徐曉新

觀察中央和地方互動(dòng)關(guān)系，已成為理解中國(guó)政治和中國(guó)發(fā)展的重要路徑。

所有經(jīng)驗(yàn)事實(shí)都表明，政府作為政策過(guò)程中最重要的行動(dòng)主體，并不是同質(zhì)化的單一主體，而是存在分殊和互動(dòng)。在中國(guó)的公共政策實(shí)踐中，充滿(mǎn)了中央政府和地方政府之間，以及同級(jí)政府內(nèi)不同部門(mén)間的持續(xù)互動(dòng)。如果忽視了這種政府內(nèi)部的分殊和互動(dòng)，會(huì)因遺漏關(guān)鍵變量而影響對(duì)中國(guó)“實(shí)際”政策過(guò)程的準(zhǔn)確理解。

中國(guó)是一個(gè)具有長(zhǎng)期中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國(guó)家，按照“下級(jí)服從上級(jí)”“地方服從中央”的原則，地方必須服從中央的政策法規(guī)。但由于中國(guó)幅員遼闊，很多省份的國(guó)土面積都大致相當(dāng)于一個(gè)中等規(guī)模的國(guó)家，不同地區(qū)間巨大的發(fā)展差異，凸顯了中央向地方分權(quán)的重要性和必要性。

在政策實(shí)踐中，中央政府在制定政策過(guò)程中，通常會(huì)征求地方政府的意見(jiàn)。這為其表達(dá)利益訴求、參與政策制定提供了平臺(tái)；而中央政府出臺(tái)某一政策后，地方各級(jí)政府一般會(huì)根據(jù)本地實(shí)際制定相應(yīng)的地方政策，以在本區(qū)域內(nèi)貫徹落實(shí)中央政策；而中央政府則會(huì)通過(guò)檢查等方式，敦促地方政府執(zhí)行中央政策情況，并對(duì)違背中央意志的行為提出整改措施?？梢?jiàn)，在中國(guó)實(shí)際運(yùn)行的政策實(shí)踐中，廣泛存在中央和地方政府互動(dòng)的空間。

中國(guó)1978年以來(lái)的行政分權(quán)改革，逐步塑造了地方政府相對(duì)獨(dú)立的利益主體地位。特別是財(cái)政分權(quán)改革，使地方政府成為日漸獨(dú)立的財(cái)政主體。在不斷硬化的預(yù)算約束下，地方政府有著與中央政府不同的利益訴求。政策執(zhí)行中凸顯的“變通”行為，以及近年來(lái)在房地產(chǎn)調(diào)控、保障性住房建設(shè)等領(lǐng)域中央和地方政府的博弈，都凸顯了地方不同于中央的政策優(yōu)先級(jí)安排。為實(shí)現(xiàn)其利益訴求，地方政府有動(dòng)力積極參與政策過(guò)程，型塑對(duì)自身有利的政策。

中央—地方政府非合作博弈的根源在于政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的封閉性，政府須打破封閉的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，綜合相關(guān)主體的多元利益，重塑行動(dòng)者的合作伙伴關(guān)系。

公共政策作為現(xiàn)代政府治理公共事務(wù)的重要工具，是中央—地方互動(dòng)的重要舞臺(tái)。因此，緊扣中央—地方互動(dòng)來(lái)觀察政策過(guò)程，可更好地理解中央—地方政府互動(dòng)關(guān)系，更接近中國(guó)“真實(shí)”的政策過(guò)程。

新農(nóng)合制度的實(shí)施是我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生工作的偉大創(chuàng)舉，不過(guò)這樣一個(gè)影響到億萬(wàn)國(guó)民福祉的政策是如何提上日程的？又是如何制定和執(zhí)行的？要探尋這個(gè)問(wèn)題的答案，既要從半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)西方學(xué)者提出的框架和模型中汲取營(yíng)養(yǎng)，更要在中國(guó)特定場(chǎng)域中，對(duì)典型政策過(guò)程進(jìn)行深入的個(gè)案研究。

這本書(shū)以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度從議程設(shè)置到政策基本定型的演進(jìn)過(guò)程為案例，闡釋了中國(guó)社會(huì)政策過(guò)程的內(nèi)部邏輯，刻畫(huà)了中央和地方政府在政策框架構(gòu)建和方案細(xì)化中的互動(dòng)、機(jī)制和影響，顯示出中國(guó)決策體系的開(kāi)放性和彈性，也為理解中國(guó)政策過(guò)程、建構(gòu)中國(guó)特色的政策過(guò)程理論做出了貢獻(xiàn)。