【摘要】在教育法律體系的整體架構(gòu)下，通過具體立法來指引、評(píng)價(jià)和保障終身教育體系構(gòu)建以及學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，不僅有利于教育法律體系內(nèi)部法律之間的邏輯嚴(yán)密、覆蓋周延，也有利于避免地方在探索終身教育相關(guān)立法時(shí)，面臨終身教育理念解讀的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此地方應(yīng)當(dāng)在教育法律體系的整體框架下，調(diào)整立法思路，立足全民學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)，以保障公民學(xué)習(xí)權(quán)益，促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)為目標(biāo)，選擇開展地方《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》的立法實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】終身教育；終身學(xué)習(xí)；教育法律體系；地方立法

【中圖分類號(hào)】G720；G40011.8【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】10018794（2018）05000106

【收稿日期】20171108

【基金項(xiàng)目】江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目

“推進(jìn)江蘇終身教育體系構(gòu)建的對(duì)策研究”，項(xiàng)目編號(hào)為2015ZDIXM025

【作者簡(jiǎn)介】張璇（1968—），女，江蘇金壇人，法學(xué)碩士，副教授，研究方向?yàn)檫h(yuǎn)程教育教學(xué)、法學(xué)理論。一、引言

法律是一種強(qiáng)制性秩序。通過法律來落實(shí)公民學(xué)習(xí)權(quán)益，指引、評(píng)價(jià)和保障終身教育體系構(gòu)建以及學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)是人類理性的選擇結(jié)果。近年來，終身教育的法制化建設(shè)一直是被關(guān)注的熱點(diǎn)，究其原因是立法工作至今并未真正落實(shí)。我國(guó)教育法律體系的系統(tǒng)化建設(shè)剛剛起步，國(guó)家層面的終身教育相關(guān)法律仍處于“研究啟動(dòng)”狀態(tài)，[1]已經(jīng)頒發(fā)的福建、上海、山西太原、河北、浙江寧波的《終身教育促進(jìn)條例》始終存在窄化終身教育概念與適用范圍、條款內(nèi)容表達(dá)相似、實(shí)際效用難以評(píng)價(jià)的現(xiàn)象。這些存在的問題，在一定程度上說明與終身教育有關(guān)的法律制定并非是一件簡(jiǎn)單的事情。

2017年2月成都以滿足社區(qū)居民終身學(xué)習(xí)需求、促進(jìn)人的全面發(fā)展為目的的《社區(qū)教育促進(jìn)條例》開始實(shí)施，為終身教育的地方立法探索增加了新元素。雖然社區(qū)教育只是終身教育體系中的一部分，但啟示了地方立法可以調(diào)整原有的立法思路，從全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)出發(fā)，針對(duì)地方立法的現(xiàn)有問題，在構(gòu)建完整教育法律體系的整體視野下，重新定位相關(guān)的法律調(diào)整對(duì)象與內(nèi)容，為國(guó)家立法提供新的經(jīng)驗(yàn)。

二、地方《終身教育促進(jìn)條例》局限性問題的原因分析現(xiàn)有地方《終身教育促進(jìn)條例》都明確地將條例適用范圍規(guī)定在“本行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代國(guó)民教育體系之外的（各級(jí)各類/各類）有組織（教育/培訓(xùn)/終身教育）活動(dòng)”，太原還明確“終身教育”是一系列機(jī)構(gòu)開展的“社區(qū)教育、職工教育和農(nóng)村成人教育”。這樣的規(guī)定把終身教育僅僅限定為學(xué)校外的非學(xué)歷繼續(xù)教育，嚴(yán)重窄化了終身教育概念和理論內(nèi)涵。[2]

