鄉(xiāng)村公共服務，落實黨和政府對鄉(xiāng)村的各種政策方針中發(fā)揮著難以替代的作用。稅費改革以及農(nóng)業(yè)稅取消后，征稅已經(jīng)不再是村級組織的主要職能，村級組織工作重點的轉(zhuǎn)移也緩解了鄉(xiāng)村干群關系的緊張局面*王久高：《零農(nóng)業(yè)稅時代的村級黨組織建設問題》，《探索》2007年第4期。。但同時，村級組織治理能力弱化等鄉(xiāng)村治理困境也不同程度地顯現(xiàn)*楊華等：《重塑農(nóng)村基層組織的治理責任——理解稅費改革后鄉(xiāng)村治理困境的一個框架》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版) 》2011年第2期。。不斷完善村級組織經(jīng)費保障政策的根本目的在于促進其作為公共服務重要供給載體的治理能力的提升。葉翠青總結(jié)了我國村級組織建國以來經(jīng)歷的經(jīng)費來源和籌集方式的各個階段，即農(nóng)村合作化和人民公社時期(1958—1982 年)主要來源為集體收入；改革開放以后和農(nóng)業(yè)稅取消之前(1982—2004 年)主要來源為農(nóng)業(yè)稅收提留款，資產(chǎn)出租收入，村集體企業(yè)上繳收入和集資收入等；農(nóng)業(yè)稅取消后至今(2005 年以來)，主要來源為財政轉(zhuǎn)移支付，資產(chǎn)出租收入，村集體企業(yè)上繳收入，“一事一議”收入等*葉翠青：《關于建立村級組織經(jīng)費保障制度的政策建議》，《財政研究》2008年第10期。。趙興泉等領銜的課題組分析了撤并建制村對村級組織建設及基層治理的影響，認為村干部職業(yè)化趨勢已經(jīng)出現(xiàn)，表現(xiàn)為村干部計酬方式由誤工補貼轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭üべY和按業(yè)績獎罰,報酬來源由“村提留”轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦D(zhuǎn)移支付或縣鄉(xiāng)財政分擔等方面*趙興泉等：《村級組織運轉(zhuǎn)和村級公益事業(yè)發(fā)展中的若干問題研究》，《浙江社會科學》2009年第1期。。李少抒等通過對廣東省農(nóng)村基層組織經(jīng)費保障專項資金進行績效評價，發(fā)現(xiàn)基層組織保障經(jīng)費管理還存在專項資金管理制度不規(guī)范、基層財務管理基礎薄弱、配套資金落實不到位、對村“兩委”干部年度績效考核不到位、村“兩委”干部隊伍素質(zhì)有待提升等問題*李少抒等：《農(nóng)村基層組織經(jīng)費保障專項資金績效評價及優(yōu)化策略——以廣東省欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)為例》，《領導科學》2017年第20期。。

通過村級組織經(jīng)費保障政策的完善發(fā)展來激發(fā)村級組織運轉(zhuǎn)活力，進而提升鄉(xiāng)村公共服務供給效率與質(zhì)量，解決不均衡不充分的發(fā)展矛盾，最終實現(xiàn)新時代下的鄉(xiāng)村振興。近年來，隨著國家對農(nóng)村基本公共服務的重視，諸如農(nóng)村旱廁改造、環(huán)衛(wèi)一體化、秸稈還田、美麗鄉(xiāng)村建設等公共服務供給項目投向農(nóng)村，農(nóng)村基本公共服務水平提升的同時，村級組織職責迅速增加，“上面千條線，下面一根針”的局面更加顯著，這對村級組織的治理能力，尤其是基本公共服務的供給能力提出了更高的要求。加強對村級組織的治理能力及基本公共服務供給能力的保障尤為必要。新時代推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，調(diào)動村級組織村干部的積極性，必然需要提供與其工作量相符的報酬和經(jīng)費*彭代彥等：《農(nóng)村稅費改革與村級組織運行》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2003年第12期。，運行經(jīng)費保障政策的完善必將促進這一目標的實現(xiàn)。

