后慧宏 張丹 鄒巍 馬鐘范

[ 摘 要 ] 師范生免費教育政策實施以來，已向基礎教育輸送了數(shù)萬名畢業(yè)生，為基礎教育師資隊伍建設供給了所需人才，但在免費教育實踐中，每年都會有師范生違約事件發(fā)生。通過分析違約案例，厘清了免費教育實踐中存在免費教育政策目標與免費師范生利益訴求不適宜、免費師范生準入困難與退出受阻、委培高校疏于對免費師范生培養(yǎng)的問題，然后結(jié)合師范生免費教育政策解讀了問題的成因在于政策忽視了免費師范生追求個人發(fā)展的利益訴求、免費師范生進退機制尚待切實建立和委培高校辦學目標與培養(yǎng)目標沖突等。最后對進退機制的建立及師范生免費教育的實踐給予對策建議，以便于調(diào)適師范生免費教育政策、平衡免費師范生個人利益訴求和公共意志的關系。

[ 關鍵詞 ] 免費師范生;違約案例分析;政策解讀;進退機制

[ 中圖分類號 ] G649.21 [ 文獻標識碼 ] A [ 文章編號 ] 1005-4634（2018）03-0031-07

從2007年秋季起，我國在6所部屬師范大學試行了《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法》（ 以下簡稱 《實施辦法》），此項政策實施以來，由于其惠民性而吸引大批學生選擇了師范生免費教育，同時有數(shù)萬名免費師范畢業(yè)生已紛紛走向了基礎教育教師崗位，為基礎教育師資隊伍建設提供了人才保障，基礎教育高素質(zhì)教師緊缺的突出問題在一定程度上得到了緩解。但在免費教育實踐中，免費師范生違約事件每年都在發(fā)生。那么免費師范生違約現(xiàn)象的背后究竟存在哪些問題、問題的歸因又是什么呢？因此，有必要結(jié)合違約事實案例來厘清免費教育實踐中存在的問題，進而通過分析師范生免費教育政策來進行問題歸因，以便于調(diào)適免費教育政策和促進免費師范生個人利益訴求與公共意志平衡。

1 案例分析：厘清師范生免費教育實踐問題

師范生免費教育政策的主體內(nèi)容積極方面可以概括為“兩免一補一確?！??！皟擅狻笔菍W生免繳學費和住宿費，“一補”是為學生提供生活費補助，“一確保”就是省級教育行政部門要確保免費師范生畢業(yè)后有崗位、有編制。免費教育政策的確具有普惠性，那么為什么每年會有違約事件發(fā)生？違約現(xiàn)象的背后存在哪些隱蔽性問題呢？通過分析以下違約事實案例，就能厘清違約現(xiàn)象背后的問題所在。

1.1 案例：免費師范生違約，誠信何在？

江西省教育廳發(fā)布公告稱，盡管對未回我省履約的往屆畢業(yè)生持續(xù)公開通報和督促，仍有18名免費師范畢業(yè)生未回省辦理履約手續(xù)。目前，教育廳已將這18人作違約處理，要求各地教育行政部門凍結(jié)其人事檔案，不簽發(fā)或改派就業(yè)報到證。有人為這些違約學生辯解，覺得他們之所以違約，是因為政策太嚴苛，畢業(yè)后需要從事10年中小學教育把人“套牢”，代價太大，應該建立更人性化的退出機制。有人認為，國家為了“軟禁”免費師范生，就采用這種暴力的方式，而如今這種政策如同“霸王條款”還在執(zhí)行，就是因為大眾不了解這個政策的缺陷。也有人認為，免費師范生政策實施還有很大的改善空間，許多政策建議也很有道理，相信隨著時間的推移、政策的完善，讓這項旨在吸引優(yōu)秀高中畢業(yè)生來提高不發(fā)達地區(qū)的教育水平、實現(xiàn)教育均衡的政策能夠更好地發(fā)揮作用。

【案例來源】譚敏.免費師范生違約，誠信何在？[ N ].廣州日報，2016-07-22（03）.

