○ 華國慶， 盛鈞俁

(安徽大學(xué) 法學(xué)院， 安徽 合肥 230601)

作為政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段之一，政府補(bǔ)貼不僅廣泛存在于新能源汽車、農(nóng)業(yè)等諸多關(guān)鍵領(lǐng)域當(dāng)中，而且補(bǔ)貼的規(guī)模也是日益擴(kuò)大。如北京市在2013年僅公共事業(yè)方面的政府補(bǔ)貼就高達(dá)277.9億元，占當(dāng)年市級(jí)財(cái)政預(yù)算支出1795.4億元的15.48%。〔1〕2016年宇通客車總營收358億元，其中新能源汽車營收187億元，新能源汽車補(bǔ)貼99.54億元，補(bǔ)貼數(shù)額占整體新能源汽車業(yè)務(wù)總營業(yè)額的比重高達(dá)53%。〔2〕與此同時(shí)，我國政府補(bǔ)貼規(guī)制體系尚未系統(tǒng)化，尤其在補(bǔ)貼的利益平衡、行為監(jiān)督、爭(zhēng)端處置等機(jī)制構(gòu)建方面還付之闕如，這與實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)尚存距離。目前我國學(xué)界對(duì)于政府補(bǔ)貼的研究也比較局限，雖然部分成果對(duì)某一補(bǔ)貼的縱向研究比較深入，但缺少對(duì)不同補(bǔ)貼間共性問題的橫向梳理，這樣的研究成果欠缺對(duì)實(shí)踐現(xiàn)狀的綜合反映，難以為補(bǔ)貼實(shí)踐提供理性指引。黨的十九大報(bào)告中提出“創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控體制，充分發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用”，同時(shí)“建立起全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，做到“宏觀調(diào)整有度”，這均為我國政府補(bǔ)貼的規(guī)制路徑指明了方向。本文擬從政府補(bǔ)貼的內(nèi)在邏輯出發(fā)，打破對(duì)不同行業(yè)政府補(bǔ)貼相對(duì)獨(dú)立的研究現(xiàn)狀，通過探析政府補(bǔ)貼的范疇與效度，旨在建立起多層次、全流程的政府補(bǔ)貼長效保障機(jī)制。

一、現(xiàn)行政府補(bǔ)貼之問題檢視

(一)重政策、輕法律的弱制度選擇

目前我國尚未制定統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼法律規(guī)范，現(xiàn)行政府補(bǔ)貼規(guī)范分散于相關(guān)規(guī)范性文件當(dāng)中。

現(xiàn)行政府補(bǔ)貼的法律規(guī)范

從立法數(shù)量上看，規(guī)范政府補(bǔ)貼的法律屈指可數(shù)，而與之形成鮮明對(duì)比的是數(shù)量龐大的規(guī)范性文件。目前，我國涉及政府補(bǔ)貼的法律不足40部，而與之相關(guān)的政策性文件僅在中央層面就多達(dá)860余份，〔3〕全國范圍內(nèi)政府補(bǔ)貼的政策性文件數(shù)量更是浩如煙海。從立法內(nèi)容上看，由于法律有著嚴(yán)格的制定程序，其穩(wěn)定性和強(qiáng)制性不利于政府補(bǔ)貼的靈活運(yùn)用，權(quán)力機(jī)關(guān)在立法過程中大多采取了原則性表述，如《中華人民共和國森林法》第8條只明確了補(bǔ)貼的合法性，而在《關(guān)于開展2012年林木良種補(bǔ)貼試點(diǎn)工作的意見》中則對(duì)補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了具體規(guī)制，行政部門也是以后者作為操作準(zhǔn)則。此外，其他具體領(lǐng)域的政府補(bǔ)貼以政策性文件為主要依據(jù)，以農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼為例，對(duì)于補(bǔ)貼的范圍、規(guī)模以及標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容都以主管部門的“實(shí)施指導(dǎo)意見”或“實(shí)施方案”等形式規(guī)定。概言之，政策性文件已成為我國政府補(bǔ)貼規(guī)制的主要載體，在實(shí)踐中政府補(bǔ)貼的操作依據(jù)是政策而非法律。

重政策、輕法律的制度選擇在一定程度上體現(xiàn)了政府補(bǔ)貼的靈活性要求，保證了補(bǔ)貼政策與國家經(jīng)濟(jì)政策及時(shí)掛鉤，但政策性文件畢竟效力層次較低且缺乏穩(wěn)定性，其制定過程缺乏有效監(jiān)督。地方政府通常鑒于對(duì)經(jīng)濟(jì)政績的考量，存在濫用補(bǔ)貼政策的情況，尤其是稅收優(yōu)惠等隱形補(bǔ)貼，這不僅加劇了地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)，而且影響了國家宏觀調(diào)控的效果，甚至可能違反了國家的對(duì)外承諾，引發(fā)貿(mào)易摩擦。