由此可知，村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策的完善與鄉(xiāng)村公共服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革存在密切的關聯(lián)性，當前村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策的不盡完善也制約了村級組織作用的發(fā)揮。在對中央和省級相關保障政策文本梳理的基礎上，課題組通過對兩市6個縣，12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，36個村村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費管理使用情況的調(diào)查，訪談了12名鎮(zhèn)黨委書記、12位鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織委員和36位村組織支書，對當前村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策的管理狀況進行客觀評析，并探究建立與鄉(xiāng)村公共服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相適應的完善的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策的相關思路。

三、村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策現(xiàn)況及變遷

村級組織運轉(zhuǎn)狀況一直以來是黨和政府的關注重點。為研究村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策現(xiàn)行狀況，本研究選取自農(nóng)村稅費改革后，國家和省級(山東省)出臺的涉及村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費管理的相關政策文本，進行梳理和關鍵詞分析，從內(nèi)容上具體分析我國村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費政策的保障范圍、保障重點和階段性特征，梳理保障政策變遷趨勢。

(一)現(xiàn)行的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策狀況

基于對政策文本的研讀，可以得出村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策經(jīng)歷了農(nóng)村“三提五統(tǒng)”*“三提五統(tǒng)”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會對農(nóng)民收取的各項規(guī)費?！叭帷笔侵皋r(nóng)戶上交給村級行政單位的三種提留費用包括公積金、公益金和行管費；“五統(tǒng)”是指農(nóng)民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的五項統(tǒng)籌費,包括教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、鄉(xiāng)村道路建設費和優(yōu)撫費。時期、稅費改革時期、取消農(nóng)業(yè)稅時期等階段。目前，村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策制度逐步完善，重點包括以下幾個方面：

保障范圍：包括重點保障項目和相關必要支出，主要有村干部基本報酬、村級組織辦公經(jīng)費、農(nóng)村公共服務運行維護支出、正常離任村干部生活補貼、村民小組長誤工補助等。

保障標準：保障標準規(guī)定十分明確，村支部書記要達到縣上年度農(nóng)村居民人均可支配收入的兩倍，村干部報酬和村級組織辦公經(jīng)費要滿足村均9萬元的標準。

保障來源：明確列入財政預算保障，引導扶持村級集體經(jīng)濟，提升自我保障能力。

管理監(jiān)督：規(guī)范經(jīng)費管理使用，實行“村財鄉(xiāng)管”，加強村級財務公開，強化對村干部的管理監(jiān)督和績效考核。

(二)村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策變遷趨勢

表1　單獨或者聯(lián)合發(fā)布村級組織保障經(jīng)費運轉(zhuǎn)政策構(gòu)成分析

根據(jù)表1的統(tǒng)計，可以看出村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策的制定出臺出現(xiàn)了幾個明顯的節(jié)點：2002年，隨著農(nóng)村稅費改革試點的推進，在農(nóng)民負擔減輕的同時，村級組織運轉(zhuǎn)保障經(jīng)費的主要來源被切斷，中央開始加大轉(zhuǎn)移支付資金保障力度，相關政策文本開始出臺。2009年，中央“一號文件”聚焦農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，對村黨組織在村級組織配套建設中的核心作用的發(fā)揮開始關注，財政保障村級組織運轉(zhuǎn)的思路開始明確，此后針對村組織書記的保障、運轉(zhuǎn)經(jīng)費管理等一系列涉及村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障的文件發(fā)布，保障內(nèi)容逐漸明確。2016年，全國農(nóng)村基層黨建工作座談會召開，農(nóng)村基層組織運轉(zhuǎn)狀況引起空前關注，各級政府對農(nóng)村基層組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的保障力度加大，對經(jīng)費管理的政策文本出臺的內(nèi)容更加細化，農(nóng)村基層黨組織形成了良性運轉(zhuǎn)的良好局面。在這個政策不斷完善的過程中，村級組織運行經(jīng)費保障政策呈現(xiàn)出以下幾點變遷趨勢：