分析案例需要選擇判決點，從此案例的整體內(nèi)容可以找出免費教育政策目標是否符合免費師范生的個人利益訴求這一判決點。從以下幾個維度來看：首先，了解免費教育政策目標。從案例中可以看出師范生免費教育政策的目標是通過國家的示范性舉措：進一步形成尊師重教的濃厚氛圍，讓教育成為全社會最受尊重的事業(yè);培養(yǎng)大批優(yōu)秀的教師;提倡教育家辦學，鼓勵更多的優(yōu)秀青年終身做教育工作者[ 1 ]。當然，要培養(yǎng)優(yōu)秀教師，不但需要免費師范生熱愛教師職業(yè)，而且要立志終身從教。其次，辨清學生選擇師范生免費教育的初衷和個人利益訴求。案例中18名免費師范生不但沒有如期履約，而且肆意地回避省級教育行政部門的責令處理。從這一點可知，這些學生的教師職業(yè)理念塑造不及，選擇師范生免費教育的初衷也并非是熱愛教師職業(yè)，至少在畢業(yè)時做出違約決定說明免費教育的目標不符合他們個人追求發(fā)展的利益訴求。有一項研究結(jié)果顯示：對1 800名選擇免費師范生教育的學生進行調(diào)查，其中把“家庭經(jīng)濟困難”作為因素之一的占64%，因信任“政府負責安排工作解決后顧之憂”的占27%。對64%選擇家庭經(jīng)濟困難因素的學生進行的遞進調(diào)查顯示，把“家庭經(jīng)濟困難”作為最重要因素的占57%，依然排在第一位。總調(diào)查中選擇“熱愛教師職業(yè)”的不足10%[ 2 ]。可見，部分免費師范生之所以選擇免費教育是由于政策的普惠性，但選擇免費教育的初衷也并不符合政策目標要求。最后，分清公共意志與個人訴求的關系。從案例中公眾的言論來看，10年入職服務期的確給有個人發(fā)展追求的免費師范生帶來了困擾。華中師范大學原黨委書記馬敏認為，“參照世界其他地區(qū)的慣例，應該將免費師范生的服務期限縮短至五年?？紤]到學生自身流動的意愿，可放寬免費師范生工作地域的限制”[ 3 ]。公共意志是選擇師范生免費教育就要服務于基礎教育，而學生的訴求在于個人能夠得到發(fā)展，但用服務期限約束免費師范生是公共意志完全凌駕于個人訴求之上的表現(xiàn)。

案例分析表明：免費教育政策目標與免費師范生自我發(fā)展的利益訴求不適宜是師范生免費教育實踐中的首要問題。

1.2 案例：免費教育協(xié)議是學生的賣身契

免費師范生陳某，用自己和身邊同學的經(jīng)歷呼吁新同學千萬莫要報考免費師范生，因為報考就等于拿到了賣身契。他曾捫心自問：“憑什么不讓我重新選擇自己的人生？”在大學時陳某就在后悔自己當初不滿18歲做出的選擇，他多次嘗試轉(zhuǎn)非師范專業(yè)都被拒。陳某從個人權益出發(fā)考慮：違約的不誠信記錄會影響前途;家庭條件不允許退還培養(yǎng)費且交納培養(yǎng)費50%的違約金;脫產(chǎn)研究生報考受限就不能追求自己。談及違約辦理的事情，陳某說：“違約咨詢到違約失敗，與我們打交道最多的就是學校就業(yè)指導中心，老師的態(tài)度對我們要多差有多差?！敝行哪持魅沃苯诱f：“不辦理違約，你愛找誰去找誰，我們管不了?！本蜆I(yè)指導中心負責的事，違約學生卻被拒門外，張某找對門卻投錯人。畢業(yè)之前解約失敗，畢業(yè)后很多學生賠償了近8萬元。原本畢業(yè)兩年內(nèi)改換單位可以去學校重新改派就業(yè)報到證，但交了違約金后回培養(yǎng)學校改派都被拒絕，這讓很多學生陷入了困境。

【案例來源】中國經(jīng)濟網(wǎng).免費教育協(xié)議是學生的賣身契[ EB/OL ]. （2008-03-16）[ 2017-12-23 ].http：//views.ce.cn/Fun/corpus/ce/jh/200806/30/t20080630_16011991.shtml.

