赫延鵬

（黑龍江大學(xué)，黑龍江哈爾濱 150081）

1 問題提出及概念闡述

失業(yè)保險是指國家通過立法強(qiáng)制實(shí)行，由社會集中建立基金，對在法定范圍內(nèi)靠工資度日的勞動者因失業(yè)暫時中斷收入而提供物質(zhì)幫助和職業(yè)介紹服務(wù)相結(jié)合的制度。它的責(zé)任主體一般是國家，通過立法進(jìn)行強(qiáng)制性實(shí)行，目的是保障失業(yè)人員的基本生活。而失業(yè)保險的限制性條件即是指對失業(yè)保險項(xiàng)目的享受者提出的行為限制或行為要求，并且這種限制或要求起到一定的行為引導(dǎo)作用。限制性條件不僅僅指享受資格的限制性條件，還包括享受中的限制性條件。這種限制性可能是某種社會保障項(xiàng)目的自帶屬性，比如對特定人群的社會保障項(xiàng)目：婦女兒童社會保障項(xiàng)目、殘疾人社會保障項(xiàng)目等都是屬于這種限制性條件。還有另一種限制性條件是政策制定者附加于社會保障項(xiàng)目中，比如養(yǎng)老保險中對繳費(fèi)時間以及退休年齡等的限制性條件或者失業(yè)保險中的等待時間要求以及非自愿失業(yè)、積極尋找工作等限制條件。限制性條件雖然一定程度上把一些公民排除在了社會保障的保障范圍之外，但也有其自身的重要作用，這在下面的篇幅中會詳細(xì)討論。

眾所周知，社會保障在現(xiàn)代國家扮演越來越重要的角色，不僅保障了公民的基本的生活水平而且在經(jīng)濟(jì)、社會、政治甚至文化方面都起到了不可取代的作用。但同時由于每個國家的歷史發(fā)展及具體國情不同，不同國家采取的社會保障模式往往不盡相同，甚至在同一國家，對待不同的人群和社會保障子項(xiàng)目都采取不同模式。根據(jù)保障范圍和限制性條件可以把社會保障模式大致分為普惠型的社會保障模式和選擇型的社會保障模式。比較典型的普惠型社會保障模式，比如英國的福利國家的模式；而選擇型社會保障模式的代表為美國的社會保障模式。但不論是普惠型還是選擇型，都會有一定的限制性條件。在不同的歷史階段，即使同一國家、同一項(xiàng)目的限制性條件也會發(fā)生變化，甚至在一定程度上我們可以說社會保障的限制性條件的變化一定程度上反映了一個國家、一個地區(qū)、一個項(xiàng)目的社會保障價值取向的變化。因此討論一個國家的限制性條件的變化是很有意義的。而在中國，失業(yè)保險甚至社會保障限制性條件的討論都比較少，因此希望通過自己粗淺的論述，能使更多人關(guān)注到這個問題。

2 失業(yè)保險及其限制性條件的歷史變遷

失業(yè)保險是否健全一定程度上影響了人們的就業(yè)選擇，比如在中國很受歡迎的工作—公務(wù)員，除了公務(wù)員本身的職業(yè)魅力外，不可否定的是它的工作穩(wěn)定性也是吸引大量的青年投身其中的原因。文章所說的限制性條件就是并不是所有人都能享受到失業(yè)保險。而不同時期，失業(yè)保險的限制性條件是不同的，它所引起的行為選擇也是不同的，通過對歷史的失業(yè)保險的限制性條件的回顧，希望在未來我們能更好地利用限制性條件；更好地發(fā)揮失業(yè)保險的作用；更好地引導(dǎo)人們的工作選擇，發(fā)揮人們的潛力。