之所以出現(xiàn)這一重大矛盾，是因?yàn)閺?003年起，黨和國(guó)家的教育政策中多次提出了“構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)民教育體系和終身教育體系”的目標(biāo)，并且在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中要求“現(xiàn)代國(guó)民教育體系更加完善”，“終身教育體系基本形成”。由此引發(fā)了學(xué)術(shù)界關(guān)于“現(xiàn)代國(guó)民教育體系”和“終身教育體系”兩者關(guān)系與內(nèi)涵的持久的爭(zhēng)議，也導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)對(duì)終身教育概念的理解由統(tǒng)一走向分歧。[3]地方《終身教育促進(jìn)條例》關(guān)于適用范圍的表達(dá)，無疑體現(xiàn)了觀念分歧中的一種：即國(guó)民教育主要限于學(xué)歷教育，[4]而終身教育成了與國(guó)民教育并行的學(xué)歷教育之外的其他類型教育。

《中華人民共和國(guó)教育法》在2015年的修正中，將原文第十一條第一款的“建立和完善終身教育體系”也修改為“完善現(xiàn)代國(guó)民教育體系，健全終身教育體系”，但沒有專門條款對(duì)“國(guó)民教育”、“現(xiàn)代國(guó)民教育體系”、“終身教育”和“終身教育體系”予以明文解釋與關(guān)系界定。

然而，這部教育法修正案體現(xiàn)了鮮明的終身教育理念，將原本以學(xué)校教育為主體的教育基本制度延展到學(xué)前教育和繼續(xù)教育，明確提出“推動(dòng)各級(jí)各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展、銜接融通”的教育體系建設(shè)全景。這一調(diào)整對(duì)教育法律體系的完整建構(gòu)、具體教育單行法的規(guī)劃以及地方關(guān)于終身教育的立法探索帶來積極影響，不僅為教育法律體系的整體構(gòu)建鋪墊基礎(chǔ)，也為終身教育的法制化進(jìn)程規(guī)定了努力方向。在現(xiàn)行教育法關(guān)于“現(xiàn)代國(guó)民教育體系”和“終身教育體系”并行規(guī)定的情形下，終身教育的法制建設(shè)推進(jìn)并不應(yīng)該孤立地看待，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合終身教育理論的本源與終身學(xué)習(xí)觀念的發(fā)展，在完整的教育法律體系里確定相應(yīng)的立法位置與焦點(diǎn)。

三、促進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)的教育法律體系框架由于我國(guó)教育法規(guī)的系統(tǒng)性建設(shè)起步較慢，關(guān)于教育法規(guī)和政策的研究也屬于新興領(lǐng)域，[5]至今教育法體系還不完善；[6]教育立法又是跨學(xué)科的立法活動(dòng)，[7]因此在終身教育視域下設(shè)計(jì)與規(guī)劃我國(guó)完整的教育法律體系時(shí)，有必要對(duì)終身教育理論的淵源與發(fā)展有清晰與統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，并以此為理論基礎(chǔ)形成與之相適應(yīng)的教育法律體系架構(gòu)。

（一）終身教育的理論淵源與終身學(xué)習(xí)的發(fā)展

有研究者認(rèn)為一些“看起來熟套而流行”的術(shù)語(yǔ)，往往“沒有經(jīng)過專門的學(xué)術(shù)清理”。[8]現(xiàn)實(shí)中頻繁運(yùn)用但已經(jīng)產(chǎn)生分歧的“終身教育”可能也面臨這樣的問題。

1終身教育的理論淵源

從理論研究的角度看，淵源是指第一次出現(xiàn)的地方。目前學(xué)界公認(rèn)是時(shí)任聯(lián)合國(guó)教科文組織成人教育計(jì)劃處處長(zhǎng)的保羅·朗格朗，在1965年12月聯(lián)合國(guó)教科文組織第三屆成人教育委員會(huì)召開的成人教育國(guó)際促進(jìn)會(huì)議上，第一次正式提出關(guān)于終身教育的提案和報(bào)告。[9]他認(rèn)為社會(huì)應(yīng)當(dāng)為人的一生提供教育學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，用終身教育理念滲透教育各個(gè)領(lǐng)域，改變傳統(tǒng)教育觀念。會(huì)議最終一致同意該提案，還形成了向聯(lián)合國(guó)教科文組織總部事務(wù)局長(zhǎng)提交的勸告書，建議“聯(lián)合國(guó)教科文組織關(guān)于從誕生起至死亡為止的一生都必須接受教育的過程——即為此必須在整體構(gòu)造上進(jìn)行必要的綜合教育過程——而創(chuàng)立的以終身教育這一構(gòu)思作為基本原理的活動(dòng)”，予以完全承認(rèn)。[10]