(二)政府補(bǔ)貼資金的弱路徑約束

政府補(bǔ)貼本質(zhì)上屬于財(cái)政支出的范疇，故不少國家將其納入預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理，這對(duì)于減少政府補(bǔ)貼的隨意性、強(qiáng)化政府補(bǔ)貼資金的使用效率不無意義。我國在2003年提出“全口徑預(yù)算”概念后，也逐步將政府補(bǔ)貼納入預(yù)算之中，而且隨著預(yù)算公開科目不斷地深入，預(yù)算逐漸成為政府補(bǔ)貼資金的主要約束機(jī)制，但我國預(yù)算對(duì)政府補(bǔ)貼的約束依然存在諸多問題：一是部分政府補(bǔ)貼尚未納入預(yù)算管理。實(shí)行全口徑預(yù)算管理，是修改后的《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)的明確要求，但仍有部分政府補(bǔ)貼項(xiàng)目游離于預(yù)算規(guī)制之外，如政府對(duì)企業(yè)的稅收優(yōu)惠等隱性補(bǔ)貼不僅沒有納入預(yù)算，甚至也未得到有效統(tǒng)計(jì)。二是預(yù)算支出科目未能全面反映政府補(bǔ)貼的數(shù)額與用途。以中央財(cái)政預(yù)算為例，在2015年預(yù)算公開信息表中增加了中央本級(jí)基本支出預(yù)算表，中央本級(jí)基本支出中的部分補(bǔ)貼項(xiàng)目得以向社會(huì)公布，〔4〕但是社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算表中數(shù)量龐大的“其他類”支出是否包含政府補(bǔ)貼項(xiàng)目仍然不得而知。三是政府補(bǔ)貼的預(yù)算制定過程與使用過程相分離?！额A(yù)算法》的調(diào)整范圍只針對(duì)預(yù)算總支出以及債務(wù)數(shù)額的變動(dòng)，對(duì)于補(bǔ)貼資金在不同預(yù)算科目間調(diào)劑使用缺乏有力約束。這意味著即使預(yù)算資金存在從財(cái)政補(bǔ)貼科目流入性質(zhì)、功能和用途都不盡相同的流轉(zhuǎn)科目的情形，也不需要按照預(yù)算調(diào)整的程序進(jìn)行。相反，大部分政府補(bǔ)貼被劃入行政決定的范圍，即只需行政機(jī)關(guān)按規(guī)定報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)即可實(shí)施。四是部分政府補(bǔ)貼缺乏對(duì)支出總額的有效控制。此類政府補(bǔ)貼以設(shè)置具體標(biāo)準(zhǔn)為表現(xiàn)形式，即只要申請(qǐng)人滿足特定資格條件，政府就產(chǎn)生對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任。上述問題在一定程度上弱化了預(yù)算機(jī)制對(duì)政府補(bǔ)貼的約束效果，使得權(quán)力機(jī)關(guān)難以對(duì)政府補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)督和控制，也給補(bǔ)貼資金的隨意支配留下了制度空間。

(三)補(bǔ)貼范圍不當(dāng)下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失序

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府補(bǔ)貼，其作用范圍已由收入再分配領(lǐng)域逐漸發(fā)展到資源配置領(lǐng)域，但無論作用在何種領(lǐng)域，政府補(bǔ)貼的宏觀功能依舊是保障和增進(jìn)社會(huì)整體利益。資源配置領(lǐng)域由于其獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，若補(bǔ)貼范圍設(shè)置不當(dāng)，可能會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的秩序產(chǎn)生影響，進(jìn)而造成補(bǔ)貼目標(biāo)利益增加而整體社會(huì)利益受損的情形。政府補(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)秩序的影響主要包括兩個(gè)方面：一是政府補(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的削弱，政府通過對(duì)資源的配置彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈無可厚非，但若資源配置超過市場(chǎng)限度，政府行為將很有可能主導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，例如對(duì)于光伏產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，〔5〕政府無視光伏產(chǎn)業(yè)供過于求的現(xiàn)實(shí)情況，繼續(xù)給予積極的補(bǔ)貼政策，導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)能過剩出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)，而政府自身也深陷反補(bǔ)貼的貿(mào)易沖突之中；二是政府補(bǔ)貼扭曲了正常的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，例如政府對(duì)ST上市公司的“保殼”補(bǔ)貼，不僅造成對(duì)其他上市公司的不公平競(jìng)爭(zhēng)，也破壞了優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?！?〕

(四)自由裁量權(quán)主導(dǎo)下的行政程序缺失

在現(xiàn)行立法中，法律并未對(duì)政府補(bǔ)貼程序做出統(tǒng)一規(guī)定。國務(wù)院曾在2014年出臺(tái)《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》整治地方政府隨意出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，但在2015年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》中指出清理稅收優(yōu)惠政策的工作待今后另行部署再進(jìn)行。從這兩份文件的發(fā)布可以看出，政府對(duì)補(bǔ)貼的設(shè)立和退出并未經(jīng)過行政程序，而是依賴于自由裁量權(quán)的行使。自由裁量權(quán)的行使可以適應(yīng)政府補(bǔ)貼的特殊性和靈活性要求，應(yīng)當(dāng)允許更多的自由裁量空間，但若失去行政程序的控制，自由裁量權(quán)主導(dǎo)下的政府補(bǔ)貼易顛覆原本的宗旨與功能。

就我國的政府補(bǔ)貼而言，補(bǔ)貼程序的缺失主要引起三個(gè)方面的問題：一是阻礙了當(dāng)事人利益表達(dá)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。利益表達(dá)機(jī)制是利益當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)利益平衡的主要途徑，具體表現(xiàn)為各利益主體參與立法過程并通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)。雖然《中華人民共和國立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》中設(shè)置了專家論證和聽證等環(huán)節(jié)，但是我國補(bǔ)貼依據(jù)多為政策性文件，這些程序性條款由于缺乏相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制并未在政府補(bǔ)貼中得到有效執(zhí)行，進(jìn)而影響到了我國政府補(bǔ)貼的公平性。二是難以控制政府補(bǔ)貼有效性的衰減。政府補(bǔ)貼的政策目標(biāo)具有時(shí)效性，如果未能及時(shí)將補(bǔ)貼內(nèi)容與政策目標(biāo)掛鉤，曾有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化的補(bǔ)貼可能隨著時(shí)間推移而演變?yōu)椴糠盅a(bǔ)貼當(dāng)事人的利益來源，而現(xiàn)行補(bǔ)貼政策中鮮有對(duì)補(bǔ)貼資金發(fā)放后的程序規(guī)制，對(duì)補(bǔ)貼資金的使用也未能形成有效的反饋機(jī)制，這直接影響到了政府補(bǔ)貼的有效性。三是容易引發(fā)公眾對(duì)政府補(bǔ)貼正當(dāng)性的質(zhì)疑。補(bǔ)貼政策的正當(dāng)性源于補(bǔ)貼目的的正當(dāng)，而補(bǔ)貼目的若缺乏相應(yīng)程序的制約則很可能在行政部門的主觀臆斷下產(chǎn)生扭曲。如我國部分地方政府給予不同學(xué)歷人群不同租房補(bǔ)貼待遇的政策，〔7〕無論政府出于何種目的，該補(bǔ)貼具有的社會(huì)保障屬性本應(yīng)體現(xiàn)出平等原則，但地方政府并未經(jīng)程序匡正的差異性補(bǔ)貼結(jié)果很可能受到公眾的質(zhì)疑。綜上所述，若行政機(jī)關(guān)在政府補(bǔ)貼領(lǐng)域的自由裁量權(quán)擴(kuò)張無法得到程序性規(guī)范的約束，不僅在某種程度上增加了政府尋租的空間，還可能造成補(bǔ)貼適用不當(dāng)而帶來宏觀調(diào)控失效的問題。

