陳珍梅

【摘要】營(yíng)改增政策的全面實(shí)施對(duì)我國(guó)稅收工作產(chǎn)生了重大的影響，例如我國(guó)稅收收入減少、稅收服務(wù)要求質(zhì)量更高、稅收手段復(fù)雜化等等，因此準(zhǔn)確把握營(yíng)改增后的稅收風(fēng)險(xiǎn)是提高我國(guó)稅收工作質(zhì)量，滿足我國(guó)稅制改革發(fā)展的必然要求。本文以營(yíng)改增稅收風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)作為切入點(diǎn)，闡述營(yíng)改增后稅收風(fēng)險(xiǎn)管理所存在的問題，最后提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】營(yíng)改增；稅收風(fēng)險(xiǎn)；質(zhì)量

2016年5月1日我國(guó)全面實(shí)施“營(yíng)改增”稅收政策，營(yíng)改增稅收政策的全面實(shí)施對(duì)我國(guó)稅收管理工作必然會(huì)產(chǎn)生巨大的影響，例如營(yíng)改增之后稅收收入將出現(xiàn)下滑，稅收手段將更加復(fù)雜化等等。營(yíng)改增稅收風(fēng)險(xiǎn)是在日常的稅收征管中因主觀和客觀原因?qū)е录{稅人發(fā)生納稅不遵從或者稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法不遵從的行為。稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是營(yíng)改增全面實(shí)施過程中所必然會(huì)面臨的問題，因此立足于營(yíng)改增政策全面實(shí)施視角，分析稅收風(fēng)險(xiǎn)管理策略具有重要的意義。

一、“營(yíng)改增”后稅收風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

“營(yíng)改增”政策的全面實(shí)施導(dǎo)致稅收服務(wù)質(zhì)量要求更高、對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的要求更加精準(zhǔn)，對(duì)此導(dǎo)致我國(guó)稅收風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出獨(dú)特的特點(diǎn)：

（一）收入風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)突出

由于營(yíng)改增政策的全面實(shí)施使得稅收征管手段以及力度出現(xiàn)相應(yīng)的變化，因此其必然會(huì)造成稅收收入出現(xiàn)嚴(yán)重的下滑趨勢(shì)。具體呈現(xiàn)為：（1）征管數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確帶來的收入風(fēng)險(xiǎn)。征管數(shù)據(jù)是稅收風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)，對(duì)納稅人的信息管理是進(jìn)行稅收預(yù)測(cè)的重要手段，一般稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管數(shù)據(jù)主要源于納稅人辦理稅務(wù)登記、日常申報(bào)等事項(xiàng)所積累的信息，房管、工商等部門提供的第三方涉稅數(shù)據(jù)等，雖然相對(duì)而言稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握了納稅人的所有信息，但是其仍然存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的問題，例如納稅人故意申報(bào)虛假信息等等；（2）稅源掌握不全面造成的稅款征管不到位。稅源是稅收的保障，只有全面掌握納稅人的稅源才能保證稅款收入，但是實(shí)行“營(yíng)改增”政策之后，由于不動(dòng)產(chǎn)等資產(chǎn)也成為增值稅管理的重要內(nèi)容，不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)管理的不確定性增加了稅源掌控的難度。

（二）執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)不斷加大

“營(yíng)改增”政策的全面實(shí)施對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)而言必然會(huì)產(chǎn)生職能轉(zhuǎn)變，這樣對(duì)于習(xí)慣于傳統(tǒng)稅收管理模式的執(zhí)法人員必然會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)問題：（1）涉稅制度和工作流程制度的沖突導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。營(yíng)改增政策的實(shí)施導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)的崗位出現(xiàn)變化，因此其可能會(huì)造成工作模式的變化，這樣一來由于工作人員業(yè)務(wù)流程的不熟悉，可能會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范等問題；（2）人員配置與工作強(qiáng)化不合理導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。營(yíng)改增的實(shí)施強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)合作，這樣對(duì)于習(xí)慣于一人管多戶的稅收模式必然會(huì)出現(xiàn)因職責(zé)分工不清等問題而造成的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