因此“終身教育”一開始就是指的“完全意義上的教育，它……，包括了教育各發(fā)展階段各個(gè)關(guān)頭之間的有機(jī)聯(lián)系”。[11]保羅·朗格朗特別強(qiáng)調(diào)“完全沒有把終身教育等同于成人教育”，“始終考慮的是教育過程的統(tǒng)一性和整體性”，[12]如果終身教育僅僅是成人教育或繼續(xù)教育的最新代名詞的話，成人教育的國(guó)際會(huì)議就無須向聯(lián)合國(guó)教科文組織總部提交勸告書，建議從教育整體的高度來綜合教育過程。因此，在聯(lián)合國(guó)教科文組織和其他國(guó)際機(jī)構(gòu)的持續(xù)倡導(dǎo)中，一直將終身教育視為傳統(tǒng)教育制度的超越與升華，[13]包括學(xué)校教育的正規(guī)教育、培訓(xùn)為主的非正規(guī)教育及通過日常生活、經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)提高自身素養(yǎng)的非正式教育。[14]

對(duì)應(yīng)“Lifelong Education”的中文也可以翻譯為“終生教育”，但“身”與“生”相比，在通?！耙簧钡囊饬x上增加表現(xiàn)一種人身附隨性，統(tǒng)一使用“終身教育”更能體現(xiàn)其是一種“全人”教育，[15]彰顯其“以人為最終目的”的價(jià)值追求。

2終身學(xué)習(xí)的發(fā)展

終身教育理論本身就是源于二戰(zhàn)以后知識(shí)社會(huì)的形成、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)教育的依賴，[16]作為超越學(xué)校教育功能不全的教育新制度而創(chuàng)立的。[17]隨著“學(xué)習(xí)型社會(huì)”的提出，終身教育的理論不斷完善深化，人們開始意識(shí)到“學(xué)習(xí)包括一個(gè)人的整個(gè)一生”，[18]是構(gòu)成完整人類生活不可缺少的一部分，[19]“終身學(xué)習(xí)”成為一些國(guó)家和地區(qū)的法令名稱，[20]我國(guó)在進(jìn)入本世紀(jì)后發(fā)布的多項(xiàng)重要文件也都提出建設(shè)“學(xué)習(xí)型社會(huì)”的目標(biāo)。[21]

終身學(xué)習(xí)是個(gè)人一生主動(dòng)進(jìn)行有意義學(xué)習(xí)，終身教育是為受教育者提供教育支持服務(wù)，雖然兩者在本質(zhì)上具有一致性，但終身學(xué)習(xí)更關(guān)注學(xué)習(xí)主體的自身改變，強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)主體的學(xué)習(xí)選擇與學(xué)習(xí)需求滿足。因而公民終身學(xué)習(xí)權(quán)益的保障成為終身教育的題中之義，由此衍生出的學(xué)習(xí)權(quán)也被視為受教育權(quán)的發(fā)展和突破。[22]與“受教育權(quán)”相比，學(xué)習(xí)權(quán)更凸顯個(gè)體的自主自覺，強(qiáng)調(diào)個(gè)體與施教者、與外界的平等雙向互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)于人本身的目的性。

正是在這一意義上，“終身學(xué)習(xí)”被視為終身教育理論的進(jìn)一步發(fā)展與完善，突出學(xué)習(xí)主體的學(xué)習(xí)權(quán)享有與實(shí)現(xiàn)；終身教育則是終身學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)，[23]為全面支持學(xué)習(xí)主體的需求提供綜合教育體系服務(wù)。兩者雖各有側(cè)重，但具有共同的“精神內(nèi)核”，都以“所有人”、“一生”、“學(xué)習(xí)”為關(guān)鍵詞，在本質(zhì)上具有一致性，這也為調(diào)整立法思路，由以“終身教育”為名的立法向“促進(jìn)終身學(xué)習(xí)”的立法調(diào)整奠定了合理性基礎(chǔ)。