二、政府補(bǔ)貼規(guī)制之生成邏輯

(一)規(guī)范性：政府補(bǔ)貼的邏輯起點(diǎn)

規(guī)制政府補(bǔ)貼的前提是明確政府補(bǔ)貼的概念，而一個(gè)明確的概念，不僅要做到內(nèi)涵清晰，還應(yīng)確定外延指稱的對(duì)象范圍，因?yàn)楦拍畋旧砭褪莾?nèi)涵和外延的結(jié)合體。〔8〕就政府補(bǔ)貼的內(nèi)涵而言，我國學(xué)界目前看法不一。有學(xué)者將政府補(bǔ)貼定義為政府財(cái)政援助，即政府或政府授權(quán)的組織所提供的、直接或間接給受援助企業(yè)的一種財(cái)政援助?！?〕也有學(xué)者將其定義為政府推動(dòng)某些企業(yè)、工廠或社會(huì)進(jìn)步項(xiàng)目發(fā)展而給予的資助，政府提供這種資助的目的在于參與某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)或事業(yè)之中以推動(dòng)其發(fā)展，又或是認(rèn)為某產(chǎn)業(yè)或事業(yè)的目標(biāo)有利于公眾而有必要由政府給予適當(dāng)?shù)闹С帧！?0〕上述定義雖然表述不一，但在本質(zhì)上并無差別，均是將政府補(bǔ)貼與其他財(cái)政支出比較后的認(rèn)識(shí)性內(nèi)涵描述，而認(rèn)識(shí)性內(nèi)涵由于認(rèn)識(shí)的局限，存在不能正確反映政府補(bǔ)貼構(gòu)成性質(zhì)的問題。相比較于認(rèn)識(shí)性內(nèi)涵，規(guī)定性內(nèi)涵對(duì)概念的描述源于事物本身的構(gòu)成性質(zhì)，只是概念的構(gòu)成性質(zhì)是多方面的，對(duì)于抽取哪些構(gòu)成性質(zhì)進(jìn)行描述，則需要根據(jù)實(shí)踐來決定并以規(guī)定的方式加以確立。我們可以按此邏輯從規(guī)定中推導(dǎo)出概念的構(gòu)成性質(zhì)，如《中華人民共和國反補(bǔ)貼條例》中將政府補(bǔ)貼定義為“政府或者其他任何公共機(jī)構(gòu)提供的并為接受者帶來利益的財(cái)政資助以及任何形式的收入或者價(jià)格支持?！鄙鲜鲆?guī)定性內(nèi)涵只抽取了政府補(bǔ)貼的兩點(diǎn)構(gòu)成性質(zhì)：一是來源于政府的經(jīng)濟(jì)資源。即使資金發(fā)放主體是非政府的其他方，只要政府是資金的實(shí)際撥付者，該項(xiàng)資金也屬于來源于政府的經(jīng)濟(jì)資源。二是可以為接受者帶來利益。即取得的經(jīng)濟(jì)利益大于或等于向政府交付商品或服務(wù)的對(duì)價(jià)。雖然以上兩點(diǎn)構(gòu)成性質(zhì)可能隨著時(shí)間推移而被替換或修改，但至少目前可以作為我國政府補(bǔ)貼概念的判斷標(biāo)準(zhǔn)。政府補(bǔ)貼概念的外延相對(duì)于內(nèi)涵則比較容易判斷，因?yàn)楦拍钔庋又阜Q的對(duì)象范圍，是由內(nèi)涵方面的構(gòu)成性質(zhì)決定的。〔11〕根據(jù)政府補(bǔ)貼內(nèi)涵的兩點(diǎn)構(gòu)成性質(zhì)，資金的直接支付、稅收優(yōu)惠和財(cái)政貼息等支出方式都應(yīng)屬于政府補(bǔ)貼概念的外延。

(二)法定性：政府補(bǔ)貼的行為依據(jù)

現(xiàn)代行政法將政府補(bǔ)貼劃分為法定支出和裁量性支出。法定支出是指根據(jù)中央和地方有關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)特定領(lǐng)域進(jìn)行“照顧性”預(yù)算安排形成的財(cái)政支出，對(duì)預(yù)算安排作出強(qiáng)制性規(guī)定是法定支出的具體實(shí)現(xiàn)形式?！?2〕裁量性支出是指由行政機(jī)關(guān)提出預(yù)算請(qǐng)求，并由代議機(jī)關(guān)審批的預(yù)算支出，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算請(qǐng)求設(shè)定每個(gè)自由裁量支出項(xiàng)目的限額是裁量性支出的具體實(shí)現(xiàn)形式?！?3〕對(duì)于這種裁量性支出，有學(xué)者認(rèn)為“只要與本質(zhì)原則無關(guān)，無法律依據(jù)的行政行為是可以存在的，因?yàn)檎a(bǔ)貼已經(jīng)經(jīng)過了預(yù)算的批準(zhǔn)，通過預(yù)算的方式限制了可以預(yù)見的行政任意性，機(jī)械的法律保留會(huì)導(dǎo)致行政行為喪失活力。”〔14〕就我國政府補(bǔ)貼現(xiàn)狀而言，只有少量補(bǔ)貼屬于法定支出范圍，大部分政府補(bǔ)貼并非是基于公民權(quán)利必須進(jìn)行的法定支出，而是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況以及財(cái)政資源的競(jìng)爭(zhēng)得以形成的補(bǔ)貼，這種裁量性支出的補(bǔ)貼如果經(jīng)過了立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，在效力上和法律并無差異。但無論是法定支出還是裁量性支出，均需依賴行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使，如果行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)缺乏程序規(guī)制，那政府補(bǔ)貼的法定性則存在缺陷。概言之，如果裁量性支出得到了立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，則可以獲得和法定支出同樣的法律效力，但是兩種支出形式均需要得到程序上的規(guī)制，才能滿足政府補(bǔ)貼的法定性要求。