3 失業(yè)保險的初建期

在我國建國初期，實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)，而工作崗位也是直接聽從分配，所以那時候不存在顯性失業(yè)。當(dāng)經(jīng)歷過兩個事件后，中國的就業(yè)矛盾開始從隱性轉(zhuǎn)為顯性。其中一個事件就是大躍進(jìn)，在1958年至1960年的“大躍進(jìn)”時期，中國城鎮(zhèn)職員就業(yè)人數(shù)共計增加了2500多萬人，其中從農(nóng)村調(diào)入城鎮(zhèn)的就有1430萬人，這是中國勞動就業(yè)史上的第二次招工失控。另一個大件事就是上山下鄉(xiāng)，僅僅在1968年至1970年，上山下鄉(xiāng)的知識青年總數(shù)計540萬人。這兩個事件打破了城市的就業(yè)平衡，使就業(yè)矛盾空前巨大。為了緩解就業(yè)壓力，國家徹底地改變了以前的計劃經(jīng)濟(jì)模式，開始向社會主義特色的市場經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展，國家不再進(jìn)行所有工作的分配，并且進(jìn)行國營企業(yè)改革，在1986年國務(wù)院最終頒布了首個有關(guān)失業(yè)保險的規(guī)定即《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。通讀該規(guī)定，在第一章總則的第一條中，我們可以知道暫行規(guī)定的目的，即“為適應(yīng)勞動制度改革的需要，促使勞動力合理流動，保障國營企業(yè)職工在待業(yè)期間的基本生活需要?！笨梢钥吹疆?dāng)時失業(yè)保險的建立是被動的一種補(bǔ)救措施。而其限制性條件還屬于我們上面所說的第一種類型即項(xiàng)目中自帶的限制性屬性，因?yàn)樵诳倓t的第二條明確說明了保障目標(biāo)，即“本規(guī)定適用于宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工、瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精簡的職工、企業(yè)終止及解除勞動合同的工人和企業(yè)辭退的職工?！痹诖恕稌盒幸?guī)定》中，除了自身屬性的享受資格的限制性條件外，我們還發(fā)現(xiàn)在待遇領(lǐng)取時間和停止領(lǐng)取的限制性條件。領(lǐng)取時間的限制性可以很好地引導(dǎo)失業(yè)人員積極尋找工作，這在停止領(lǐng)取的限制性條件中也有體現(xiàn)，同時這也可以防止失業(yè)人員形成福利依賴。而在停止領(lǐng)取條件中，有一條是“待業(yè)期間受勞動教養(yǎng)或被判刑的。”這在一定程度上限制了失業(yè)者因?yàn)樯畹木狡榷b而走險的行為?？傊覀円吹健稌盒袟l例》有其積極的意義，這項(xiàng)暫行規(guī)定在當(dāng)時很好地解決了當(dāng)時的問題，緩解了改革所產(chǎn)生的矛盾，保障了失業(yè)工人的基本生活。

4 失業(yè)保險的建設(shè)期

國家在八十年代末九十年代初，進(jìn)行了更加深入的國營企業(yè)改革。1992年7月23日，李鵬簽署國務(wù)院第103號令，宣布自頒布之日起實(shí)施《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》?！稐l例》依據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，明確了企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的目標(biāo)，即“使企業(yè)適應(yīng)市場的要求，成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的生產(chǎn)和經(jīng)營單位，成為獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的企業(yè)法人?！薄稐l例》還使企業(yè)享有勞動用工權(quán)、人事管理權(quán)等14項(xiàng)權(quán)利。這更加促進(jìn)了企業(yè)的發(fā)展，但也加速了職工的流動，使隱性失業(yè)更加顯性化。我國的失業(yè)率總體呈上漲的趨勢，而且隨著國企改革的進(jìn)一步深入，國營企業(yè)開始擁有更多的權(quán)利，這將加快勞動力的流動，而1986年頒布的《暫行規(guī)定》明顯不再適用以后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此出臺新的政策刻不容緩。