（二）支持終身學(xué)習(xí)的完整教育體系

教育法律體系的構(gòu)建不僅應(yīng)當(dāng)遵循法律科學(xué)的規(guī)律，也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和客觀需要。[24]因此，一個(gè)國(guó)家的教育法律體系與教育體系之間是互為依存、互為協(xié)調(diào)發(fā)展的互動(dòng)共生關(guān)系。

根據(jù)我國(guó)目前提供的教育機(jī)會(huì)和教育資源，我們可以通過圖示對(duì)于公民一生獲得的教育機(jī)會(huì)和階段加以清晰呈現(xiàn)（詳見圖1），比較直觀地說明我國(guó)教育體系支持終身學(xué)習(xí)的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。

從圖示的整體而言，各項(xiàng)教育活動(dòng)基本是按滿足人的一生學(xué)習(xí)需求來配置的。對(duì)于生存與發(fā)展處于本能狀態(tài)的兒童，采取帶有強(qiáng)制色彩的九年義務(wù)制教育進(jìn)行普及教育；當(dāng)生存與發(fā)展的需要，隨著自覺意識(shí)的不斷蘇醒向自為的存在狀態(tài)轉(zhuǎn)化時(shí)，九年義務(wù)制教育結(jié)束，開始有了普通教育和職業(yè)教育的分流。意味著適齡人口完成初中學(xué)業(yè)以后，可能放棄任何學(xué)校學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)直接進(jìn)入社會(huì)，然后在自己合適或需要的時(shí)候，再選擇接受繼續(xù)教育。因而繼續(xù)教育在整個(gè)教育體系中跨度最長(zhǎng)，涉及面最寬。

由此我們不難看出，公民一生可以享有的受教育機(jī)會(huì)與階段其實(shí)是一個(gè)完整而統(tǒng)一的教育體系，終身學(xué)習(xí)的推動(dòng)，并不需要人為地將教育體系生硬分隔或再建一個(gè)體系。因此，為了便于制度上的安排，同時(shí)為了彌補(bǔ)現(xiàn)行教育法關(guān)于兩個(gè)體系的明文解釋缺漏，我們應(yīng)當(dāng)明確這個(gè)完整而統(tǒng)一的教育體系，既是終身教育體系，也是面向全體國(guó)民的現(xiàn)代教育體系。這不僅與我國(guó)的教育現(xiàn)實(shí)吻合，也可以為教育法律體系的完善以及地方立法的探索打開新的大門。

（三）基于統(tǒng)一教育體系的教育法律體系架構(gòu)

盡管學(xué)者們對(duì)于教育法律是否是我國(guó)法律體系中獨(dú)立的法律部門還莫衷一是，[25]但并不影響人們將教育領(lǐng)域的法律視作一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃，從而系統(tǒng)性解決教育實(shí)際問題。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，部門法的縱向?qū)哟瓮ǔ０凑辗尚Яτ筛叩降头謩e為部門基本法、單行法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章五個(gè)層級(jí)（詳見圖2）。從已有的立法實(shí)踐來看，我國(guó)目前的教育法律體系，已經(jīng)有了1部教育基本法，7部教育單行法、14部教育行政法規(guī)以及370多部教育政府規(guī)章，[26]地方也在立法權(quán)限范圍內(nèi)，紛紛出臺(tái)地方教育法規(guī)，縱向立法體系初步形成。但由于教育單行法橫向分類的標(biāo)準(zhǔn)始終不統(tǒng)一明確，導(dǎo)致現(xiàn)行教育法律橫向覆蓋周延性差，既有大量的立法空白，又有法律之間的彼此沖突，不僅諸多教育實(shí)際問題無法可依，也嚴(yán)重影響終身教育視域下的相關(guān)立法，因?yàn)殡y以確定調(diào)整對(duì)象和適用范圍而停滯不前。