(三)正當(dāng)性：政府補(bǔ)貼的功能定位

政府補(bǔ)貼正當(dāng)性的基礎(chǔ)源于公共利益理論，公共利益理論認(rèn)為政府補(bǔ)貼的出現(xiàn)是為了糾正市場(chǎng)失靈和維護(hù)公共利益。公共利益理論的出發(fā)點(diǎn)是市場(chǎng)失靈，但并未考慮到政府補(bǔ)貼同樣也存在失靈的情況，此時(shí)國外學(xué)者又反過來主張實(shí)行規(guī)制放松，防止政府補(bǔ)貼失靈影響到生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和公平、開放市場(chǎng)的形成。例如德國行政法學(xué)家福斯多提出了輔助性原則，認(rèn)為“例如政府對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)貼，在和平時(shí)期應(yīng)當(dāng)由社會(huì)承擔(dān)其成員之生存問題，而非由國家行政力量承擔(dān)。政府只有在社會(huì)力量不足以維持穩(wěn)定時(shí)充當(dāng)補(bǔ)償力量?！薄?5〕這種觀點(diǎn)在《歐盟運(yùn)行條約》中得到實(shí)踐，歐盟認(rèn)為由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在的固有缺陷，政府在市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼以維護(hù)公共利益才具有正當(dāng)性，并就“一般禁止，例外許可”的補(bǔ)貼原則達(dá)成一致，其中例外許可有三種情形：一是具有社會(huì)救助性質(zhì)的補(bǔ)貼；二是對(duì)自然災(zāi)害造成損害的補(bǔ)貼；三是經(jīng)過歐委會(huì)審查或者歐洲理事會(huì)決定通過的補(bǔ)貼。概其要旨，歐洲對(duì)政府補(bǔ)貼堅(jiān)持國家輔助性原則，只有國民個(gè)人或團(tuán)體不能完全承擔(dān)或不能很好地承擔(dān)時(shí)，才由國家予以填補(bǔ)相應(yīng)的部分?！?6〕補(bǔ)償性補(bǔ)貼在我國表現(xiàn)為因承擔(dān)國家規(guī)定的某種義務(wù)而發(fā)生的補(bǔ)貼，以東方航空公司獲得的2億元支線航線補(bǔ)貼為例，〔17〕支線航空多集中于西南、西北客流較少的方向，航空公司經(jīng)營這類航線多處于虧損狀態(tài)，政府為保證區(qū)域發(fā)展均等化而給予此補(bǔ)貼。從補(bǔ)貼實(shí)際效果看，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和維護(hù)公共利益的目的已經(jīng)達(dá)到，但東方航空公司從2億元補(bǔ)貼中的獲利情況我們不得而知，如果政府對(duì)支線航空補(bǔ)貼更多地體現(xiàn)為一種補(bǔ)償性，即航空公司并未從支線航空補(bǔ)貼中獲得超額利潤，則該補(bǔ)貼具備現(xiàn)代意義上的正當(dāng)性。

(四)效率性：政府補(bǔ)貼的內(nèi)在要求

補(bǔ)貼行為表面上的義務(wù)主體是政府，但政府的補(bǔ)貼能力取決于國家的財(cái)政收入，因此實(shí)質(zhì)上的義務(wù)主體是全體納稅人，所以政府補(bǔ)貼受益主體的局限性導(dǎo)致了對(duì)非受益主體的侵益性，而這種侵益性在部分必要補(bǔ)貼行為面前似乎難以避免。在現(xiàn)有財(cái)政收入條件下，政府補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持適當(dāng)性原則，因?yàn)檠a(bǔ)貼資金全部由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，而有限的財(cái)政資金就決定了量力而行的必然性與唯一性，因此，必須在納稅人負(fù)擔(dān)與補(bǔ)貼規(guī)模之間進(jìn)行合理平衡。綜上，我們可以得出控制政府補(bǔ)貼侵益性的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼目標(biāo)的前提下控制補(bǔ)貼數(shù)額的結(jié)論。

控制補(bǔ)貼數(shù)額固然有效，但補(bǔ)貼數(shù)額并非一成不變，而是隨著補(bǔ)貼目標(biāo)的邊際成本變化而變化，因此我們轉(zhuǎn)而關(guān)注補(bǔ)貼資金的使用效率以盡快實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼目標(biāo)就顯得很有必要，就政府行為而言對(duì)補(bǔ)貼資金使用效率的控制表現(xiàn)為補(bǔ)貼方式的選擇。政府補(bǔ)貼從方式來看分為顯性補(bǔ)貼和隱性補(bǔ)貼，顯性補(bǔ)貼是指政府將補(bǔ)貼資金直接撥付給企業(yè)或個(gè)人的補(bǔ)貼方式，而隱性補(bǔ)貼的方式隨著政府行政手段的增加而不斷變化，從最初的稅收優(yōu)惠，到特許經(jīng)營等成本補(bǔ)貼，部分政府甚至對(duì)補(bǔ)貼方式進(jìn)行了創(chuàng)新，例如英國對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼采取“陪同贊助”的方式，重點(diǎn)發(fā)揮引領(lǐng)作用和杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資金的跟進(jìn)，按照不低于社會(huì)資本1:1比例進(jìn)行補(bǔ)貼，這一政策明顯加強(qiáng)了社會(huì)資本對(duì)文化產(chǎn)業(yè)運(yùn)作的積極性，進(jìn)而改變了英國政府對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼效率?！?8〕

(五)有效性：政府補(bǔ)貼的價(jià)值目標(biāo)

政府補(bǔ)貼具有一個(gè)重要特征，即補(bǔ)貼改變了相對(duì)價(jià)格，進(jìn)而改變了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)的改變勢(shì)必會(huì)改變經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性，引起經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的變化。如果當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率就已經(jīng)是社會(huì)最優(yōu)選擇，那么補(bǔ)貼只會(huì)損害經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行發(fā)展。〔19〕曾有日本學(xué)者對(duì)日本政府補(bǔ)貼政策的有效性產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為日本政府補(bǔ)貼遠(yuǎn)沒有預(yù)期的那么有效，補(bǔ)貼政策的有效性是建立在經(jīng)濟(jì)本身高速增長的基礎(chǔ)之上，經(jīng)濟(jì)的高速增長反而掩蓋了補(bǔ)貼政策的低效率，取得的有效性是以犧牲市場(chǎng)公正為代價(jià)的，即使沒有政府補(bǔ)貼，日本也可以取得相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)成就?！?0〕