在這種時代背景下，國務(wù)院頒布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，這項(xiàng)《保險規(guī)定》在總則上與1986年的《暫行規(guī)定》的不同，就是增加了第三條，即“待業(yè)保險工作應(yīng)當(dāng)與職業(yè)介紹、就業(yè)訓(xùn)練和生產(chǎn)自救等就業(yè)服務(wù)工作緊密結(jié)合，統(tǒng)籌安排。”這代表著失業(yè)保險的價值取向已經(jīng)開始從只重視基本生活保障轉(zhuǎn)向保障基本生活和就業(yè)培訓(xùn)并重的階段，而且在失業(yè)保險基金的使用方面，失業(yè)保險越來越重視就業(yè)培訓(xùn)也得到了體現(xiàn)，在1986年的《暫行規(guī)定》中，保險基金的使用要優(yōu)先保障失業(yè)人員的基本生活，在有結(jié)余的時候才會進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)。而在1992年的《保險規(guī)定》中，則直接把職業(yè)培訓(xùn)提到了同種重要的地步。在限制性條件方面兩者沒有什么太突出的區(qū)別。

5 失業(yè)保險的完善期

1993-1999年是國有企業(yè)改革的制度創(chuàng)新階段。在這一階段，國家確立了現(xiàn)代企業(yè)制度的改革目標(biāo)，并圍繞著現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，在公司制改造、兼并破產(chǎn)、分離企業(yè)辦社會職能等方面實(shí)施了一系列增長措施，取得了顯著的成效。但隨著經(jīng)濟(jì)成分的多樣化，非公有經(jīng)濟(jì)成分扮演越來越重要的角色，不論是《暫行規(guī)定》還是《保險規(guī)定》的保險范圍都已經(jīng)顯得過于狹窄，從1993年到1998年，不論是失業(yè)率還是下崗人數(shù)，我國都是呈上升趨勢，一部新的有關(guān)失業(yè)保險的法規(guī)急需出現(xiàn)。

1998年12月16日國務(wù)院第11次常務(wù)會議最終通過了《失業(yè)保險條例》，一定程度上可以說這是一部完備意義上的失業(yè)保險法規(guī)，也是中國失業(yè)保險里程碑式的法規(guī)。在保險范圍上，第一次突破了國營企業(yè)，而且在保障范圍上不僅突破了公私的界限，一定程度上也突破了城鄉(xiāng)的界限，在1993年的《保險規(guī)定》最后的附則中明確提出本規(guī)定不適用企業(yè)招用的農(nóng)民合同制工人，這意味著國家在一定程度上并不鼓勵農(nóng)民工的流動，而且也忽視了在城務(wù)工的農(nóng)民的權(quán)益。然而在1999年的《失業(yè)保險》中的保險范圍不僅包括了農(nóng)民合同制工人，而且規(guī)定農(nóng)民合同制工人不需要繳納費(fèi)用，這項(xiàng)規(guī)定鼓勵了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，而且很好地保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)利，這代表著我國失業(yè)保險的進(jìn)步。在限制性條件方面，《失業(yè)保險條例》有了很大的不同，在享受資格上的限制性條件中主要有三點(diǎn)：參加失業(yè)保險并且至少繳費(fèi)一年、非自愿失業(yè)和辦理失業(yè)登記和有求職要求。辦理失業(yè)登記以及有求職要求這兩項(xiàng)限制性條件并沒有與上兩個規(guī)定有什么大的不同，核心目的一是便于國家統(tǒng)計失業(yè)率，并在此基礎(chǔ)上便于國家進(jìn)一步制定政策，而求職要求則是防止失業(yè)者養(yǎng)成福利依賴。參加失業(yè)保險并且至少繳費(fèi)一年則是新的限制性條件，這項(xiàng)規(guī)定的主要目的是規(guī)范企業(yè)與個人的行為，培養(yǎng)企業(yè)和個人的責(zé)任感，最重要的是保障失業(yè)保險基金的充足，國家在這點(diǎn)上的改革對失業(yè)保險的可持續(xù)性是有利的。另一個限制性條件是非自愿失業(yè)，這個限制性條件也許與我們現(xiàn)在的職業(yè)選擇的方式越來越不同，現(xiàn)在有一些人會在自愿的前提下選擇暫時性的失業(yè)，也許為了更好的工作也許為了暫時的修養(yǎng)，而這些人往往也繳納了很多年的失業(yè)保險，卻不能享受到了失業(yè)保險金，這似乎違反權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。但這個限制性條件很好地詮釋了保險的含義，保險的定義有很多種，但從風(fēng)險控制的角度上看，一般的保險都是保障那些不能控制的風(fēng)險，比如我們的工傷、失業(yè)、醫(yī)療甚至是養(yǎng)老保險，這些都不是人為可以選擇的，是不可控的以及無法避免的風(fēng)險。因此我們現(xiàn)在看待非自愿這個限制性條件就能很好地理解失業(yè)保險中為什么會存在這項(xiàng)限制性條件了，或者我們可以說非自愿是失業(yè)保險中自帶屬性，很難更改。