根據(jù)事實案例的主要內(nèi)容，找出其判決點是免費師范生的準入和退出通道是否順暢。從以下幾個維度來看：首先，免費師范生的違約最終能否如愿。從陳某轉(zhuǎn)專業(yè)的情況來看，他多次嘗試轉(zhuǎn)專業(yè)都遭到了委培高校相關部門的非理性拒絕，這表明了師范生免費教育實踐中準入和退出通道并不通暢。其次，在免費師范生咨詢或解決所遇到的問題時，需要判斷負責師范生免費教育的工作組織表現(xiàn)行為是否得當。委培高校負責師范生免費教育工作的招生就業(yè)部門，其職責在于答疑或辦理學生提出的有關招生或轉(zhuǎn)專業(yè)的事宜，但代表相關政策組織的工作人員表現(xiàn)出來的行為是非理性的。因此，違約的免費師范生退出受到了阻礙或想轉(zhuǎn)為免費師范生的非免費學生也都被拒之門外。最后，分析判斷針對違約的政策措施是否過于嚴苛。從繳納50%的違約金額度來看，《合同法解釋（二）》第29條規(guī)定：“當事人約定的違約金超過造成損失的30%的，一般可以認定為合同法第114條第2款規(guī)定的‘過分高于造成的損失”[ 4 ]。從違約要交納培養(yǎng)費50%的違約金、在誠信檔案中記錄不誠信和脫產(chǎn)接受繼續(xù)教育也被完全限制可以看出，賠償額度之高、約束條件之苛刻能夠表現(xiàn)出國家對免費師范生的贖買傾向?？梢哉f免費教育政策沒有因為其優(yōu)越性吸引并留住學生，而是用嚴苛的條件作為一種束縛手段來迫使選擇了師范生免費教育的學生接受教育。

案例分析表明：非免費學生轉(zhuǎn)為免費師范生時準入困難與免費師范生違約時退出受阻是師范生免費教育實踐中的另一個問題。

1.3 案例：違約免費師范生質(zhì)問校領導

違約免費師范生張某說：“當初我選擇師大，是因為沒有理解清楚定向培養(yǎng)的具體含義，但投檔已經(jīng)完成，所以成了一名免費師范生，與我情況差不多的同學有很多。后來我了解到多數(shù)省市并沒有平行志愿導致很多人提前批就被錄取。和其他名校同學相比，我們的錄取分數(shù)不低，但命運就被束縛了，這也讓很多人覺得自己當初的決定是錯誤的。畢竟報志愿時我還未滿18歲，誰會知道四年后自己想做的事情?！闭勂皙剟钫邥r，張某說：“大學四年，我們每月有400元后來提高到660元的生活補助，雖然很多人家庭很困難，但都沒有得到其它國家獎助學金，給我們的師資配備我們也清楚。畢業(yè)典禮上，校長宣讀名單并表揚了去西部就業(yè)的同學，免費師范生去西部就業(yè)，校長只字未提?！贝笏拈_始時張某決定違約，想去條件優(yōu)越的城市工作，然而在讀學校卻不允許，也不開具所需的證明，加上三方協(xié)議限定的本省就業(yè)，那么違約成為免費師范生群體追求理想的唯一出路。

【案例源自】北師大蛋蛋網(wǎng).違約免費師范生質(zhì)問校領導[ EB/OL ].（2013-08-29）[ 2017-12-23 ].https：//www.oiegg.com/viewthread.php？tid=1624653.

通過這一案例的內(nèi)容概要，可以選擇將委培高校疏于對免費師范生的培養(yǎng)作為判決點。從以下幾個維度來看：首先，分析免費師范生對委培高校的滿意度和對免費教育政策的認可度。案例中陳某在讀期間除了400元提高至660元的生活補助外，沒有參評國家勵志獎學金的資格或得到其它激勵措施的影響。《新京報》也有和案例類似的消息，例如：471名免費師范生新生在北京師范大學入學報到時被告知，入校后不能參評國家勵志獎學金[ 5 ]。其次，分析委培高校配給免費師范生的教師資源。根據(jù)張某所說，其言外之意就是配給免費師范生的師資也并非是水平較高的教授或副教授。筆者曾經(jīng)訪談過北京師范大學的一名同學，他們本科期間的授課教師多數(shù)是助教或講師。雖然很多高水平大學（包括部屬師范大學）都強調(diào)要重視本科生教育質(zhì)量，但部屬師范大學對免費師范生的培養(yǎng)并不十分重視。最后，判斷免費師范生是否盲目地填報了志愿。張某沒有理解政策的真正含義就已被提前錄取而失去了二次選擇填報志愿的機會?！稁煼渡赓M教育協(xié)議書》附則規(guī)定：“乙方在簽訂本協(xié)議時如未滿18周歲，須由乙方及其監(jiān)護人共同簽訂本協(xié)議?！盵 6 ]乙方是選擇師范生免費教育的高中畢業(yè)生，案例中張某沒有理解政策含義，考慮到當時年齡不足18歲，缺乏指導或誤導誤報被錄取是可以理解的。此外，案例中也反映出了部屬師范大學對免費師范生的漠視和對違約行為徹底否定的態(tài)度。