1. 經(jīng)費保障來源更加明確，保障能力逐步提高。經(jīng)費來源更加廣泛，財政對村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費的保障力度更大，保障能力加強。經(jīng)費保障來源主要分成四個階段：

第一階段：稅費改革前，“三提五統(tǒng)”等收費為主要保障來源。

第二階段：稅費改革啟動后，經(jīng)費保障以基層政府統(tǒng)籌解決為重點。“村級自我積累和政府適當補助相結(jié)合”，“主要依靠發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實力、增加村級收入來保障，政府給予適當補助”成為村級組織運轉(zhuǎn)的主要經(jīng)費來源。

第三階段：取消農(nóng)業(yè)稅后，政策明確農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金的20%用于村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障。這一時期，根據(jù)政策文本規(guī)定，經(jīng)費保障來源于農(nóng)村稅費改革資金、財政補助村干部報酬提高資金以及各級政府通過建立獎補機制等方式安排的專項補助資金等。

第四階段：近年來(主要為2016年后)政策文本關于經(jīng)費來源，明確提出“列入財政預算”“中央財政納入縣級基本財力保障范圍”“省市兩級財政要進一步加大資金投入，縣級財政抓好落實，足額預算”等要求。體現(xiàn)出了上級財政對村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費的保障力度越來越大，主要來自于財政資金保障。

2.保障范圍逐步精準?；趯φ呶募凑諘r間路徑梳理，發(fā)現(xiàn)村級組織經(jīng)費保障范圍呈現(xiàn)出了由模糊到寬泛，再到精準的變遷特征，保障范圍越來越明確精準。在保障政策初步建立階段，經(jīng)費保障范圍未進行明確規(guī)定，之后對鄉(xiāng)村的例如五保供養(yǎng)、辦公經(jīng)費等支出進行了規(guī)定，但仍然停留在大范圍的界定階段；再之后，隨著保障政策的演進，保障政策逐漸完善，對村級運轉(zhuǎn)保障范圍精確界定為村級辦公費用、村級組織干部報酬和其他必要支出。

3.保障標準逐年提高。稅費改革之初，對村集體經(jīng)費保障標準和村干部工資并未明確。之后，政策規(guī)定“對村主職干部的定額補貼，略高于本村當年農(nóng)民人均純收入水平”，此時保障水平并不高；2009年起開始逐步明確，文件規(guī)定，村級組織書記經(jīng)考核合格，以所在縣2007年農(nóng)村純收入的兩倍為標準，發(fā)放基本報酬和業(yè)績獎勵，此后三年調(diào)整一次。在保障標準更加明確的同時，調(diào)整政策逐步出現(xiàn)。近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和國家對基本公共服務的關注，為加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，政策文本規(guī)定將村干部工資水平明確到“不低于上年度農(nóng)村人均純收入的兩倍”。從不明確到略高于本村平均水平，再到以2007年為基數(shù)統(tǒng)籌，再到以上一年度為基數(shù)，保障標準逐年提高。另一方面，村集體經(jīng)費保障水平經(jīng)歷了保障水平不明確，“村級經(jīng)費保障水平應該達到：大村每村每年3萬元、中村每村每年2萬元、小村每村每年1.5萬元”，“村均經(jīng)費保障水平5萬元以上”，“村均9萬元”等階段，保障標準更加明確，保障水平逐步提升。