法律體系應(yīng)當(dāng)具有內(nèi)在的一致性與協(xié)調(diào)性，與我國(guó)的教育體系相適應(yīng)。[27]有學(xué)者提出按照教育層次或教育類型，[28]或者綜合教育層次與教育類型[29]作為教育法律體系的橫向維度，但不管是哪一種都會(huì)使各個(gè)單行法之間產(chǎn)生內(nèi)容上的交叉重復(fù)，還會(huì)影響《教師法》等教育主體法律法規(guī)的歸類。

隨著學(xué)習(xí)的終身化和受眾的廣泛化，教育內(nèi)部關(guān)系和結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，不論是教育活動(dòng)的階段、類型和過程，還是支撐教育活動(dòng)實(shí)施的各類主體，以及與教育活動(dòng)相關(guān)的資金支持、督導(dǎo)評(píng)估等都處于不斷變化與調(diào)整中，除增加具體單行法的立法難度外，也導(dǎo)致教育單行法的橫向分類更加復(fù)雜。日本將“國(guó)家的整個(gè)教育視為一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)”，按照活動(dòng)主體，活動(dòng)內(nèi)容、活動(dòng)與外部關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類的做法，[30]為我國(guó)教育單行法的橫向分類提供了他山之玉，以“社會(huì)活動(dòng)”涉及的各要素作為統(tǒng)一的分類維度，隱含了從主體到內(nèi)容到過程到外部條件各項(xiàng)法律關(guān)系周延的邏輯結(jié)構(gòu)。

早在1998年就有全國(guó)人大代表提出“加快繼續(xù)教育立法的議案”和“加快成人教育立法的議案”，當(dāng)時(shí)教育部希望通過制定“終身教育法”來解決。顯然不論是提案人還是教育部，都是以制定教育單行法的目的來思考這個(gè)問題的。2004年，教育部轉(zhuǎn)而開始啟動(dòng)“終身學(xué)習(xí)法”可行性調(diào)研，[31]到2007年完成首部“終身學(xué)習(xí)法”可行性報(bào)告，[32]其后一直處于調(diào)研論證中。從2006年到2015年間，全國(guó)人大代表關(guān)于制定“終身教育法”或“終身教育促進(jìn)法”的提案共有13件，[33]2016年，第一次出現(xiàn)“制定終身學(xué)習(xí)法”的代表議案。這一提案歷程在一定程度上折射出政府與公眾對(duì)相關(guān)立法的期待與搖擺。既然都是從教育單行法制定的角度來考慮終身教育的立法選擇，解決這一難題的鑰匙最終還是要落在教育單行法的橫向分類上。

教育單行法的橫向構(gòu)成首先不能和《教育法》相沖突。根據(jù)“終身教育”概念本身所具有的高屋建瓴性和教育制度整體性，我們并不需要制定一部調(diào)整對(duì)象與內(nèi)容可能與現(xiàn)行《教育法》絕大部分重復(fù)的“終身教育法”，[34]那樣將會(huì)產(chǎn)生兩者之間關(guān)系如何處理的重大問題，畢竟教育單行法是教育基本法的下位法。因此，為了進(jìn)一步強(qiáng)化終身教育理念以及體系構(gòu)建的重要性和全局性，建議在教育基本法之下，針對(duì)公民終身學(xué)習(xí)權(quán)益的保障制定“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”，同時(shí)按照“學(xué)校前教育、學(xué)校教育和學(xué)校后繼續(xù)教育”的一生學(xué)習(xí)過程，配套制定“學(xué)前教育法”和“繼續(xù)教育法”，以填補(bǔ)相應(yīng)的法律空白。

據(jù)此，按照“教育主體、教育活動(dòng)和教育支持”的分類維度，綜合現(xiàn)有的教育法律法規(guī)進(jìn)行如下規(guī)劃（詳見表1）：其中“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”、《教師法》、“公立學(xué)校法”和《民辦教育促進(jìn)法》歸入“教育主體”類；“學(xué)前教育法”、《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》和“繼續(xù)教育法”歸入“教學(xué)活動(dòng)類型”，“招生考試法”和“學(xué)業(yè)學(xué)位法”歸入“教學(xué)活動(dòng)過程”；“教育投入法”和“督導(dǎo)評(píng)估法”歸入