案例分析表明：委培免費師范生的高校疏于對免費師范生的培養(yǎng)是師范生免費教育實踐中的又一個問題。

2 政策解讀：師范生免費教育實踐問題歸因

雖然十年的師范生免費教育實踐取得了良好成效，但由于免費教育政策實施過程中存在各種紕漏而引發(fā)了免費教育政策目標與免費師范生利益訴求不適宜、免費師范生準入困難與退出受阻、委培高校疏于對免費師范生的培養(yǎng)等一系列問題。當然，這些問題主要是政策問題，次要是教育問題。那么引起這些問題的歸因何在？通過解讀免費教育政策和對問題進行歸因分析，發(fā)現(xiàn)免費教育政策忽視了免費師范生追求個人發(fā)展的利益訴求、免費師范生進退機制亟待切實建立、違約處理措施過于嚴苛及相關組織行為有失檢點。

2.1 教育政策目標與師范生訴求不適宜的原因

根據(jù)《實施辦法》可知，師范生免費教育政策目標：一是為基礎教育培養(yǎng)造就大批優(yōu)秀教師和教育家;二是鼓勵免費師范畢業(yè)生長期從教或至少在教育基層服務十年且不得報考脫產(chǎn)研究生。從公共意志角度來看，師范生免費教育政策調(diào)節(jié)的是高素質(zhì)教師下不去和基礎教育師資緊缺的矛盾。因此，制定師范生免費教育政策的初衷是符合公眾利益訴求的。那么免費教育政策是否達到預期的目的和效果呢？教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：從2007年起，6所部屬師范大學在全國招收培養(yǎng)免費師范生，師范生畢業(yè)后回生源所在省份任教。截至2016年，累計招生9.4萬人，畢業(yè)進入教師隊伍6.2萬人。其中，西部地區(qū)招生5.3萬人，畢業(yè)進入教師隊伍3.4萬人[ 7 ]?？傮w來看，基礎教育高素質(zhì)教師緊缺的局勢在某種程度上得到了緩解，可以說是階段性目標有所實現(xiàn)。但是，在快速發(fā)展的社會，十年服務期且不得報考脫產(chǎn)研究生的條件限制過于強調(diào)了履行義務的統(tǒng)一性。那么政策目標為什么與免費師范生的利益訴求不適宜呢？這就需要了解免費師范生當初選擇免費教育的出發(fā)點是什么。陜西師范大學課題組的一項調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：超過50%的師范生入學時選擇師范專業(yè)，就是奔著免費而來的。當被問到“是否愿意終身從事教育事業(yè)”時，回答非常愿意的比例為20.8%，視情況而定的比例為62.3% ，而回答不愿意的比例則達到了16.9% 。這些數(shù)據(jù)從一個側(cè)面表現(xiàn)出了接受免費師范教育的學生對于政策本身與自我未來發(fā)展之間的沖突還是存在一定的顧慮[ 8 ]。可見免費師范生選擇免費教育的初衷并非是熱愛教育事業(yè)，而主要是因為熱衷于“免費”或?qū)で笞晕椅磥戆l(fā)展的可能性。

通過政策解讀和問題分析發(fā)現(xiàn)：教育政策目標與師范生訴求不適宜的原因主要在于免費教育政策目標過多地強調(diào)履行義務的統(tǒng)一性，而這恰恰與免費師范生追求自我未來發(fā)展的利益訴求相違背。因此，需要對政策作出相應的調(diào)試，也需要對違約退出敞開通道。

