岳晟

“毫不動搖堅(jiān)持人民代表大會制度，與時俱進(jìn)完善人民代表大會制度”是我們黨縱觀歷史方位、把握前進(jìn)方向、肩負(fù)時代擔(dān)當(dāng)發(fā)出的鏗鏘之聲。如何根據(jù)憲法和法律精神，探索創(chuàng)造符合時代要求的地方人大及其常委會工作新形式，是基層人大工作者在實(shí)踐中必須回答好的重大命題。結(jié)合近年來的實(shí)際工作情況，筆者建議實(shí)行地方人大常委會組成人員非專題發(fā)言制度。

一、名稱與內(nèi)容的界定

說起非專題發(fā)言制度，不得不提及“無主題發(fā)言制度”。2005年4月27日湖南省婁底市漣源市第十四屆人大常委會審議通過了《關(guān)于實(shí)行常委會組成人員無主題發(fā)言制度的規(guī)定》，曾經(jīng)一度引起各方人士的廣泛熱議。通過原文學(xué)習(xí)這個制度并向當(dāng)?shù)厝舜筮M(jìn)一步了解，發(fā)現(xiàn)一些有識之士的質(zhì)疑是完全有道理的。比如上述《規(guī)定》規(guī)定，無主題發(fā)言是指常委會會議議題之外，組成人員向人民政府、人民法院、人民檢察院及其他國家機(jī)關(guān)提出的建議、批評和意見。同時，還羅列了五個方面的發(fā)言主題。足以表明，所謂“無主題發(fā)言”不是沒有主題，而是有主題、非專題而已。因此，它是和專題發(fā)言相對的表達(dá)意見形式，定為非專題發(fā)言更為適當(dāng)。就內(nèi)容范圍而言，筆者認(rèn)為應(yīng)該堅(jiān)持“三可以三不宜”?！叭梢浴奔纯梢跃拓瀼貙?shí)施憲法、法律、法規(guī)、上級及本級人大及其常委會的決議、決定情況，本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等重要工作情況，人民群眾反映強(qiáng)烈的重大問題進(jìn)行發(fā)言。同時，根據(jù)國家信訪制度改革精神和人大對沒有定案的個案不進(jìn)行監(jiān)督等政策規(guī)定，有三個事項(xiàng)不宜列入發(fā)言的內(nèi)容，即涉及國家秘密的事項(xiàng)、本人及其近親屬或替群眾代為請求解決個人有關(guān)具體問題的事項(xiàng)、進(jìn)入司法程序的具體案件涉及的事項(xiàng)。

二、依據(jù)與功效的辨析

建立非專題發(fā)言制度，至少有以下理由和益處。一是符合憲法法律精神。憲法和法律都規(guī)定，“一府兩院”受人大監(jiān)督、對人大負(fù)責(zé)。地方組織法規(guī)定，地方人大常委會有權(quán)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。說明人大監(jiān)督“一府兩院”工作，既無時間上的限制，又無空間上的限制，也無專題上的限制。至于說非專題發(fā)言所涉事項(xiàng)事先未經(jīng)主任會議提請，也未在人大常委會會議議程草案之中，這只是形式如何適應(yīng)內(nèi)容的問題，并不改變非專題發(fā)言的本身性質(zhì)，只需要從程序上加以完善，即可達(dá)到形式與內(nèi)容相統(tǒng)一的目的。監(jiān)督法規(guī)定，各級人大常委會每年有計(jì)劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告，有計(jì)劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查?？梢?，所謂議題的計(jì)劃性是針對聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查而言，并沒有禁止和否定非專題發(fā)言這種監(jiān)督形式的存在。二是能夠提高監(jiān)督質(zhì)量。從實(shí)踐看，人大常委會確定監(jiān)督議題、主任會議確定常委會會議建議議程和常委會表決通過會議議程草案時，起主導(dǎo)作用的還是主任會議成員。一般的委員就是對某個事項(xiàng)不同意，也不影響議題和議程的最終通過。召開常委會會議期間，組成人員未必對專題審議的事項(xiàng)都有興趣、有深入了解、有真知灼見。那么，如果將審議發(fā)言限定于專題之內(nèi)，一些組成人員要么無言可發(fā)、要么作表態(tài)性發(fā)言、要么就得不懂裝懂，這樣會使其陷入十分被動的局面，對參加會議和發(fā)言產(chǎn)生厭倦情緒。安排一定時間的非專題發(fā)言，可以讓其在調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，有備而來發(fā)管用睿智之言，討論自己關(guān)心關(guān)注的事項(xiàng)，充分體現(xiàn)其參會和審議的價值所在，能夠大大提高常委會會議的質(zhì)量。三是便于限時反映民意。密切聯(lián)系群眾、反映民聲民意、努力為人民服務(wù)是人大代表的天職。作為“人大代表的代表”，組成人員更應(yīng)該在這方面做好表率。當(dāng)前，形勢跟過去大不一樣，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的新情況層出不窮，客觀上要求實(shí)時進(jìn)行“一事一議”。如果“一府兩院”工作中遇到的突發(fā)困難不能馬上作出反應(yīng)，或者出現(xiàn)的新問題不能及時加以糾正，可能會造成難以彌補(bǔ)的損失。等到下次開人代會時再提出意見、建議或者議案，已經(jīng)時過境遷或者為時過晚了。因此，允許組成人員在人大常委會會議議題之外，發(fā)表對“一府兩院”工作的監(jiān)督意見仍然是依法履行職權(quán)的行為，而且由于時間、場合、聽眾的特殊性，會取得一般性的提議或者網(wǎng)民留言達(dá)不到的效果。

三、程序與實(shí)務(wù)的設(shè)計(jì)

首先，要設(shè)計(jì)好制度。在人大來說，再好的事，都需要相應(yīng)的制度支持。非專題發(fā)言必須制定一個周全合法的操作規(guī)程，明確發(fā)言的范圍、程序、處置等事項(xiàng)，經(jīng)常委會會議通過后向社會公而告之。這樣，非專題發(fā)言就成了常委會會議的固定事項(xiàng)，不必在每次的常委會議程中再作明確，變?yōu)橐环N很正常的制度化的東西，也可以看作是將專題審議與非專題審議合并舉行的會議。條件不成熟的話，可以在常委會議程里單列一條“其他事項(xiàng)”，為常委會會議審議專題之外的事項(xiàng)留出余地，屆時開展非專題發(fā)言就無“任性”一說。同時，要健全好程序。每次常委會會議的專題審議結(jié)束之后，可以專門留出一定時間，鼓勵組成人員作非專題發(fā)言。如果所發(fā)之言屬于一般性事項(xiàng)，將其作為代表意見建議對待，轉(zhuǎn)交“一府兩院”列入當(dāng)年或者下年代表意見建議辦理。如果發(fā)言屬于重大事項(xiàng)，常委會認(rèn)為情況清楚、當(dāng)即要辦的，可以組織組成人員當(dāng)場進(jìn)行集體審議，作出相應(yīng)的審議意見或者決議，轉(zhuǎn)交“一府兩院”限期辦理。如果常委會認(rèn)為情況不明，需要調(diào)查研究的，交由常委會相關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研或者啟動特定問題調(diào)查，在以后的常委會會議上一并聽取審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告和常委會工作機(jī)構(gòu)的調(diào)查報(bào)告或特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查報(bào)告。

總之，實(shí)行非專題發(fā)言制度，既有法律依據(jù)，又便于操作。既不增加成本，實(shí)踐中又很必要。若能付諸實(shí)踐，必將是人大監(jiān)督工作的“新式武器”。

（作者單位：甘肅省平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯芯渴遥?/p>