張欽

行使地方立法權之后，設區(qū)的市每年都要制定下年度的立法計劃，從一定意義上說，立法計劃是否科學嚴謹，直接關系立法活動的成敗。因此，應當高度重視立法計劃的制定，在從事這項工作時充分考慮下列因素。

一、充分考慮立法的必要性因素

地方性立法授權一般有三種類型，一類是實施型立法。即為保證國家法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域的落實作出具體規(guī)定。二類是實踐型立法。即在上位法沒有規(guī)定或者規(guī)定比較宏觀，具體操作有一定困難，而在實踐中又需要立法明確的事項。三類是實用型立法。即不需要上位法作出統(tǒng)一規(guī)定，主要體現本地事務的立法。立法要始終立足本地實際，遵循發(fā)展規(guī)律，不搞攀比，不照抄照搬。考慮立什么法、具體立法項目，應當圍繞四個方面來進行選擇，一是圍繞經濟社會發(fā)展大局進行選擇。要弄清黨中央和全國人大把立法權賦予設區(qū)的市，就是必須突出地方特色這個基本點，切實保障地方立法為當地服務。二是圍繞黨的政策國家法律進行選擇。立法作為重要的政治活動必須根據黨的理論路線方針政策來開展，充分體現黨和國家地區(qū)的發(fā)展目標、工作任務、階段要求，體現統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，體現“五大發(fā)展理念”。在城鄉(xiāng)建設與管理立法方面，要認真落實黨中央、國務院《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》精神。在環(huán)境保護立法方面，堅決貫徹綠色發(fā)展、生態(tài)優(yōu)先的理念。在歷史文化保護立法方面，堅持保護與利用并重，在保護的基礎上利用、在利用的時候強化保護。同時，嚴格按照上位法的規(guī)定組織立法活動，堅持不抵觸原則，維護社會主義法制的統(tǒng)一。由此真正做到把立法的過程變?yōu)椴徽鄄豢勐鋵嶞h中央精神、執(zhí)行國家法律法規(guī)的過程。三是圍繞始終堅持問題導向進行選擇。立法工作的根本任務是要通過立法解決本地的實際問題，在制定立法計劃的時候，就要基本了解這部法規(guī)需要解決什么問題，法規(guī)出臺之后能否解決這些問題，如果不清楚就不要貿然列入立法計劃。四是圍繞提升社會治理能力進行選擇。地方立法的重要目的是通過制定地方性法規(guī)提高社會治理能力和治理水平，實現社會治理體系的現代化，改變在有些領域和方面無規(guī)則、無秩序、無責任追究的問題。

二、充分考慮立法的特色性因素

設區(qū)的市可以在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等三個方面制定地方性法規(guī)。因此，立法計劃絕對不能超出上述范圍。按照全國人大法律委員會副主任委員李適時的觀點，城鄉(xiāng)建設及其管理主要包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設、城鄉(xiāng)管理（市政公用設施運行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等全部工作）；本級政府依法確定的、與城市管理密切相關需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設治理、交通和應急管理等。出于城市管理需要延伸的吸引社會力量和社會資本參與城市管理，建立健全市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)管理網絡，推動發(fā)揮社區(qū)作用，動員公眾參與，提高市民文明意識，加強安全生產工作等相關舉措，也屬于城鄉(xiāng)管理范疇。環(huán)境保護的范圍主要包括大氣環(huán)境的保護；水環(huán)境（江河、湖泊、庫塘、溝渠、濕地）的保護和水污染防治、水生態(tài)修復等；土壤（耕地、森林及林地、荒地、灘涂、洲垸），山體、山嶺的保護等。歷史文化保護的對象主要是歷史文化名城名鎮(zhèn)名村，各級文物保護單位（古城墻、寺廟、道觀），古建筑、古遺址，歷史文化街區(qū)，古墓葬，紅色遺址遺跡及代表性建筑，各種可移動文物及非物質文化遺產的保護等。弄清了立法的范圍之后，還要清楚本地的重點，把有特色、獨特性放在重點地位。如荊州是國務院首批公布的全國24座歷史文化名城之一，是楚國故都、三國名城和全國內陸水資源最豐富的地級市之一，除了與其他地方一樣要注重城鄉(xiāng)建設與管理方面的立法之外，還要突出歷史文化保護和水資源保護這些重點。

三、充分考慮立法的緊迫性因素

由于經濟發(fā)展、社會進步和依法治國的強力推進，不少設區(qū)的市立法需求十分強烈。但是，鑒于立法能力和條件及其他方面的限制，設區(qū)的市基本上一年最多以表決兩部以內的法規(guī)為宜，因而不可能也沒有必要將所有的項目納入立法計劃。這就應當在調研論證的基礎上，根據社會需求的不同程度統(tǒng)一協(xié)調、科學排序，按照急需先立、成熟就立、其他緩立的思路確定立法計劃，防止出現需求程度低的法規(guī)超前出臺，需求程度高的卻遲遲不能出臺的非正常現象。對關系地方改革發(fā)展穩(wěn)定和群眾反映強烈、因立法滯后長期未解決的關鍵項目，可以馬上列入立法計劃。如荊州市在制定立法計劃時就首選荊州古城保護條例。因為這是荊州人期盼了多年、呼吁了多年，而不立法就很難有效保護的一個刻不容緩的問題。事實證明，這部條例出臺后，社會反映、實際效果都很好，受到全國人大常委會的肯定。