2.2 免費師范生進退機制亟待切實建立的原因

首先，通過每年違約的人數(shù)來判斷全國違約情況。教育部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2012～2016年，6所部屬師范大學培養(yǎng)免費師范畢業(yè)生5.2萬人，履約就業(yè)率為96.5%，其中，90.3%到中西部地區(qū)中小學任教[ 9 ]。計算后發(fā)現(xiàn)，5年時間，違約人數(shù)總計1 820人，每年有364人違約。可見，違約的人數(shù)的確不少，這就需要建立配套的退出機制。其次，違約是否允許退出。2012 年1月，國務院發(fā)布了《關于完善和推進師范生免費教育意見》規(guī)定：“非師范專業(yè)優(yōu)秀學生可按規(guī)定轉(zhuǎn)為免費師范生;而錄取后經(jīng)考察不適合從教的少數(shù)免費師范生，入學一年內(nèi)可按規(guī)定程序調(diào)整到非師范專業(yè)?！盵 10 ]從政策規(guī)定可知，不適合從教者可以退出免費師范生行列。再次，判斷免費師范生進退是否順暢。通過《師范生免費教育協(xié)議書》的相關規(guī)定看違約處罰力度。一是違約行為將被計入誠信檔案并永久保留;二是在違約處理決定公布后1個月內(nèi)，一次性向省級教育行政部門退還所享受的免費教育費用，并繳納該費用50%的違約金;超過時限須按每天1‰的比例支付滯納金[ 6 ]。違約者需要退回4年所享用的“兩免一補”費用和繳納違約金共計8萬多元。那么，高額的費用對違約學生的解約退出影響大嗎？這就需要考慮師范生的生源情況?！吨袊嗄陥蟆返挠浾咦鲞^一項調(diào)查：在2007年9月，6所教育部直屬師范大學共招收免費師范生近6萬名，其中中西部生源約占90%，農(nóng)村生源約占60%[ 11 ]。從生源比例看，欠發(fā)達的中西部地區(qū)或農(nóng)村地區(qū)報考比重大。前文提到過一項對1 800名免費師范生的調(diào)查，把“家庭經(jīng)濟困難”作為選擇師范生免費教育影響因素之一的占64%。可見，出于自身條件的考慮，難以承擔高額退款和違約金是違約者退出困難的根本原因所在。最后，分析委培高校對免費師范生的準入情況。一項教育政策制定出來之后，首先要為政策執(zhí)行機構和人員所熟知，也要為教育政策的調(diào)整對象所知曉、所認同，才能真正進入具體實施階段[ 12 ]。不妨來看免費師范生對免費教育政策的了解情況，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：在6所部屬師范大學選取的532名免費師生，“非常了解”的有19.2%，“有些了解”的有65%，“不太了解”的有12.4%，根本不了解的有3.4%[ 13 ]。近15%的人既然對政策不了解，那為何能夠順利進入到免費師范生行列？主要原因就是招錄免費師范生的疏于準入和免費教育政策宣傳不到位，造成了部分學生“隨意報考，輕松錄取”。此外，在退出機制未建立的情況下，即便是違約了也無法就業(yè)，正如案例中相關組織及人員的非理性態(tài)度就是退出機制尚未真正建立的表征。

通過政策解讀和問題分析發(fā)現(xiàn)：免費師范生準入隨意與退出受阻根本原因在于師范生免費教育實踐中并未建立真正的退出機制。此外，免費教育政策宣傳不到位、政策違約金定額過高、免費師范生家庭經(jīng)濟困難是違約受阻的主要原因。