部分操作層面的問題不應(yīng)成為政府補(bǔ)貼有效與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以獲得的整體社會(huì)利益為考量，具體表現(xiàn)為政府補(bǔ)貼的外部性效應(yīng)。政府補(bǔ)貼的外部性成因通常是兩個(gè)方面：一方面是補(bǔ)貼范圍的設(shè)定，如果覆蓋面越廣，往往負(fù)外部性影響面就越廣，政府補(bǔ)貼的范圍通常是全國范圍和某一區(qū)域范圍，如果某項(xiàng)補(bǔ)貼是在全國范圍內(nèi)進(jìn)行的，其影響也是全國性的；另一方面是補(bǔ)貼主體的設(shè)定，補(bǔ)貼的操作機(jī)構(gòu)層級(jí)越高，補(bǔ)貼的操作水平和實(shí)施也更為規(guī)范和科學(xué)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，只有讓補(bǔ)貼產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)正效益大于負(fù)效益，補(bǔ)貼才是有效的，而補(bǔ)貼資金規(guī)模越大，涉及的領(lǐng)域、范圍越廣，對(duì)同一個(gè)區(qū)域內(nèi)的負(fù)外部性效應(yīng)就越低。概言之，區(qū)域性補(bǔ)貼的負(fù)外部性效應(yīng)往往是超過全國性的補(bǔ)貼。

三、政府補(bǔ)貼規(guī)制之程式構(gòu)建

(一)規(guī)制有度的法律保留機(jī)制

政府補(bǔ)貼資金仍屬于財(cái)政資金，應(yīng)遵循財(cái)政支出法定原則，但是學(xué)界對(duì)于法律保留的范疇存在爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為“政府補(bǔ)貼法律保留之范圍應(yīng)當(dāng)遵循重要性原則，而重要性原則體現(xiàn)在對(duì)于實(shí)現(xiàn)人民基本權(quán)利是否有重大意義和是否涉及重大公共利益。”〔21〕也有學(xué)者認(rèn)為在法律保留上應(yīng)當(dāng)遵循以“原則”為主的功能構(gòu)建模式，即通過法律原則因素的有效發(fā)揮，達(dá)到政府補(bǔ)貼的最佳構(gòu)建?！?2〕在我國立法實(shí)踐中對(duì)政府補(bǔ)貼法律保留范疇的規(guī)定也存在較大差異，例如《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第29條規(guī)定：“享受最低生活保障的老年人和符合條件的低收入家庭中的老年人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)所需個(gè)人繳費(fèi)部分，由政府給予補(bǔ)貼。”《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》第27條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村電影公益放映納入農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)，按照國家有關(guān)規(guī)定對(duì)農(nóng)村電影公益放映活動(dòng)給予補(bǔ)貼”?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》第27條規(guī)定：“中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)分別安排專項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買國家支持推廣的先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械給予補(bǔ)貼。補(bǔ)貼資金的使用應(yīng)當(dāng)遵循公開、公正、及時(shí)、有效的原則，可以向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織發(fā)放，也可以采用貼息方式支持金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械提供貸款，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中的法律保留僅涉及了補(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼主體，但對(duì)補(bǔ)貼主體的表述非常模糊?！吨腥A人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》中的法律保留同樣僅涉及了補(bǔ)貼主體和補(bǔ)貼范圍，但對(duì)補(bǔ)貼范圍的表述非常模糊?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》中的保留條款涉及了補(bǔ)貼主體、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼原則和對(duì)設(shè)立補(bǔ)貼程序的授權(quán)，法律保留范疇較為全面。本文認(rèn)為目前國內(nèi)政府補(bǔ)貼類型混亂且短時(shí)間內(nèi)無法解決，制定《政府補(bǔ)貼法》的實(shí)施條件尚未具備，但是就立法實(shí)踐而言，明確政府補(bǔ)貼主體和范圍的法律保留范疇是完全有操作性的。

政府補(bǔ)貼范圍的設(shè)定，應(yīng)從國家發(fā)展階段的角度出發(fā)，在補(bǔ)貼范圍設(shè)定上應(yīng)符合以下要求：第一，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，支持民族產(chǎn)業(yè)和民眾生活緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)。從構(gòu)建國家經(jīng)濟(jì)安全的角度出發(fā)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，平衡各產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展。第二，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，以公共利益為目的。我國國土面積廣闊，各地區(qū)之間發(fā)展不平衡，政府補(bǔ)貼應(yīng)平衡區(qū)域之間差異，建立統(tǒng)一、開放的市場(chǎng)，同時(shí)，政府補(bǔ)貼是增進(jìn)社會(huì)公平的有效手段，在增進(jìn)民眾福利、改善貧富差距、幫助弱勢(shì)群體方面應(yīng)該有積極作為。第三，政府出于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要或是促進(jìn)社會(huì)公平、公共利益的需要。

政府補(bǔ)貼主體的設(shè)定，應(yīng)在法律保留內(nèi)容中對(duì)創(chuàng)設(shè)權(quán)和實(shí)行主體的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)制，對(duì)事項(xiàng)的補(bǔ)貼內(nèi)容不宜通過主體的權(quán)限大小進(jìn)行規(guī)定，而應(yīng)通過執(zhí)行操作的程序進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，行政規(guī)范類型的文件不可用創(chuàng)設(shè)類型的方式進(jìn)行規(guī)定，一些特別事項(xiàng)的補(bǔ)貼應(yīng)該遵照行政規(guī)章的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)于全國性的補(bǔ)貼而言，操作執(zhí)行主體往往是國家的部委級(jí)機(jī)構(gòu)，因此在法律主體規(guī)定中，應(yīng)該以各部委作為補(bǔ)貼主體，財(cái)政部應(yīng)對(duì)整個(gè)補(bǔ)貼事項(xiàng)的設(shè)定、實(shí)施、運(yùn)營等過程參與管理和監(jiān)督。全國性的補(bǔ)貼應(yīng)在國家預(yù)算范圍內(nèi)，并和財(cái)政部聯(lián)合實(shí)施，重大或牽涉面廣的補(bǔ)貼事項(xiàng)應(yīng)該上報(bào)國務(wù)院核準(zhǔn)。區(qū)域性的補(bǔ)貼主體設(shè)置應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持因地制宜原則，由于各地方政府對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著更準(zhǔn)確地把握，因此地方政府應(yīng)當(dāng)作為政府補(bǔ)貼統(tǒng)籌管理的主體。同時(shí)為了防止政府補(bǔ)貼出現(xiàn)地方保護(hù)主義和地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)，可設(shè)立補(bǔ)貼金額基準(zhǔn)，如果在某個(gè)數(shù)額之下可以由地方政府自行決策，如果在該數(shù)額之上，則決策權(quán)應(yīng)當(dāng)在中央政府手中。這能夠?yàn)檎a(bǔ)貼法律規(guī)制體系的完備提供重要補(bǔ)充，一方面讓有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)制層面的事項(xiàng)更加了解，以規(guī)范規(guī)章的制定，另一方面也讓政府補(bǔ)貼有更多的法律依據(jù)和更完備的規(guī)則指導(dǎo)。