4.保障內(nèi)容更加全面。政策文本對保障人員，逐步明確了對在職村干部保障名額(3-5人)，并對離任村干部明確提出“強化保障措施，解除后顧之憂”，建立社會保險制度和給予一定補貼的具體措施。保障內(nèi)容上不僅僅滿足于對村干部的物質(zhì)保障，更逐步關注村干部的政治待遇和發(fā)展空間，提出選拔村干部考錄公務員，充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員，選舉村組織干部成為黨代表、人大代表，組織村干部查體，談話談心等措施，保障內(nèi)容更加全面，更能激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的決心。在保障方式呈現(xiàn)出多樣化趨勢，保障內(nèi)容從物質(zhì)激勵向晉升激勵轉(zhuǎn)變。

5.經(jīng)費管理逐步規(guī)范。從最初的“堅決取消村級招待費，加強村級財務管理，公開村級財務，實行年度審計”的寬泛要求，到“鄉(xiāng)級專戶管理，明細到村”的核算規(guī)定再到更加嚴格的經(jīng)費管理辦法的制定，對經(jīng)費的核算機構(gòu)、核算內(nèi)容甚至核算科目，以及監(jiān)督機制進行了明確的規(guī)定，明確了“村財鄉(xiāng)代管，代理記賬、統(tǒng)一開戶、分村設賬”的要求，有條件的推行“一本通”支付工資，到全部實現(xiàn)“一本通”覆蓋。同時將村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費列入政府收支分類科目“2130705”，進行明細保障，足額預算。體現(xiàn)了運轉(zhuǎn)經(jīng)費管理上的科學化和精細化。

6.管理機構(gòu)多元化，重視程度高。基于對上述政策文本的分析，可以看出，村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費政策文本的發(fā)文機關涉及黨委、政府、組織、財政、農(nóng)業(yè)等多個部門，呈現(xiàn)出組織部門牽頭，多部門關注的管理態(tài)勢，重視程度較高。

四、現(xiàn)行村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策制定及執(zhí)行中存在的問題

解決城鄉(xiāng)發(fā)展中不平衡不充分的問題，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合”，提升鄉(xiāng)村公共服務供給的質(zhì)量，良性運轉(zhuǎn)的村級組織作用的發(fā)揮十分關鍵。通過實地調(diào)查，可以看到村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策在保障基層組織治理能力、提升基本公共服務供給質(zhì)量方面起到了重要而積極的作用，同樣也存在著一些突出的問題。

(一)省級政策在執(zhí)行保障標準上打折扣，與中央頂層設計略有出入

省級政策在執(zhí)行保障標準時的“打折扣”體現(xiàn)出地方政府財政保障能力的不足。中央政府單純提出政策目標(例如,村均保障經(jīng)費達到9萬元)，在經(jīng)費保障中卻提出以地方政府保障為主，在事權和支出責任未明確劃分的前提下，屬于典型的“中央請客，地方買單”的政策，因此出于財力狀況的考量，地方政府在貫徹中央頂層設計時，略有出入。具體體現(xiàn)在：

1.中央頂層設計政策規(guī)定村黨組織書記的基本報酬不低于所在縣(市、區(qū)、旗)上年度農(nóng)村居民人均可支配收入的兩倍標準；省級在制定村級組織書記報酬標準時，對報酬總額(包括基本報酬和績效考核)進行了明確規(guī)定，規(guī)定村級組織書記報酬總額標準不得低于上年度農(nóng)村居民人均可支配收入的兩倍標準。

2.中央頂層設計政策明確，按照每村不低于9萬元的標準配置村級組織書記基本報酬、村干部報酬、村級組織辦公經(jīng)費，以及村(社區(qū))法律顧問補助、農(nóng)村公共服務運行維護支出、正常離任村干部生活補貼、村民小組長誤工補貼、農(nóng)村黨員教育經(jīng)費、困難黨員群眾慰問經(jīng)費等。省級保障范疇遠遠大于中央保障范疇，因此更容易實現(xiàn)中央村均保障經(jīng)費9萬元的標準。