2.3 委培高校疏于對免費師范生培養(yǎng)的原因

首先，要厘清師范生免費教育政策目標與委培高校免費師范生培養(yǎng)目標的關系。培養(yǎng)優(yōu)秀教師是免費師范生培養(yǎng)的目標，但這并不是免費教育政策目標的全部內(nèi)容，而是包括在政策目標之內(nèi)。也就是說國家將免費教育政策目標委托于高校免費師范生培養(yǎng)目標。委培高校要培養(yǎng)優(yōu)秀教師離不開名師團隊的教育，那么名師團隊能夠參與培養(yǎng)免費師范生嗎？這就需要看學校的條件是否允許。其次，厘清委培高校的辦學目標與培養(yǎng)目標的關系。實施師范生免費教育的6所部屬師范大學都是“211工程”“985工程”和“雙一流”大學，其辦學目標基本上都是爭創(chuàng)高水平大學或一流大學。當然，要達到這一辦學定位需要名師團隊的不懈努力，師范生免費教育政策是為滿足國內(nèi)特殊需求而設立的，免費師范生的培養(yǎng)質(zhì)量對辦學目標沒有多大影響。因此，學校會通過狠抓科研來提升辦學定位，那么免費師范生的培養(yǎng)目標就會在高校輕視免費師范生教育的態(tài)度下讓位于辦學目標，人才培養(yǎng)力度自然就會減弱。培養(yǎng)目標依附于辦學目標，這是免費師范生培養(yǎng)力度弱化而使得學生對免費教育政策不滿的根本原因。最后，分析免費教育實踐中免費師范生對學習生活的滿意度。案例中違約者對學校不滿，雖說個體代表不了全部，但北京師范大學的一項關于6所部屬師范大學免費師范生對學習生活滿意度的調(diào)查顯示：532名被測者在“對免費師范生采取的教學措施感到滿意嗎”的回答時，4.3%的人表示非常滿意，58.1% 的人表示滿意，31.8%的人表示不太滿意，4.7%的人表示根本不滿意;對大學課程設置“不太滿意”和“很不滿意”的免費師范生合計達到46.6%;對教學措施“不太滿意”和“根本不滿意”的免費師范生合計達到50%[ 13 ]。免費師范生群體對免費教育工作的滿意度是免費教育實踐改進的參考指標，從數(shù)據(jù)中的比例可以看出，學校教學措施不當和課程設置不合理是高校對免費教育實踐改進不科學、不及時或不重視的表現(xiàn)。

通過政策解讀和問題分析發(fā)現(xiàn)：委培高校疏于對免費師范生培養(yǎng)的原因主要在于委培高?？紤]到學校的發(fā)展和在國內(nèi)外的影響力而使得辦學目標與政策目標間產(chǎn)生了沖突。這種沖突間接的體現(xiàn)在政策目標和辦學目標之間。因此，需要對沖突做出相應的調(diào)解。

3 政策調(diào)適：建立免費師范生進退機制實施建議

通過對違約案例的分析，厘清了引起違約背后的問題，然后通過解讀免費教育政策對問題進行了歸因分析，發(fā)現(xiàn)問題的原因主要在于政策忽視了免費師范生追求個人發(fā)展的利益訴求、免費師范生進退機制尚待切實建立和委培高校辦學目標與培養(yǎng)目標沖突等。通過研究發(fā)現(xiàn)，政策問題是引起違約的主要方面、教育實踐問題是違約產(chǎn)生的次要矛盾。政策與教育之間存在著一種內(nèi)生反向因果關系，不妨采取以下措施來主要建立免費師范生進退機制，同時給予委培高校、免費師范生和省級教育行政部門相應的建議以便解決教育問題，這樣可以調(diào)適師范生免費教育政策，平衡免費師范生個人利益訴求和公共意志的關系。

3.1 兼顧公共意志和個體利益，國家頂層設計進退機制

一方面，國家有關教育職能部門要頂層設計進退機制。何謂“機制”？機制就是通過制度系統(tǒng)內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用的過程和方式。機制運行規(guī)則都是人為設定的，具有強烈的社會性。任何體制機制的設計和建立都內(nèi)在地、必然地包含著決策主體的價值理念和價值取向。但是，委培高校和省級教育行政部門要分清各自角色，負責免費師范生準入和退出的相關組織要厘清自己的職能。以國家利益為重，從制度層面上講合乎邏輯，但在學生違約退出過程中各種相關組織的行為或嚴苛的政策則損害了學生的個人權益。另一方面，機制的設計要兼顧公共意志和個體利益。個體的發(fā)展是一種實現(xiàn)個人價值與社會價值高度統(tǒng)一的過程，不能放棄個人價值追求來實現(xiàn)社會價值。因此，國家有必要在合理的維度和限度之內(nèi)，確保免費師范生自我未來發(fā)展的利益訴求得以滿足。此外，政策要求服務基礎教育至少十年的時間確實有些長，免費師范生群體反應也很強烈，畢竟剛畢業(yè)的免費師范生個體還有很多的可能性。所以，退出機制的切實建立要在學生和國家利益間找到動態(tài)平衡點，這樣才能實現(xiàn)國家與免費師范生個體利益最大化。