在失業(yè)保險待遇方面，在1999年的《保險條例》中規(guī)定失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)低于當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。更好地體現(xiàn)了失業(yè)保險的目的即在保障失業(yè)人員的基本生活的情況下，還要激勵失業(yè)人員積極尋找工作。在資金來源方面，不僅面對國營企業(yè)還包括集體以及私營企業(yè)，因此職工也需要繳費(fèi)，這在一定程度上強(qiáng)調(diào)了個人責(zé)任，符合失業(yè)保險的發(fā)展趨勢。可以說，1999年實(shí)施的《失業(yè)保險條例》，在國家經(jīng)濟(jì)改革中，很好地保障了失業(yè)人員的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，減小了國家在改革過程中的阻力，補(bǔ)償了那些在社會發(fā)展中產(chǎn)生損失的公民，完善了我國失業(yè)保險制度，在我國社會保障立法中具有里程碑的地位。

中國在2001年加入世界貿(mào)易組織后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，結(jié)構(gòu)性失業(yè)在失業(yè)中的比例越來越大。而且新的失業(yè)群體不僅是受過初級和中等教育者，還有受過高等教育者。根據(jù)專家的估計，在以后的我國就業(yè)中，新增的勞動力就業(yè)量只有50%左右。最為嚴(yán)重的是大學(xué)畢業(yè)生的首次就業(yè)率降低，依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大學(xué)生畢業(yè)人數(shù)從2000年的107萬人增加到2009年的680萬人，未就業(yè)總?cè)藬?shù)從2001年的11.4萬人增至2009年的124萬人左右，從2000年到2009年，大學(xué)生的就業(yè)率始終維持在70%到80%左右，每年都有近20%到30%的大學(xué)畢業(yè)生無法就業(yè)，即這部分大學(xué)生面臨著“畢業(yè)就失業(yè)”的狀況，加上以前積存的未就業(yè)大學(xué)生，形成了一個“新的失業(yè)群體”。更為嚴(yán)重的是當(dāng)前的失業(yè)保險體系并沒有覆蓋這一群體。因此我們國家的失業(yè)保險體系的完善還任重而道遠(yuǎn)，應(yīng)該單獨(dú)為大學(xué)生群體建立失業(yè)保險項(xiàng)目，可以一次性提供他們就業(yè)基金，保障他們的基本生活。2007年4月美國爆發(fā)了“次貸危機(jī)”，在此期間，我國新增失業(yè)者2500萬人、占全球新增失業(yè)者5000萬人的50%。金融危機(jī)時期，失業(yè)最為嚴(yán)重的就是非正規(guī)就業(yè)者（大部分為農(nóng)民工）。據(jù)估計，我國的非正規(guī)就業(yè)人數(shù)占到城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的20%-41%，而且規(guī)模仍在不斷擴(kuò)大。