(二)全口徑的補(bǔ)貼資金監(jiān)督機(jī)制

政府補(bǔ)貼以財(cái)政支出為基礎(chǔ)，因此，對(duì)政府補(bǔ)貼的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督上，而對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督必須借助于現(xiàn)代民主決策機(jī)制，現(xiàn)有法律層面的操作中主要以《預(yù)算法》作為基礎(chǔ)構(gòu)架。政府預(yù)算是行政主體一年的收支計(jì)劃，也為財(cái)政資金的收支提供了監(jiān)督的手段，政府補(bǔ)貼資金來源是財(cái)政資金，毫無疑問應(yīng)受到《預(yù)算法》的制約。政府補(bǔ)貼預(yù)算總額的確定要遵循國家財(cái)政承受能力與政府補(bǔ)貼的需求相適應(yīng)、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與財(cái)政收支總量平衡的原則?？刂普a(bǔ)貼的規(guī)模是建立政府補(bǔ)貼預(yù)算的首要目的，通過建立預(yù)算使政府補(bǔ)貼的規(guī)模既能滿足經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展需要，又能得到合理的限制。將政府補(bǔ)貼納入預(yù)算的另一目的是加大政府補(bǔ)貼信息公開力度，現(xiàn)代預(yù)算是從政府收支角度對(duì)政府權(quán)力的控制和監(jiān)督，為了使這種控制和監(jiān)督功能切實(shí)地發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)將公開理念貫穿于預(yù)算的編制、調(diào)整和執(zhí)行活動(dòng)之中。只有實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、審批和執(zhí)行的公開，才可以使政府補(bǔ)貼行為處于立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。這要求財(cái)政部門在制定預(yù)算過程中進(jìn)一步細(xì)化政府預(yù)算科目分類，尤其是一般公共支出的科目分類，將補(bǔ)貼預(yù)算明確列出，不可籠統(tǒng)的納入某一大類支出事項(xiàng)。以中央本級(jí)支出預(yù)算表為例，預(yù)算功能分類包括類、款、項(xiàng)三級(jí)，〔23〕在2014年之前各預(yù)算科目只公布到“款”級(jí)，從預(yù)算表中只能得到如目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼、成品油價(jià)格改革對(duì)交通運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)貼這類重要補(bǔ)貼項(xiàng)目的資金信息，在2014年之后中央本級(jí)支出預(yù)算表公布到“項(xiàng)”級(jí)，就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、對(duì)城市公交的補(bǔ)貼等補(bǔ)貼資金信息才得以被公眾知曉。同時(shí)，設(shè)立補(bǔ)貼資金專項(xiàng)基金，可以在明確補(bǔ)貼資金總體規(guī)模的同時(shí)有效防止補(bǔ)貼資金被挪作他用。

隨著全口徑預(yù)算管理的不斷完善，政府補(bǔ)貼基本已納入預(yù)算監(jiān)督，但是稅收優(yōu)惠等隱性補(bǔ)貼一直游離于預(yù)算監(jiān)督之外。我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策除少量依據(jù)特定法律規(guī)范外，更多的還是基于不特定的公共政策，其可監(jiān)督性因授權(quán)依據(jù)的不特定性而進(jìn)一步被削弱。OECD國家對(duì)稅收優(yōu)惠基本都采取了預(yù)算控制，但預(yù)算控制模式不盡相同，大部分成員國都采用了準(zhǔn)預(yù)算管理模式。在這種模式下，未建立起系統(tǒng)、嚴(yán)格的政府補(bǔ)貼支出賬戶，也未形成完備的政府補(bǔ)貼預(yù)算計(jì)劃和控制程序，政府只需對(duì)重要的補(bǔ)貼項(xiàng)目編制定期報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容不作為政府預(yù)算的組成部分，也不需要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審議，僅作為政府預(yù)算解釋的說明材料?！?4〕就我國現(xiàn)狀而言，《預(yù)算法》并未將稅收優(yōu)惠納入預(yù)算控制范圍，只是在實(shí)踐中開始對(duì)增量稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行稅收優(yōu)惠成本的測(cè)算，以評(píng)估稅收優(yōu)惠對(duì)整體財(cái)政支出和財(cái)政運(yùn)行狀況的影響?！?5〕在我國分稅制的基本框架下，應(yīng)當(dāng)建立稅式支出法律制度，由稅收征管機(jī)關(guān)按財(cái)政年度制定稅式支出統(tǒng)計(jì)報(bào)告，并將統(tǒng)計(jì)報(bào)告連同政府預(yù)算提交同級(jí)人大審議，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府補(bǔ)貼資金的全口徑監(jiān)督。

(三)全流程覆蓋的評(píng)估約束機(jī)制

建立政府補(bǔ)貼行為保障機(jī)制的意義在于提高政府補(bǔ)貼的資源配置效率，而政府補(bǔ)貼績效的高低必須通過科學(xué)的評(píng)估來反映和判斷。政府補(bǔ)貼評(píng)估不僅是制定預(yù)算決策的依據(jù)和基礎(chǔ)，也是對(duì)政府補(bǔ)貼行為監(jiān)控和目標(biāo)引導(dǎo)的必要手段。政府補(bǔ)貼的評(píng)估分析不僅應(yīng)當(dāng)包括直接影響，而且還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展或環(huán)境的影響等政府補(bǔ)貼最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況。按照影響發(fā)生的時(shí)間順序，對(duì)政府補(bǔ)貼的評(píng)估可以分為補(bǔ)貼前評(píng)估和補(bǔ)貼后評(píng)估。