二、“營(yíng)改增”后稅收風(fēng)險(xiǎn)管理所存在的問題

（一）稅務(wù)工作者缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

隨著營(yíng)改增政策的全面實(shí)施，地稅部門對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率在不斷降低，這樣一來必然會(huì)影響地稅部門工作人員的積極性。其直接表現(xiàn)為工作人員對(duì)營(yíng)改增政策全面實(shí)施所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)缺乏相應(yīng)的防范意識(shí)：首先習(xí)慣于傳統(tǒng)工作模式的影響使得稅務(wù)部門工作人員仍然采取傳統(tǒng)的思維模式從事營(yíng)改增政策的實(shí)施，其結(jié)果就是導(dǎo)致在具體的工作中沒有融入風(fēng)險(xiǎn)管理，導(dǎo)致營(yíng)改增政策的實(shí)施存在不少問題；其次稅務(wù)部門工作者虛高營(yíng)改增政策實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，阻礙營(yíng)改增政策實(shí)施的效果。由于營(yíng)改增政策實(shí)施時(shí)間還不長(zhǎng)，部分稅務(wù)工作者刻意虛高營(yíng)改增的風(fēng)險(xiǎn)，例如部分工作人員采取復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)防范舉措，反而會(huì)阻礙納稅人的正常納稅行為。

（二）營(yíng)改增稅收管理模式不完善

由于營(yíng)改增政策實(shí)施時(shí)間還不長(zhǎng)，因此在具體的管理模式上還存在諸多不完善的地方，具體表現(xiàn)為：一是營(yíng)改增稅收風(fēng)險(xiǎn)管理存在滯后性。營(yíng)改增稅收管理主要是通過數(shù)據(jù)推送的方式進(jìn)行，這樣由于數(shù)據(jù)在推送的過程中存在交叉的現(xiàn)象，結(jié)果造成諸多工作需要重復(fù)開展。受限于繁雜的工作任務(wù)導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于營(yíng)改增的風(fēng)險(xiǎn)防控主要采取的事后核查的管理模式，忽視事前預(yù)防；二是風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系不科學(xué)。建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)是準(zhǔn)確判斷營(yíng)改增稅收風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，目前稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的防控采取的是某行業(yè)的某稅種，而且其數(shù)據(jù)主要來源于系統(tǒng)內(nèi)部，其結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致營(yíng)改增稅收管理各個(gè)環(huán)節(jié)的相互脫節(jié)；三是風(fēng)險(xiǎn)管理信息保障存在缺陷。稅收風(fēng)險(xiǎn)防范的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)，只有掌握準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)才能保證營(yíng)改增稅收管理的科學(xué)性。雖然我國(guó)實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)管理系統(tǒng)，并且隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，營(yíng)改增稅收管理系統(tǒng)越來越完善，但是其仍然存在數(shù)據(jù)獲取形式單一、內(nèi)容零碎的問題。

（三）稅法體系存在缺陷

稅收風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)質(zhì)上也屬于執(zhí)法活動(dòng)范疇，稅收?qǐng)?zhí)法參與全流程管理里面的每一個(gè)環(huán)節(jié)。然而，目前我國(guó)的《稅法》和《征管法》都沒有對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容和流程做相應(yīng)的說明和規(guī)范，現(xiàn)有的只是一些法律效力層級(jí)較低、操作性不強(qiáng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章制度等稅務(wù)相關(guān)的法律文書。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)構(gòu)和部門沒有獨(dú)立的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，在很大程度上影響該項(xiàng)工作的發(fā)展進(jìn)程。

三、“營(yíng)改增”后加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的具體對(duì)策

基于營(yíng)改增政策的全面實(shí)施，采取有效的手段防范稅收風(fēng)險(xiǎn)是促進(jìn)營(yíng)改增政策實(shí)施的重要舉措，根據(jù)當(dāng)前我國(guó)營(yíng)改增政策實(shí)施過程中所存在的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)應(yīng)該構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)防范體系以消除稅收風(fēng)險(xiǎn)：