(二)事權和支出責任劃分不清晰，對經(jīng)費的保障基層財政壓力大

近年來，為了提高村級組織的治理能力和公共服務供給能力，村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費標準逐步提升，管理更加規(guī)范。從目前的運轉(zhuǎn)情況看，對于村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的保障，中央政府確定了村均保障水平不低于9萬元的標準，并規(guī)定要以縣級保障為主，屬于典型的“上級請客，基層買單”的政策。事權和支出責任的劃分不清晰，造成了基層在執(zhí)行政策上的不到位，并給予了基層政權很大的財政保障壓力。例如，B市H縣屬于典型的財政困難縣，全年縣級財政收入10億元左右，有行政村1000余個，需要保障村級組織經(jīng)費1億元之多，其中縣級財政承擔50%以上，占到縣級財政收入的5%左右，財政負擔沉重?；鶎迂斦Ｕ蠅毫Φ脑黾?，容易造成基層在執(zhí)行政策中的偏差和保障政策的“走形”，進而影響村級組織的良性運轉(zhuǎn)。

(三)村級組織財務管理水平欠缺，保障經(jīng)費支出績效低

良好的經(jīng)費管理狀況是保證村級組織良性有序運轉(zhuǎn)的重要前提。針對村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的管理，各級組織與財政部門制定了嚴格精細的管理規(guī)定，甚至對來源渠道、列支“科目”都給予明確。但具體到村級財務管理實踐中，未按照要求核算村級組織保障資金，村干部工資發(fā)放不合規(guī)，“白條”入賬等問題普遍存在，給資金的使用留下了一定的隱患，影響了財政資金的支出績效。村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費的財務管理的不規(guī)范，容易導致“腐敗”問題的產(chǎn)生，也給財政資金安全造成隱患，是下一步完善村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策中亟需重視的問題。

(四)離任村干部保障水平偏低，影響村干部工作積極性

離任村干部待遇保障近年來剛剛引起社會的關注，根據(jù)省組織和財政部門的政策規(guī)定，普遍的保障水平是要求達到按照連續(xù)任職滿6年不滿9年的120元/人/月，累計任職滿9年及以上的180元/人/月的標準。有的村干部服務村集體達25年之久，例如,在B市訪談時發(fā)現(xiàn)，牛王店村王支書擔任村支書已經(jīng)25年，姜家村姜支書自1986年以來就擔任村干部，可以說為村集體服務了大半輩子，對村集體貢獻極大。座談中，這些村干部表示了對自己離任后待遇的擔憂，認為現(xiàn)行的保障標準與自己的辛苦付出不配比，影響工作的積極性。

五、村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策的完善路徑

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策的建立十分重要，可以從以下幾個方面構(gòu)建與鄉(xiāng)村公共服務供給側(cè)改革相適應的保障政策體系。

(一)引導發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，增強村級組織“造血能力”

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷實施，村集體經(jīng)濟在促進鄉(xiāng)村全面發(fā)展中發(fā)揮的作用將愈加明顯。一方面繁榮的村集體經(jīng)濟是解決農(nóng)村閑置勞動力就業(yè)的重要陣地，在農(nóng)民純收入提升中發(fā)揮的作用不可替代。例如跑馬劉村通過土地流轉(zhuǎn)，引進并集體以土地入股了食品加工企業(yè)，年增加村民純收入3萬多元；另一方面集體收入的增加，對村級經(jīng)費的保障具有十分重要的補充作用。例如，范家村舊村改造中村集體保留了一部分沿街商鋪，通過對外出租，每年增加村集體收入達數(shù)百萬元；老觀趙村，預計2017年流轉(zhuǎn)土地2400畝，村集體經(jīng)濟預計增收10多萬元；跑馬劉村充分發(fā)揮村位置優(yōu)勢，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)1200畝，村集體經(jīng)濟增收9萬元。利用租賃承包和土地流轉(zhuǎn)等方式，既實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟的增收，彌補了村組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障的不足，又帶動了村民收入的增長。座談中，某鎮(zhèn)黨委書記指出“提高村級組織運轉(zhuǎn)保障水平最根本的是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，要讓村集體經(jīng)濟收入成為服務群眾的‘壓艙石’”。由此可知，引導發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，提升村集體“造血能力”，是保障村組織運轉(zhuǎn)、更好地服務群眾的關鍵所在。