表1我國(guó)教育法律體系的橫向分類

教育基本法中華人民共和國(guó)教育法教育單行法教育主體教育活動(dòng)教育支持終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法教師法辦學(xué)機(jī)構(gòu)法公立學(xué)校法民辦教育促進(jìn)法教育活動(dòng)類型學(xué)前教育法義務(wù)教育法職業(yè)教育法高等教育法繼續(xù)教育法教育活動(dòng)過程招生考試法學(xué)業(yè)學(xué)位法教育投入法督導(dǎo)評(píng)估法“教育支持”類。

在這樣的教育法律體系下，現(xiàn)實(shí)的覆蓋人一生的教育活動(dòng)都有對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范加以調(diào)整，相應(yīng)的教育主體都有法可依。雖然部分法律之間仍可能存在部分內(nèi)容的交叉，但調(diào)整范圍基本明確，界限相對(duì)清晰，終身教育理念自始至終貫穿于整個(gè)教育法律體系，顯著加強(qiáng)了終身教育體系構(gòu)建和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的法治保障。

終身學(xué)習(xí)也是個(gè)人的學(xué)習(xí)權(quán)利，公民學(xué)習(xí)權(quán)是公民受教育權(quán)的突破與發(fā)展，屬于公民基本權(quán)利，理應(yīng)受到憲法保護(hù)；同時(shí)終身學(xué)習(xí)在當(dāng)下已經(jīng)成為國(guó)家和地區(qū)發(fā)展的政府意志，[35]通過“促進(jìn)法”轉(zhuǎn)化為社會(huì)的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，既與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)不謀而合，也突出了政府的義務(wù)主體地位。因此，立足于學(xué)習(xí)主體視角的《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法》，從政府對(duì)公民學(xué)習(xí)權(quán)的全時(shí)空和全方位保障出發(fā)，通過明確學(xué)習(xí)權(quán)的具體內(nèi)容，明確各級(jí)政府、各類單位以及社會(huì)個(gè)體對(duì)他人學(xué)習(xí)權(quán)所承擔(dān)的義務(wù)、職責(zé)和法律責(zé)任，不僅可以創(chuàng)設(shè)并維護(hù)學(xué)習(xí)社會(huì)的法律秩序，還可以避免終身教育立法的“大小教育”概念之爭(zhēng)，[36]避免當(dāng)前的立法局限。另外，針對(duì)公民在學(xué)校教育前和后進(jìn)行正規(guī)、非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)活動(dòng)的“學(xué)前教育法”和“繼續(xù)教育法”，正好可以和已有的《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》和《高等教育法》形成覆蓋人一生學(xué)習(xí)的周密圓環(huán)。

四、地方《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》的立法選擇

基于上述的教育法律體系結(jié)構(gòu)描述，地方立法作為國(guó)家立法的重要組成部分，可以按照縱向的教育立法安排，根據(jù)本地區(qū)具體情況，對(duì)應(yīng)“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”的設(shè)計(jì)思路，選擇先行探索《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》的制定。

（一）選擇理由

1成本因素

理想的法律體系雖然期望所有的教育單行法律、行政法規(guī)都有配套的地方實(shí)施條例，但在“繼續(xù)教育法”和“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”都缺位的現(xiàn)實(shí)下，地方如果同時(shí)選擇編制幾部促進(jìn)條例的法律文件，一來工作量非同小可，一部法律的制定往往涉及社會(huì)生活的方方面面；二來容易導(dǎo)致參與相關(guān)領(lǐng)域立法的研究力量分散，因?yàn)榱⒎ㄈ藛T作為立法的調(diào)研者和起草者，是一切立法活動(dòng)的關(guān)鍵因素，[37]立法參與人員的研究水平和能力強(qiáng)弱，直接決定著立法質(zhì)量的優(yōu)劣；三來一旦因?yàn)樯衔环ǖ暮蟀l(fā)優(yōu)勢(shì)，對(duì)當(dāng)時(shí)尚無法統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的問題有了新的發(fā)展，那么多一部地方立法就多增加一份修法成本。