補(bǔ)貼前評(píng)估是一種對(duì)補(bǔ)貼政策潛在影響的事前評(píng)估，其目的在于保障補(bǔ)貼行為的正當(dāng)性，從評(píng)估內(nèi)容上看可以分為合法性評(píng)估、必要性評(píng)估和競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估。合法性評(píng)估主要是保證補(bǔ)貼行為合法和補(bǔ)貼主體適格，補(bǔ)貼行為必須有明確法律依據(jù)，地方性立法也應(yīng)當(dāng)有上位法依據(jù)，而補(bǔ)貼主體應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻拿鞔_授權(quán)，避免補(bǔ)貼行為的系統(tǒng)性混亂。必要性評(píng)估是為了在可實(shí)現(xiàn)法律目的的諸措施中，達(dá)到補(bǔ)貼措施對(duì)利害關(guān)系人最小侵害的目的，〔26〕同時(shí)也是對(duì)補(bǔ)貼成本的初步計(jì)量。例如政府的社會(huì)救助補(bǔ)貼，如果通過政府購買服務(wù)的方式可以獲得更大的社會(huì)公共利益，則政府對(duì)社會(huì)救助的補(bǔ)貼不具有必要性。競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估主要是針對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策而言，是為了從源頭上厘清市場(chǎng)與政府的邊界、確立競(jìng)爭(zhēng)在市場(chǎng)中的基礎(chǔ)性地位，在補(bǔ)貼前評(píng)估中也屬于較為完備的評(píng)估機(jī)制。在《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》中已要求各地盡快建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，國家發(fā)改委、財(cái)政部等五部委聯(lián)合發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》也為競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估提供了操作依據(jù)。

補(bǔ)貼后評(píng)估是一種對(duì)補(bǔ)貼政策現(xiàn)實(shí)影響的事后評(píng)估，其目的在于保障補(bǔ)貼的效率性和有效性，評(píng)估內(nèi)容主要是針對(duì)補(bǔ)貼資金的成本效益分析。對(duì)成本效益的分析應(yīng)當(dāng)至少實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)作用：一是對(duì)政府支出的監(jiān)督，防止補(bǔ)貼資金被補(bǔ)貼對(duì)象挪作他用。政府的補(bǔ)貼資金往往被企業(yè)用于增加利潤，并未起到激勵(lì)其技術(shù)創(chuàng)新的作用。二是作為補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼數(shù)額動(dòng)態(tài)調(diào)整的依據(jù)。在補(bǔ)貼初期一般采用粗放式的價(jià)格補(bǔ)貼，而隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)向結(jié)果認(rèn)定型的補(bǔ)貼模式或隱性補(bǔ)貼模式，以此促進(jìn)企業(yè)提高自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和技術(shù)創(chuàng)新能力。但是補(bǔ)貼資金的效率評(píng)估應(yīng)當(dāng)注重不同行業(yè)的差異化發(fā)展，例如對(duì)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)貼，其固有的長收益周期特點(diǎn)決定了該行業(yè)的補(bǔ)貼資金短期內(nèi)收益低下，對(duì)其評(píng)估應(yīng)當(dāng)作出針對(duì)化的安排。三是作為預(yù)算績效管理的參考依據(jù)。成本收益分析強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，注重責(zé)任和效率，包括經(jīng)濟(jì)效果評(píng)價(jià)和社會(huì)效果評(píng)價(jià)。政府補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)效果評(píng)價(jià)是從純粹的收益增加角度，衡量政府使用補(bǔ)貼所產(chǎn)生的超額經(jīng)濟(jì)收益。政府補(bǔ)貼的社會(huì)效果評(píng)價(jià)則是從整個(gè)社會(huì)發(fā)展的視角，衡量政府利用補(bǔ)貼所產(chǎn)生的超額社會(huì)收益?！?7〕

無論是補(bǔ)貼前評(píng)估還是補(bǔ)貼后評(píng)估，鑒于對(duì)評(píng)估效率的考量，評(píng)估機(jī)制一般由政策制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但如果評(píng)估主體缺乏獨(dú)立性，則評(píng)估的效果將難以保證。以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度為例，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》中將評(píng)估方式擬定為自我審查，就有學(xué)者對(duì)這種缺乏獨(dú)立性的評(píng)估機(jī)制的有效性表示懷疑?！?8〕為此，我國應(yīng)當(dāng)建立評(píng)估控制機(jī)制，結(jié)合我國行政體制改革的方向與精神，評(píng)估控制主體應(yīng)與我國現(xiàn)行行政體制相結(jié)合。具體而言，各評(píng)估控制可由相應(yīng)職能機(jī)關(guān)承擔(dān)，合法性評(píng)估控制由各級(jí)政府法制辦承擔(dān)，必要性評(píng)估控制由各級(jí)財(cái)政部門承擔(dān)，競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估控制由各級(jí)發(fā)展改革委員會(huì)承擔(dān)，成本效益評(píng)估控制由各級(jí)人民代表大會(huì)承擔(dān)。

(四)公私結(jié)合的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

從行政法框架內(nèi)考慮，行政復(fù)議應(yīng)該成為政府補(bǔ)貼救濟(jì)制度的重要法律規(guī)制。行政復(fù)議是對(duì)行政主體的不當(dāng)行政行為的救濟(jì)方式之一，政府補(bǔ)貼事項(xiàng)中行政復(fù)議的申請(qǐng)主體為補(bǔ)貼的利益相關(guān)人，作為利益相關(guān)人，可以對(duì)政府的不作為提起復(fù)議，該不作為包括了抽象的不作為和具體的不作為。另外，政府補(bǔ)貼行為執(zhí)行中，具體被授權(quán)的行政主體有可能運(yùn)用該項(xiàng)權(quán)利要求受補(bǔ)貼企業(yè)履行某些義務(wù)或者干涉企業(yè)經(jīng)營等，因?yàn)橛械牡胤秸鲇诘胤浇?jīng)濟(jì)保護(hù)或者某項(xiàng)公共利益的優(yōu)先考慮，而對(duì)受補(bǔ)貼主體提出要求。行政主體出于公共利益會(huì)有某種程度的行政優(yōu)益權(quán)，若行政主體的行政優(yōu)益權(quán)損害了受補(bǔ)貼主體的合法權(quán)益，此時(shí)受補(bǔ)貼方可依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》提起行政復(fù)議。