3.2 協(xié)調(diào)教育政策利益相關者，厘清各自職能及權責配置

一方面，建立機制的前提是要厘清各自職能和權責配置。免費師范生、委培高校和生源地省級教育行政部門既是師范生免費教育的實踐者，也是利益相關者。因此，需要分清各自在免費教育實踐中的角色和厘清自己的權利與義務，也需要在確定免費師范生退出機制的操作主體時協(xié)調(diào)三方并處理好三者間關系。免費師范生群體作為一種權利主體，意味著他們在教育過程中具有選擇哪所學校、接受什么樣的教育的自由和權利[ 3 ]。如果免費師范生違約，按相關規(guī)章制度作出處理決定即可。畢竟免費師范生違約順利退出，對他們而言還有重新選擇工作的機會。當然，免費師范生進退機制的研制應嘗試通過舉辦公開征詢的方式采納委培院校、教育行政部門和免費師范生群體的意見，這樣能夠保證退出機制的主體確定公正、合法。另一方面，各自職能部門要細化進退機制規(guī)章制度。中國教育學會會長顧秉林教授認為，免費師范生制度是教育人才市場自我調(diào)節(jié)效果不明顯的情況下，政府采取的階段性干預措施。免費師范生違約后，解約辦理工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程及其方式實際就是違約退出機制。因此，需要教育部從政策主導的層面去干預和調(diào)控進退機制的建立和健全，細化免費師范生進退機制中咨詢、受理、賠償和解約程序的規(guī)章制度，認清各自辦事職責和真正履行各自的權利與義務，使得解約程序不再繁瑣、解約辦理不再受阻。

3.3 預設違約發(fā)生的區(qū)段，調(diào)整機制操作主體、范圍和手段

一方面，委培高校在免費教育實踐中應預設違約發(fā)生的時段。由于能夠享受到“兩免一補一確保”的免費教育政策，作為特殊群體的免費師范生的接收是契約性質(zhì)教育且肩負著服務基礎教育的使命。委培高校應該對免費師范生的學習生活給予積極關照，解決他們在生活中所遇到的困難。還應該及時了解他們的學習狀況，嘗試在升入大學二年級時對免費師范生進行心理健康測試和專業(yè)素養(yǎng)考核，為那些有違約動機或職業(yè)認同水平低下的學生進行心理疏導或思想教育。對于確實要違約的學生，允許他們轉(zhuǎn)專業(yè)的前提下，要求他們退還所享用全部費用并交納違約金;對于在校中途有從教意愿且成績良好的學生，在對其鑒定合格后將他們轉(zhuǎn)為免費師范生，并補償未曾享受到的資金。另一方面，調(diào)整機制操作主體、范圍和手段。作為免費教育實踐主體的委培高校和作為免費教育實踐對象的免費師范生，體現(xiàn)著教與學的關系，因此，進退機制的操作主體應該由高校來承擔。對于準入和退出來說，非免費的學生轉(zhuǎn)入免費師范生的要求不一，有的學校要求成績績點要達到多高，而有的學校要求高考分數(shù)要達到多少等。這樣顯得機制操作范圍過大、手段過多，也存在各種不科學、不公正。因此，需要對機制運行范圍及手段做出具體而統(tǒng)一的規(guī)定及要求，以便讓有志從教的學生加入免費師范生，讓志向不在基礎教育的免費師范生離開免費教育實踐領域。