2制度基礎(chǔ)

自黨的十六大提出“形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”要求以來，各省、市紛紛將學(xué)習(xí)型城市建設(shè)作為城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，已有的政策和制度建設(shè)已經(jīng)形成良好基礎(chǔ)，在學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)開放、終身教育體系構(gòu)建、各類教育融合以及拓展學(xué)習(xí)時(shí)空與資源方面已經(jīng)有了積極的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)積累。同時(shí)通過相關(guān)部門的長(zhǎng)期宣傳和引導(dǎo)，人們對(duì)終身學(xué)習(xí)已經(jīng)有了相對(duì)明確的認(rèn)知，地方各省、市也在開展終身教育及建設(shè)各類學(xué)習(xí)型組織的實(shí)踐活動(dòng)中取得了積極進(jìn)展并積累了大量實(shí)踐案例，為《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》的調(diào)研起草提供豐富支撐。

3經(jīng)驗(yàn)積累

地方選擇不同于已有《終身教育促進(jìn)條例》的立法路徑，開展《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》的全新探索，不僅是地方立法的一次創(chuàng)新實(shí)踐，還可以按照比較研究的方法，獲得有意義的地方立法差別樣本，為國(guó)家教育法律體系的整體完善與教育法制化水平提升，提供有價(jià)值的實(shí)證研究成果。

地方可以在總結(jié)現(xiàn)有《終身教育促進(jìn)條例》經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，先行調(diào)研編制《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》，以公民學(xué)習(xí)權(quán)的保障為核心，對(duì)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)進(jìn)行制度化推進(jìn)和規(guī)范化設(shè)計(jì)。

（二）主要內(nèi)容

1明確立法依據(jù)、目的與適用范圍

明確制定《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》的依據(jù)為憲法規(guī)定的公民受教育權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，增加說明現(xiàn)階段公民受教育權(quán)的內(nèi)涵已擴(kuò)展為公民主動(dòng)學(xué)習(xí)和求取發(fā)展的權(quán)利；[38]說明條例的制定目的是保障公民終身學(xué)習(xí)，獲得自我發(fā)展的權(quán)益；適用范圍包括所有學(xué)習(xí)者和學(xué)習(xí)服務(wù)者。

2明確正規(guī)學(xué)習(xí)、非正規(guī)學(xué)習(xí)和非正式學(xué)習(xí)的平等地位

貫徹教育法規(guī)定的教育公平原則。用終身學(xué)習(xí)原則界定教育概念，采用聯(lián)合國(guó)教科文組織關(guān)于“正規(guī)學(xué)習(xí)、非正規(guī)學(xué)習(xí)和非正式學(xué)習(xí)”的表達(dá)與定義，在條例中明確規(guī)定它們的平等地位，[39]保障正規(guī)學(xué)校以外的其他教育和學(xué)習(xí)形式的組織建設(shè)與發(fā)展。

3明確相關(guān)名詞術(shù)語(yǔ)的內(nèi)涵

通過特定條款清晰界定條例中涉及的“終身學(xué)習(xí)”、“全民學(xué)習(xí)”、“繼續(xù)教育”、“社會(huì)教育”、“社區(qū)教育”等相關(guān)名詞概念的內(nèi)涵和外延。在深化終身教育理論研究的基礎(chǔ)上統(tǒng)一社會(huì)認(rèn)識(shí)。

4明確公民學(xué)習(xí)主體地位，強(qiáng)化學(xué)習(xí)權(quán)利保護(hù)

加強(qiáng)公民終身學(xué)習(xí)權(quán)利的保障力度，強(qiáng)調(diào)個(gè)性發(fā)展和權(quán)利平等，明確公民在廣泛條件下通過多種形式獲得多種學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)與學(xué)習(xí)服務(wù)的權(quán)利。明確公民享有獲得教育幫助權(quán)，含經(jīng)濟(jì)資助、學(xué)習(xí)時(shí)間保障和特殊輔導(dǎo)等。