行政訴訟是公法性質(zhì)的一種司法救濟(jì)方式，我國行政訴訟法體系中，行政訴訟原告的資格范圍已經(jīng)調(diào)整，由“法定權(quán)利”調(diào)整為“具有法律上利害關(guān)系”，且涉及公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的情況可提起訴訟，這為政府補(bǔ)貼爭(zhēng)議解決提供了更多依據(jù)。政府補(bǔ)貼會(huì)損害相關(guān)利益主體的權(quán)益，主要是政府補(bǔ)貼操作不當(dāng)會(huì)引起市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境被破壞。從法律救濟(jì)角度而言，訴權(quán)是法律主體的一項(xiàng)權(quán)利，如果法律主體的利益受到侵犯，可以依據(jù)該事項(xiàng)的法律關(guān)系，相應(yīng)提起民事訴訟、刑事訴訟或行政訴訟等，政府補(bǔ)貼的實(shí)施中，有的補(bǔ)貼方式是通過合同、協(xié)議等行政私法行為實(shí)施，針對(duì)該種具體行政行為方式，因利益相關(guān)方往往不是合同簽署方，無法提起民事訴訟或行政訴訟，該種情況下，利益相關(guān)方可依據(jù)政府補(bǔ)貼監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決定等文件提起行政訴訟。

四、結(jié) 語

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，宏觀調(diào)控并不是任意的，必須與法治相連，或者說必須建立在法治的基礎(chǔ)上，政府補(bǔ)貼作為宏觀調(diào)控的重要手段，理應(yīng)得到法律的確認(rèn)和規(guī)范，而法律對(duì)政府補(bǔ)貼的規(guī)范觸及到經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，即政府與市場(chǎng)的關(guān)系。只有深入推進(jìn)市場(chǎng)化改革，真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，才能形成有效的高質(zhì)量供給。因此，對(duì)政府補(bǔ)貼的規(guī)范應(yīng)當(dāng)依托科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)與創(chuàng)新的底層實(shí)踐，以構(gòu)建高效的運(yùn)行機(jī)制與合理的約束機(jī)制為原則，減少政府補(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的傷害，建立起規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的政府補(bǔ)貼制度?？傮w而言，對(duì)政府補(bǔ)貼制度的完善不僅是我國落實(shí)現(xiàn)代財(cái)政制度的具體舉措，也是提高國家治理現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)，同時(shí)也將對(duì)實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)發(fā)揮積極的作用。

注釋：

〔1〕袁永宏：《完善本市公用事業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度》，《北京人大》2014年第11期。

〔2〕搜狐網(wǎng)：《比亞迪：一年補(bǔ)貼可能超100億 應(yīng)收賬款516億 估值卻還這么高！》，http://www.sohu.com/a/214450158_554746，訪問時(shí)間2017年12月2日。

〔3〕關(guān)于政府補(bǔ)貼法律和中央層面政策文件的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫，http://www.pkulaw.cn/，訪問時(shí)間2017年12月1日。

〔4〕中國政府網(wǎng)：《中央本級(jí)支出預(yù)算公開到項(xiàng)級(jí)科目》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/zgcjb/201404/t20140424_1071169.html，訪問時(shí)間2017年10月8日。

〔5〕光伏發(fā)電是利用太陽能發(fā)電的方式之一，相對(duì)于其他傳統(tǒng)能源，光伏發(fā)電無噪音、無污染、無輻射等特點(diǎn)。光伏電站的投資主要集中在第一年，而由于光伏系統(tǒng)造價(jià)每一年都會(huì)有快速的下降，政府為了扶持其起步、快速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，對(duì)光伏發(fā)電實(shí)施戰(zhàn)略性補(bǔ)貼。

〔6〕ST上市公司是指在中國境內(nèi)上市的公司連續(xù)兩年虧損，被進(jìn)行特別處理的股票?；谏鲜泄尽皻べY源”的稀有屬性，許多地方政府動(dòng)用財(cái)政資金對(duì)其進(jìn)行大幅補(bǔ)貼，往往會(huì)讓瀕臨暫停上市的ST公司“起死回生”。

〔7〕參見大連市人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于化解房地產(chǎn)庫存促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》。

〔8〕〔11〕雍琦：《法律邏輯學(xué)》，北京：法律出版社，2004年，第29、58頁。

〔9〕王克穩(wěn)：《經(jīng)濟(jì)行政法基本論》，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第121頁。

〔10〕薛波：《元照英美法詞典》，北京：北京大學(xué)出版社，2013年，第1303頁。

〔12〕羅春梅：《中美法定支出政策的比較與反思》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2013年第9期。

〔13〕汪永福、華國慶：《論財(cái)政補(bǔ)貼的裁量屬性與預(yù)算規(guī)制》，《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。

〔14〕〔德〕G·平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年，第48頁。

〔15〕陳新民：《公法學(xué)札記》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年，第85頁。

〔16〕呂艷輝：《行政給付限度論》，《當(dāng)代法學(xué)》2011年第2期。

〔17〕參見中國民用航空局發(fā)布的《2016年支線航空補(bǔ)貼預(yù)算方案》。

〔18〕鄭苒：《英國文化產(chǎn)業(yè)融資1/3依賴社會(huì)》，《中國文化報(bào)》2013年12月5日，第10版。

〔19〕金戈：《長期經(jīng)濟(jì)增長中的公共支出研究》，上海：格致出版社，2014年，第8頁。

〔20〕樊慧霞：《產(chǎn)業(yè)政策有效性之爭(zhēng)與稅收政策選擇》，《稅務(wù)研究》2016年第12期。

〔21〕詹鎮(zhèn)榮：《給付行政之法律保留密度再思考》，《月旦法學(xué)》2008年第6期。

〔22〕周佑勇：《行政裁量的治理》，《法學(xué)研究》2007年第2期。

〔23〕參見財(cái)政部發(fā)布的《2017年政府收支分類科目》。

〔24〕〔25〕李旭鴻：《稅式支出制度的法律分析》，北京：法律出版社，2012年，第69、82頁。

〔26〕楊登峰：《從合理原則走向統(tǒng)一的比例原則》，《中國法學(xué)》2016年第3期。

〔27〕周霞、高誠：《基于可持續(xù)發(fā)展視角的財(cái)稅補(bǔ)貼績效研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2012年第9期。

〔28〕王?。骸段覈礁?jìng)爭(zhēng)審查制度的特點(diǎn)及優(yōu)化建議》，《競(jìng)爭(zhēng)法律與政策評(píng)論》2016年刊。