（一）優(yōu)化人力資源配置，提升風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

營(yíng)改增政策的全面實(shí)施對(duì)傳統(tǒng)的稅收管理模式必然會(huì)產(chǎn)生影響，雖然在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)環(huán)境下，人為影響營(yíng)改增稅收工作的現(xiàn)象越來越少，但是人在營(yíng)改增政策實(shí)施過程中所發(fā)揮的作用是不可忽視的，因此基于營(yíng)改增政策實(shí)施過程中所存在的工作人員風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足的問題，需要從以下方面人手：首先優(yōu)化稅收管理部門的人力資源配置，根據(jù)營(yíng)改增政策稅收要求對(duì)現(xiàn)有的人力資源進(jìn)行重新配置。例如針對(duì)營(yíng)改增稅收重點(diǎn)工作的轉(zhuǎn)移，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要及時(shí)將業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、思想過硬的工作人員安排到風(fēng)險(xiǎn)管理工作崗位中，以便強(qiáng)化對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)的管理。當(dāng)然營(yíng)改增稅收工作對(duì)工作人員提出了新的要求，因此除了對(duì)現(xiàn)有人力資源進(jìn)行優(yōu)化配置之外，稅務(wù)機(jī)關(guān)還要引進(jìn)高素質(zhì)的人才，例如稅務(wù)機(jī)關(guān)可以與高等院校開展人才培養(yǎng)合作，鼓勵(lì)高學(xué)歷的畢業(yè)生到稅務(wù)機(jī)關(guān)工作；其次加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高稅務(wù)工作人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。營(yíng)改增稅收模式的實(shí)施必然會(huì)存在各種風(fēng)險(xiǎn)，因此稅務(wù)部門必須要加強(qiáng)對(duì)工作人員的教育培訓(xùn)，提升他們風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)。例如稅務(wù)部門要積極對(duì)上級(jí)部門進(jìn)行對(duì)接，加強(qiáng)對(duì)營(yíng)改增政策的宣傳教育，讓稅務(wù)工作者吃透營(yíng)改增政策。同時(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)也要定期開展警示安全教育，通過真實(shí)的案例讓工作人員清晰地認(rèn)識(shí)到營(yíng)改增稅收過程中所存在的風(fēng)險(xiǎn)，并且對(duì)其開展風(fēng)險(xiǎn)防范技能培訓(xùn)；最后也要加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)工作者的思想政治教育。稅務(wù)機(jī)關(guān)要以黨的十九大精神宣傳教育作為切人口，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，以高標(biāo)準(zhǔn)的“三會(huì)一課”提升工作人員的思想政治意識(shí)，提高政治站位。

（二）制定科學(xué)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理制度，提升過程控制質(zhì)量

首先建立嚴(yán)格的崗位責(zé)任制度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)歸口管理。各個(gè)管理層級(jí)應(yīng)該按照稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容進(jìn)行合理的分工，通過建立機(jī)構(gòu)部門和明確工作職責(zé)，建立實(shí)體化管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)化崗位職責(zé)體系，制定相互之間的工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制。例如基層稅務(wù)部門必須要對(duì)上級(jí)推送的任務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查，按照上級(jí)的要求對(duì)各級(jí)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行歸檔，以此解決工作重復(fù)的現(xiàn)象；其次構(gòu)建事前、事中以及事后相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。由于營(yíng)改增稅收過程存在各種風(fēng)險(xiǎn)，因此稅務(wù)部門要改變以往的偏重事后風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的模式，強(qiáng)化事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將各種風(fēng)險(xiǎn)控制在事前，以此減少稅收減少的風(fēng)險(xiǎn)。例如稅務(wù)部門要結(jié)合日常的稅務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，根據(jù)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)及時(shí)制定相應(yīng)的防范舉措，從而應(yīng)用到日常的風(fēng)險(xiǎn)管控中，這樣可以大大降低稅收風(fēng)險(xiǎn)，提高工作效率；最后完善監(jiān)督考核機(jī)制。一是監(jiān)督考核風(fēng)險(xiǎn)管理的績(jī)效成果，通過了解考核階段內(nèi)的工作成效，剔除冗余的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，確定后期工作重點(diǎn)。二是規(guī)范崗位職責(zé)，以風(fēng)險(xiǎn)管控系統(tǒng)為依托，實(shí)現(xiàn)流程的可追溯性后，通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控整體流程中的風(fēng)險(xiǎn)排序、分類應(yīng)對(duì)、結(jié)果反饋等關(guān)鍵性環(huán)節(jié)的監(jiān)督考核，排查流程薄弱環(huán)節(jié)，修正崗位職責(zé)及工作機(jī)制，以考核促管理，規(guī)范各環(huán)節(jié)稅務(wù)干部的操作，增強(qiáng)可操作性，以考核促發(fā)展，確保各環(huán)節(jié)操作到位，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理操作流程的良性循環(huán)。