3.4 建立機制要依循法規(guī)，確保進退機制運行暢通

一方面，免費教育政策內(nèi)容必須要依據(jù)相關法規(guī)來調(diào)整。免費教育政策實施以來，不乏違約容易、解約受阻和免費師范生與委培高校利益沖突問題。通過分析發(fā)現(xiàn)，這其中有委培高校教育方面的原因，也有免費教育政策目標因脫離對個體利益訴求的考慮而顯得過大的原因，更有與法律相抵觸的內(nèi)容存在。免費教育政策雖然體現(xiàn)公共意志，但是不可違背法律，應該是依循法律法規(guī)。比如《免費教育三方協(xié)議》雖然具有合同性質(zhì)，但畢竟是配套給免費教育政策的，50%違約金就與《合同法司法解釋（二）》的有關條款相抵觸。所以，調(diào)整免費教育政策要符合于法律法規(guī)。另一方面，保證進退機制運行暢通。當前需要建立的是一種指向在于優(yōu)化教師隊伍建設和滿足學生自主發(fā)展需要的進退機制。免費師范生的退出機制可以看作是一個多項制度并存且相互作用的系統(tǒng)工程，其中在設計和實施任何一項制度的時候都應該依據(jù)法律法規(guī)。教育部門和委培高校要對已有的免費師范生準入和退出的規(guī)定做出論證、修訂，也要對機制的相關規(guī)章制度進行調(diào)整和完善，從而使得機制運行不受約束。當然，建立后的進退機制應該是開放的、可變的。

3.5 反思違約約束制度，實施到崗退費制度

其一，反思違約背后的各種制度，構建進退轉(zhuǎn)換制度體系。不僅是學生違約主動退出，而且要定期考核免費師范生的學習和表現(xiàn)，對于教師職業(yè)理念塑造不成功、專業(yè)素養(yǎng)缺乏的免費師范生應該勸其退出，對于選擇師范生免費教育的學生應該科學考核，熱愛教師職業(yè)且具有可塑性的學生，應該積極接受其加入免費師范生行列，而不是違約退出時百般阻撓。法制周報評論員戴先任認為，高考后進入教育部部屬師范大學接受免費學習，畢業(yè)后不愿意按入學時所簽協(xié)議回省任教，“免費師范生違約”應反思制度[ 14 ]。其二，免費教育可以實施到崗退費政策。到崗退費是指免費師范生在入學時選擇助學貸款繳納學費和住宿費，畢業(yè)后若真正投入到基礎教育行列，國家再把這部分培養(yǎng)費用免除，這樣可以在一定程度上減少資源的浪費和流失。以免費師范生違約為例，學生繳納了違約金，但享用了優(yōu)質(zhì)的高等教育資源;省級教育部門浪費了財力，但吸納了思想純正的教師進入隊伍;委培高校作為培育人才的思想高地，不僅要加強對免費師范生的教育，而且還要做好免費師范生準入和退出的服務工作。不要讓學生因違約而失去再次選擇專業(yè)或工作的機會，畢竟免費教育政策的相關制度對于雇傭免費師范生下基層服務的約束力度太強，教育行政部門在這方面應該辨清免費教育協(xié)議三方的各自訴求與利益，嘗試采用到崗退費政策來降低違約率。

此外，教育部應該將師范生免費教育實踐成果作為評價部屬師范大學的指標，這樣可以化解委培高校辦學目標與培養(yǎng)目標之間的矛盾;委培高校應該實施師范生免費教育改革，通過推進課程改革、加強對免費師范生教師職業(yè)理念的教育、做好免費師范生職業(yè)生涯規(guī)劃指導工作等來提升免費師范生的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)認同水平。只有各司其職、相互協(xié)同，師范生免費教育實踐才會取得更為長足的進展。

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Mechanism on access and exit for free

normal students urgently needs to be established

—Policy analysis based on default case

Hou Hui-hong，Zhang Dan，Zou Wei，Ma Zhong-fan

（Education School，Minzu University of China，Beijing 100081，China）

Abstract Since the implement of the free education policy for the normal students， tens of thousands of graduates have been sent to basic education， which supplied the required talent to the construction of teaching staff. However， there are always some events of default of normal students every year in the practice of free education. The paper by analyzing the case of default clarifies the question including the inappropriateness between the goals of the free education policy and the interests of free normal students in the practice of free education， admittance and exit blocked for the free normal students， and the neglecting to the training for the free normal students by the colleges sponsored， and then， in combination with the free education policy for normal students， interpreting that the cause of the problem lies in ignoring the interests of the pursuit of personal development demands of free normal students， that the mechanism of admittance and exit remains to be established， and that there is a conflict between education goal and the training goal of the colleges sponsored， etc. Finally， some countermeasures and suggestions are given to the establishment of the mechanism of admittance and exit as well as the practice of the free normal education in order to adapt the free education policy for normal students and balance personal interests of free normal students and public will.

Keywords free normal students;default case analysis;policy interpretation;mechanism on access and exit