(二)積極推進合村并居，減輕基層財政保障壓力

行政村是依據(jù)《村民委員會組織法》設立的村民委員會進行村民自治的管理范圍，是中國基層群眾性自治單位*孫方等：《基于中心性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點等級劃分研究——以重慶市潼南區(qū)為例》，《經(jīng)濟地理》2016年第12期。。行政村作為村民自治的基本單位，其運行過程具體體現(xiàn)為村委會選舉和村委會職能落實兩個部分*鄺良鋒等：《行政村異化:基于一個村莊調(diào)查的制度性反思》，《北京行政學院學報》2015年第6期。。政策文件規(guī)定，按照村(行政村)均9萬元的標準，配置村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費。以H縣為例，共有行政村1100余個，按照9萬元/村的保障標準，需要安排村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費1億元之多，財政負擔壓力很大。這其中，小村占了很大的比例，例如，石廟鎮(zhèn)共有行政村127個，300人以下的村有42個，占了1/3，有的村甚至不足百人，具有很大的合并空間。行政村數(shù)量多，造成財政安排資金壓力巨大。調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，很多區(qū)縣已經(jīng)在著手研究行政村合并工作。例如，G縣已于2017年8月開展村(居)規(guī)模調(diào)整工作，初步擬定將全縣700余個行政村合并調(diào)整至300余個行政村，調(diào)整率接近60%。積極推進合村并居工作，促進行政村數(shù)量的合理設置，并配備合理的村干部職數(shù)，既有利于提升村級公共服務水平，也能進一步緩解基層財政資金保障壓力。

(三)加強財政資金投入，提高離任村干部的待遇保障水平

對離任村干部待遇，政策規(guī)定普遍按照連續(xù)任職滿6年不滿9年的120元/人/月，累計任職滿9年及以上的180元/人/月的標準予以保障，保障水平并不高。調(diào)研中，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織委員提出，該鎮(zhèn)正在探索“基本保障+工齡工資”的離任村干部保障政策；B市也已經(jīng)出臺政策明確“在累計任職滿9年的基礎上，任職每增加1年，每人每年增加補貼100元”政策對離任村干部予以保障?；鶎诱畡?chuàng)新經(jīng)驗值得借鑒，在供給側(cè)改革的大背景下，提高離任村干部待遇保障水平，維護基層黨組織穩(wěn)定，調(diào)動村組織干部的工作積極性，能起到促進農(nóng)村公共服務供給水平的提升的作用。

(四)加強資金管理，注重資金使用績效

《山東省財政補助村級組織運轉(zhuǎn)保障資金管理辦法》規(guī)定，村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費由鄉(xiāng)級政府代為管理，農(nóng)業(yè)部門管理下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”委托代理服務中心承擔具體的核算任務。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費財務核算基礎相對薄弱。例如各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核算普遍沒有實行分項明細核算，清河鎮(zhèn)三個村的村級經(jīng)費支出中，存在大量的不合規(guī)票據(jù)入賬。財政資金的核算管理，事關財政資金的安全和使用績效，必須加大對管理環(huán)節(jié)“最后一公里”的重視。此外，在調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導也反映，隨著村集體經(jīng)濟的不斷發(fā)展，村級集體收入的核算也需要大批懂農(nóng)村財務的會計核算人員來保證資金安全，目前關于集體收入的核算仍然處于制度空白。財政部門是《會計法》的執(zhí)法主體，具體到村級保障經(jīng)費的核算中，要加強對村級組織運轉(zhuǎn)保障經(jīng)費的管理，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理核算水平提升，保證財政資金的安全和使用績效；同時探索完善村集體收入的制度設計，加強基層財務核算水平提升的管理。