岳晟

“毫不動搖堅持人民代表大會制度，與時俱進完善人民代表大會制度”是我們黨縱觀歷史方位、把握前進方向、肩負時代擔當發(fā)出的鏗鏘之聲。如何根據(jù)憲法和法律精神，探索創(chuàng)造符合時代要求的地方人大及其常委會工作新形式，是基層人大工作者在實踐中必須回答好的重大命題。結(jié)合近年來的實際工作情況，筆者建議實行地方人大常委會組成人員非專題發(fā)言制度。

一、名稱與內(nèi)容的界定

說起非專題發(fā)言制度，不得不提及“無主題發(fā)言制度”。2005年4月27日湖南省婁底市漣源市第十四屆人大常委會審議通過了《關于實行常委會組成人員無主題發(fā)言制度的規(guī)定》，曾經(jīng)一度引起各方人士的廣泛熱議。通過原文學習這個制度并向當?shù)厝舜筮M一步了解，發(fā)現(xiàn)一些有識之士的質(zhì)疑是完全有道理的。比如上述《規(guī)定》規(guī)定，無主題發(fā)言是指常委會會議議題之外，組成人員向人民政府、人民法院、人民檢察院及其他國家機關提出的建議、批評和意見。同時，還羅列了五個方面的發(fā)言主題。足以表明，所謂“無主題發(fā)言”不是沒有主題，而是有主題、非專題而已。因此，它是和專題發(fā)言相對的表達意見形式，定為非專題發(fā)言更為適當。就內(nèi)容范圍而言，筆者認為應該堅持“三可以三不宜”?！叭梢浴奔纯梢跃拓瀼貙嵤椃?、法律、法規(guī)、上級及本級人大及其常委會的決議、決定情況，本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等重要工作情況，人民群眾反映強烈的重大問題進行發(fā)言。同時，根據(jù)國家信訪制度改革精神和人大對沒有定案的個案不進行監(jiān)督等政策規(guī)定，有三個事項不宜列入發(fā)言的內(nèi)容，即涉及國家秘密的事項、本人及其近親屬或替群眾代為請求解決個人有關具體問題的事項、進入司法程序的具體案件涉及的事項。

二、依據(jù)與功效的辨析

建立非專題發(fā)言制度，至少有以下理由和益處。一是符合憲法法律精神。憲法和法律都規(guī)定，“一府兩院”受人大監(jiān)督、對人大負責。地方組織法規(guī)定，地方人大常委會有權討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。說明人大監(jiān)督“一府兩院”工作，既無時間上的限制，又無空間上的限制，也無專題上的限制。至于說非專題發(fā)言所涉事項事先未經(jīng)主任會議提請，也未在人大常委會會議議程草案之中，這只是形式如何適應內(nèi)容的問題，并不改變非專題發(fā)言的本身性質(zhì)，只需要從程序上加以完善，即可達到形式與內(nèi)容相統(tǒng)一的目的。監(jiān)督法規(guī)定，各級人大常委會每年有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告，有計劃地對有關法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查?？梢?，所謂議題的計劃性是針對聽取審議專項工作報告和執(zhí)法檢查而言，并沒有禁止和否定非專題發(fā)言這種監(jiān)督形式的存在。二是能夠提高監(jiān)督質(zhì)量。從實踐看，人大常委會確定監(jiān)督議題、主任會議確定常委會會議建議議程和常委會表決通過會議議程草案時，起主導作用的還是主任會議成員。一般的委員就是對某個事項不同意，也不影響議題和議程的最終通過。召開常委會會議期間，組成人員未必對專題審議的事項都有興趣、有深入了解、有真知灼見。那么，如果將審議發(fā)言限定于專題之內(nèi)，一些組成人員要么無言可發(fā)、要么作表態(tài)性發(fā)言、要么就得不懂裝懂，這樣會使其陷入十分被動的局面，對參加會議和發(fā)言產(chǎn)生厭倦情緒。安排一定時間的非專題發(fā)言，可以讓其在調(diào)研論證的基礎上，有備而來發(fā)管用睿智之言，討論自己關心關注的事項，充分體現(xiàn)其參會和審議的價值所在，能夠大大提高常委會會議的質(zhì)量。三是便于限時反映民意。密切聯(lián)系群眾、反映民聲民意、努力為人民服務是人大代表的天職。作為“人大代表的代表”，組成人員更應該在這方面做好表率。當前，形勢跟過去大不一樣，經(jīng)濟社會發(fā)展中的新情況層出不窮，客觀上要求實時進行“一事一議”。如果“一府兩院”工作中遇到的突發(fā)困難不能馬上作出反應，或者出現(xiàn)的新問題不能及時加以糾正，可能會造成難以彌補的損失。等到下次開人代會時再提出意見、建議或者議案，已經(jīng)時過境遷或者為時過晚了。因此，允許組成人員在人大常委會會議議題之外，發(fā)表對“一府兩院”工作的監(jiān)督意見仍然是依法履行職權的行為，而且由于時間、場合、聽眾的特殊性，會取得一般性的提議或者網(wǎng)民留言達不到的效果。

三、程序與實務的設計

首先，要設計好制度。在人大來說，再好的事，都需要相應的制度支持。非專題發(fā)言必須制定一個周全合法的操作規(guī)程，明確發(fā)言的范圍、程序、處置等事項，經(jīng)常委會會議通過后向社會公而告之。這樣，非專題發(fā)言就成了常委會會議的固定事項，不必在每次的常委會議程中再作明確，變?yōu)橐环N很正常的制度化的東西，也可以看作是將專題審議與非專題審議合并舉行的會議。條件不成熟的話，可以在常委會議程里單列一條“其他事項”，為常委會會議審議專題之外的事項留出余地，屆時開展非專題發(fā)言就無“任性”一說。同時，要健全好程序。每次常委會會議的專題審議結(jié)束之后，可以專門留出一定時間，鼓勵組成人員作非專題發(fā)言。如果所發(fā)之言屬于一般性事項，將其作為代表意見建議對待，轉(zhuǎn)交“一府兩院”列入當年或者下年代表意見建議辦理。如果發(fā)言屬于重大事項，常委會認為情況清楚、當即要辦的，可以組織組成人員當場進行集體審議，作出相應的審議意見或者決議，轉(zhuǎn)交“一府兩院”限期辦理。如果常委會認為情況不明，需要調(diào)查研究的，交由常委會相關工作機構進行調(diào)研或者啟動特定問題調(diào)查，在以后的常委會會議上一并聽取審議“一府兩院”的專項工作報告和常委會工作機構的調(diào)查報告或特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查報告。

總之，實行非專題發(fā)言制度，既有法律依據(jù)，又便于操作。既不增加成本，實踐中又很必要。若能付諸實踐，必將是人大監(jiān)督工作的“新式武器”。

（作者單位：甘肅省平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯芯渴遥?/p>