四、充分考慮立法的恰當性因素

即使符合立法的必要性、特色性、緊迫性因素，還有一個是否恰當的問題。

第一，立法容量要恰當。設區(qū)的市特別是地級市是最基層的立法單位，法規(guī)內容以微觀為好，切口相對要小。在荊州古城保護立法項目及起草、審議乃至表決前，對到底是名城、古城、古城墻保護立法爭議較大，經反復論證，最后確定既不立最大的荊州名城保護條例（因為名城既包括荊州古城，還包括楚都紀南城、八嶺山古墓群、古城外歷史文化街區(qū)及紅色遺址遺跡，范圍太大），也沒有制定范圍較小的古城墻保護條例，而是制定古城保護條例。這不僅包括了古城墻，也為今后制定名城保護條例積累了經驗。

第二，易難程度要恰當。對立法要求解決的問題比較直接，且具備起草、實施條件的可以列入立法計劃。對問題比較單一、項目比較簡單，只有幾條十幾條內容或者已經解決、基本解決的如秸稈禁燒等，通過黨委政府紅頭文件、人大決議決定及政府規(guī)章就可以達到目的的問題，可以通過這些方法解決，而不必一定要立法；政府規(guī)章有必要上升為地方性法規(guī)的應當適時納入立法計劃。

第三，立法時機要恰當。有些立法雖然很有必要，且很迫切，也能體現一定的前瞻性，但還是不列入立法計劃為好。如共享單車目前存在著沒有準入門檻、亂停亂放、個別公司卷了租車人押金便“蒸發(fā)跑路”等問題，很有必要從一開始就要制定法規(guī)嚴格管理。但考慮到共享單車是新生事物，且還會有共享汽車的出現，許多問題國家和省級層面尚無法律

法規(guī)及部門規(guī)章，待今后吃透、拿準后再立法不遲。

五、充分考慮立法的實用性因素

實用性是立法的基本特性，無論是對立法的起草還是施行都是如此。首先，抓問題要準。堅持問題導向要緊緊抓住立法起草及實施中已知和未知的主要問題、突出問題，兼顧一般問題來確定是否列入立法計劃。其二，聯系實際要緊。上位法已經有非常具體的規(guī)定，省級人大常委會已經制定實施法律的辦法，或者根據法律規(guī)定制定了省級相關條例，根據立法法規(guī)定，就不要再制定相關法規(guī)了。立法計劃要緊扣實際，如國家有水法，湖北省制定了湖泊保護條例，荊州制定水資源保護法規(guī)勢在必行，但是否制定市級湖泊保護條例？顯然沒有必要。于是我們就采取“一湖一法”的方式，先為湖北省第三大湖泊——長湖保護立法，并為制定全國第七、湖北第一大湖泊——洪湖保護條例打下基礎。其三，關鍵指標要明。地方性法規(guī)應當具體明確，不能有歧義。我們在制定荊州古城保護條例時，設定了三個重要指標：一是確定了保護范圍；二是保護范圍內建筑物最高不得超過24米；三是古城內人口應當控制在6萬人以內。

六、充分考慮立法的可行性因素

立法是一項非常嚴謹、繁重、實在的工作，有的部門積極性很高，但只滿足于出題目、提建議，起草工作則寄希望別人來做，這有失妥當。立法計劃要切實可行，很關鍵的要看起草工作能否順利進行。做到這一點，首先，要有十分得力的負責干部。這個干部可以是人大常委會或是政府的分管負責人。第二，要有明確具體的牽頭單位。其可以是人大法制委、人大專委會和常委會法工委，也可以是政府法制辦及相關部門和單位。第三，要有素質較高的起草班子。其成員應當少而精，具有代表性，堅持“小班子一條龍”。由政府法制辦和有關部門、單位為主體的寫作班子，人大相關專工委要派員提前介入。第四，要有基本的保障條件。保證領導、任務、時間、精力、經費到位，尤其是委托高校等第三方起草的，這個保障顯得更為重要。

七、充分考慮立法的層次性因素

立法計劃應當包括三個層次，第一個層次是條件已經成熟，當年可以提請人大或者常委會進行審議、表決的法規(guī)草案，理所當然應當納入立法計劃。第二個層次是經過努力，短期可以創(chuàng)造條件使法規(guī)案基本成熟，在年底或次年進行審議的法規(guī)案，這也可以納入立法計劃。第三個層次是條件暫不具備，需要繼續(xù)研究論證，可以作為立法調研項目。

此外，還要注意立法計劃與立法規(guī)劃、本年度立法計劃與下年度計劃、年度立法計劃與立法調研項目的有效銜接，防止只顧一年不顧一屆，只顧當年不顧下年，只顧列入計劃的項目不顧將調研項目轉化為立法計劃的問題，既不能出現吃飽過剩引起的立法“大躍進”，也要杜絕等米下鍋的現象?？傊?，立法計劃的制定要根據本地的社會經濟發(fā)展以及立法基礎、立法能力、立法需求的狀況，綜合分析、全面論證，有計劃分層次地推進，按照由點及面、先簡后繁、先單獨立法后綜合立法的步驟逐步開展。

（作者系湖北省荊州市人大常委會副主任）