（三）完善稅法體系建設(shè)，強(qiáng)化法律保障

構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系是防范營(yíng)改增風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，雖然我國(guó)針對(duì)營(yíng)改增實(shí)施制定了諸多相關(guān)法律法規(guī)，但是通過對(duì)這些法律法規(guī)的運(yùn)行效果看其存在細(xì)則不清的問題，因此基于新時(shí)代發(fā)展的要求，我國(guó)要進(jìn)一步細(xì)化營(yíng)改增稅法細(xì)則，以此為營(yíng)改增稅收工作提供法律保障：首先要進(jìn)一步完善稅法體系建設(shè)。以《稅收征管法》為例，對(duì)于欠稅的催繳，納稅人往往采取注銷稅務(wù)登記或者減少資產(chǎn)的方式達(dá)到轉(zhuǎn)移資產(chǎn)以此造成稅款流失，而《稅收征管法》則只是從滯納金、行政處罰以及強(qiáng)制執(zhí)行方面制定了舉措，但是對(duì)于具體的執(zhí)行時(shí)間、措施等卻沒有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。因此我國(guó)立法機(jī)關(guān)必須要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律準(zhǔn)則，以此為稅收征管工作提供法律保障；其次提高稅務(wù)部門執(zhí)法的準(zhǔn)確性，達(dá)到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)的效果。由于營(yíng)改增稅收工作實(shí)施的時(shí)間還不長(zhǎng)，因此我國(guó)政府紀(jì)檢部門必須要加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)部門執(zhí)法情況的監(jiān)督，例如在中小企業(yè)稅收管理過程中，小微企業(yè)往往基于營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的不確定性，存在弄虛作假的現(xiàn)象，而稅務(wù)部門在具體的稅收管理中卻缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)法行為，最突出的現(xiàn)象就是稅務(wù)部門專管員沒有對(duì)小微企業(yè)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行實(shí)地考察，導(dǎo)致小微企業(yè)存在諸多不規(guī)范的現(xiàn)象。

（四）加大互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力

高效的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理離不開計(jì)算機(jī)，但它也只是提高計(jì)算的能力，業(yè)務(wù)性的要素還是要人工管理才能完成，如戰(zhàn)略規(guī)劃、制度制定、稅源調(diào)查、特征分析、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)構(gòu)建、預(yù)警參數(shù)設(shè)置、典型案例的選擇與推廣應(yīng)用等。基層稅局在上級(jí)部門的頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，要根據(jù)自身稅源特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、納稅規(guī)模、稅源分布等因素對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行選擇、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)預(yù)警參數(shù)進(jìn)行細(xì)化，以加強(qiáng)應(yīng)對(duì)的針對(duì)性；另外結(jié)合我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)際來制定適合我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展需求的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)體系和算法結(jié)構(gòu)。一是以行業(yè)和區(qū)域?yàn)閷?dǎo)向，研究符合本行業(yè)、本地區(qū)實(shí)際情況的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別算法，針對(duì)普遍適應(yīng)的算法，可以大范圍的推廣應(yīng)用。二是針對(duì)同一組基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，采用不同的算法得出不同的結(jié)論，再對(duì)每一個(gè)結(jié)論的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行比對(duì)，選取最適合的算法應(yīng)用到實(shí)際工作中。三是要有大局意思，不能單純的以稅收論稅收，應(yīng)該在了解宏觀經(jīng)濟(jì)和掌握本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本情況的基礎(chǔ)上，分析和選擇風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的算法。最后我國(guó)也要不斷優(yōu)化稅收征管流程。按照征管規(guī)定和納稅規(guī)范的要求，清理和改進(jìn)現(xiàn)有的征管流程，落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向征管模式。

總之，基于營(yíng)改增政策的全面實(shí)施，針對(duì)營(yíng)改增實(shí)施過程中所存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，稅收管理部門必須要不斷更新工作模式，樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，以系統(tǒng)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理體系強(qiáng)化營(yíng)改增稅收工作，以此實(shí)現(xiàn)我國(guó)營(yíng)改增稅收制度的有序開展。

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