2010年，我國通過了第一部由人大頒布的社會保障法律—《社會保險法》，這是我國目前關(guān)于社會保障的法律層次最高的法案，對我國的社會保障的發(fā)展具有很大的指導(dǎo)意義。2011年的《社會保險法》更像是對以往失業(yè)保險事業(yè)的總結(jié)，其失業(yè)保險的有關(guān)規(guī)定與1999年《失業(yè)保險條例》沒有做大的變動。但在一些方面還是有一些不同，比如《社會保險法》的第四十七條規(guī)定：失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，不得低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。取消了失業(yè)保險金的最高標(biāo)準(zhǔn)即城市居民最低工資標(biāo)準(zhǔn)，這項(xiàng)改變給了地方更大的自主權(quán)。比較突出的是《社會保險法》中對失業(yè)人員享受的福利待遇做了更詳細(xì)的規(guī)定，比如參加醫(yī)療保險的失業(yè)人員在失業(yè)時期不需要繳納醫(yī)療保險費(fèi)并且依然可以享受醫(yī)療保險。

可以說進(jìn)入二十一世紀(jì)后，經(jīng)濟(jì)全球化席卷了全球，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也發(fā)生了改變，我國經(jīng)歷了前所未見的發(fā)展也遇到了一些前所未見的問題。在十九世紀(jì)末我國頒布了《失業(yè)保險條例》，很好地保障了我國經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展，也很好地保障了失業(yè)人員的權(quán)益。在2010年，隨著中國的改革的進(jìn)一步深入，我國出臺了第一部由人大制定的有關(guān)社會保障的專門法律—《社會保險法》，這既是中國近30年來社會保障探索的總結(jié)，也是未來發(fā)展社會保障的指導(dǎo)性規(guī)定。因此，不論是《失業(yè)保險條例》還是《社會保險法》都是我國失業(yè)保險體系完善進(jìn)程中濃墨重彩的一筆。

6 結(jié)語

失業(yè)可以說是在市場經(jīng)濟(jì)中很普遍，也很難避免的社會現(xiàn)象，失業(yè)現(xiàn)象不僅與社會變革相關(guān)，與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)甚至是人口結(jié)構(gòu)都息息相關(guān)。而保險的設(shè)立特別是社會保險的設(shè)立保障的正是這種每個人都可能遇到但通過個人努力又不可能避免的風(fēng)險。因此失業(yè)保險在國家的社會保障體系中占有重要的地位。我國的失業(yè)保險經(jīng)歷了從無到有，從有到全的建立與完善的過程，但是我國的失業(yè)保險體系依然存在問題，比如失業(yè)保險的覆蓋范圍還是顯得狹窄，如還不包括剛剛畢業(yè)的大學(xué)生。而且隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，未來會有更多的失地農(nóng)民到城市中務(wù)工，他們因?yàn)樯罱?jīng)歷和職業(yè)能力的有限，很難在城市中謀得穩(wěn)定的工作，不可避免地會經(jīng)歷失業(yè)等狀況，雖然我們國家的一些省市已經(jīng)為這些人設(shè)立了相關(guān)保險，但重視的程度還不夠，我們現(xiàn)在必須足夠重視到這個群體。在職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹方面，我國的投入還是比較缺乏，未來應(yīng)該在這些方面加大投入。

總之，我們必須承認(rèn)，在失業(yè)保險方面，我國取得了重大的成就，但在限制性條件以及福利待遇和覆蓋范圍方面還有很大的進(jìn)步空間，這也是我國未來完善失業(yè)保險體系的方向。

[1]鄧大松,主編.《社會保險》[M].中國勞動社會保障出版社,第二版 :223.

[2]袁倫渠.第一次招工失控的時間是在 1956年 《新中國勞動經(jīng)濟(jì)史》[M].勞動人事出版社,1986:133-134.

[3]程連升.中國失業(yè)政策研究（1950-2000）[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002:111.

[4]成功.我國“新失業(yè)群體”浮出水面[N].南方周末,2005-1-6(5).

[5]郭雅靜.論我國大學(xué)生失業(yè)保險制度的必要性及可行性分析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2012,(2):323 .