5明確政府在建立終身學(xué)習(xí)制度和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)中應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的義務(wù)與責(zé)任[40]

規(guī)定地方各級(jí)政府在終身學(xué)習(xí)服務(wù)體系建設(shè)與完善中的主體責(zé)任與義務(wù)職責(zé)，明確資金投入標(biāo)準(zhǔn)、扶助辦法等，包括為處境不利人群提供終身學(xué)習(xí)平等機(jī)會(huì)。規(guī)定政府責(zé)任落實(shí)的評(píng)估指標(biāo)、方法與評(píng)估結(jié)果公開方式。

6明確服務(wù)公民終身學(xué)習(xí)的具體教育組織和實(shí)施主體

規(guī)定各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)對(duì)全民學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)所應(yīng)擔(dān)負(fù)的培養(yǎng)責(zé)任，明確培養(yǎng)質(zhì)量的督導(dǎo)、考核評(píng)估方式。

7明確建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度

建立廣泛的學(xué)習(xí)成果鑒定和認(rèn)證制度，形成對(duì)正規(guī)學(xué)校以外的教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審、監(jiān)督和引領(lǐng)的工作機(jī)制；明確學(xué)分銀行的法律地位以及功能職責(zé)，通過建立公民終身學(xué)習(xí)檔案，促進(jìn)學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證與轉(zhuǎn)換。

8明確公民應(yīng)當(dāng)履行的對(duì)應(yīng)義務(wù)

合理配置教育者和學(xué)習(xí)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如學(xué)習(xí)者應(yīng)當(dāng)接受教育機(jī)構(gòu)合理的收費(fèi)、教學(xué)、考核要求，提供規(guī)定材料接受有關(guān)機(jī)構(gòu)的審核認(rèn)定，以及因造假舞弊接受處罰等。

9明確公民學(xué)習(xí)權(quán)利的救濟(jì)途徑

根據(jù)違法損害公民學(xué)習(xí)權(quán)利的不同程度，規(guī)定相關(guān)主體的不同法律責(zé)任。成立由政府資助的保護(hù)學(xué)習(xí)者合法權(quán)益的學(xué)習(xí)者協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)處理日常糾紛。

五、結(jié)束語(yǔ)

教育發(fā)展與人的發(fā)展乃至國(guó)家和時(shí)代的發(fā)展緊密相連，[41]以《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》來進(jìn)一步推動(dòng)地方立法探索，不僅有利于激發(fā)公民終身學(xué)習(xí)的權(quán)利意識(shí)，推動(dòng)地方終身教育發(fā)展和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，也有利于促進(jìn)終身教育研究的理論深化和教育立法水平的日益提升，推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)的改革發(fā)展和教育法治化進(jìn)程。

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The Legislative Choice of Local Regulations for Lifelong Learning Promotion

——From an Overall Perspective of Educational Legal System

ZHANG Xuan

（Management Center for Credit Bank， Jiangsu Open University， Nanjing 210036， China）

【Abstract】In an overall framework of the legal system， guiding， assessing and guaranteeing the construction of lifelong education system and building a learning society with concrete legislation can not only be conducive to logic and coverage cycle between laws within the education legal system， but also to avoidance of the severe challenges a local government would face in interpretation of the concept of lifelong education when exploring the relevant legislation. Therefore， we should adjust our legislative thinking in the overall framework， base upon the access to universal learning and lifelong learning. With protecting citizens rights and interests in learning and promoting the learning society as the goal， we should choose legislative practice of the local “Lifelong Learning Promotion Rules and Regulations”.

【Key words】lifelong education； lifelong learning； educational legal system； local legislation

（編輯/趙曉東）2018第5期（總第376期）成人教育ADULT EDUCATIONNo.5 2018Total No.376

doi：10.3969/j.issn.10018794.2018.05.002