摘 要 在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，土地征收問題一直是社會各界關(guān)注的熱點話題?；谶@種認(rèn)識，本文從行政法視角，對土地征收法律制度存在的問題展開了分析，提出了明確界定公共利益范圍、重構(gòu)征地法律制度體系、確立市場化補償制度、建立權(quán)利救濟機制等建議，用于維系個人利益與公共利益、行政征收權(quán)與公民財產(chǎn)權(quán)的平衡，推動社會的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞 土地征收權(quán) 行政法 公共利益 補償機制 權(quán)利救濟

作者簡介：陳大棟，四川大學(xué)，本科，浙江卓頌律師事務(wù)所，研究方向：行政法等。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.252

伴隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城市對土地的需求也日漸增加。為促進社會發(fā)展，政府開始行使土地征收權(quán)。但由于土地征收法律制度尚未完善，土地征收不僅引發(fā)了一系列的法律糾紛，也造成了農(nóng)民失去的生存基礎(chǔ)，引發(fā)了個人利益與公共利益的失衡。從行政法角度對土地征收法律制度展開研究，則能尋求有效途徑維系行政征收權(quán)與公民財產(chǎn)權(quán)的平衡，從而有效解決這些問題。

一、土地征收法律制度的解讀

從行政學(xué)視角來看，土地征收實際上為國家出于公共利益需要，依法通過事先補償強制取得他人土地及地上附著物全部物權(quán)的一種具體的行政行為。而從行政法理論基礎(chǔ)上來看，其需以行政主體與行政相對人的關(guān)系作為最主要和最基本的調(diào)整對象，需要實現(xiàn)雙方當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)的合理配置，以構(gòu)成科學(xué)的法律秩序。在土地征收過程中，政府擁有強大征收權(quán)。對于公民來講，在合法的征收行為下，其無抗拒和表達(dá)自由意志的機會。但從行政法角度來講，政府土地征權(quán)并非是自由裁量的行政權(quán)，需要以滿足公共利益需要為目的，并在實現(xiàn)補償及各種程序的約束下，同時需要加強對被征收人在土地征收過程中合法權(quán)益的保護，才能維持個人利益與公共利益的平衡 。從本質(zhì)上來講，個人利益與公共利益應(yīng)當(dāng)有一致的方向。然而在社會資源相對稀缺和有限的條件下，二者存在隱蔽的緊張關(guān)系，立法者需要維持平衡。在土地征收過程中，國家行使土地征收權(quán)，必然引發(fā)政府正授權(quán)合法性與公民財產(chǎn)權(quán)受法律保護規(guī)則的沖突。因此在土地征收的過程中，國家需要給予受損害特定成員相應(yīng)的補償，以謀求行政征收權(quán)與公民財產(chǎn)權(quán)的平衡發(fā)展。

二、土地征收法律制度問題分析

從法律實踐中來看，土地征收法律制度目前依然存在一些問題，導(dǎo)致各地陸續(xù)出現(xiàn)政府違規(guī)征地、土地糾紛不斷等情況，造成了行政征收權(quán)與公民財產(chǎn)權(quán)的失衡，不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。

（一）濫用土地征收權(quán)

在土地征收實踐中，濫用土地證授權(quán)的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。歸根究底，與立法上的不完善有著直接的關(guān)系。目前，有關(guān)土地征收法律制度分散在多個立法文件中，使用范圍較窄。比如在《憲法》、《土地管理法》中都有與土地征收有關(guān)的規(guī)定，但是均為明確土地征收中的公共利益范圍。按照基本的法律原則，土地征收需要滿足公共利益需要，這是政府進行土地征收的唯一正當(dāng)理由。而在市場經(jīng)濟體制下，建設(shè)用地包含公益性用地和商業(yè)性用地，在現(xiàn)行立法中并未進行明確區(qū)分。在實踐中，時常出現(xiàn)地方政府將公共利益范圍擴大到經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的情況，引發(fā)了民眾對項目“公益性”的質(zhì)疑。從公共利益內(nèi)容上來看，其不僅具有公共使用的性質(zhì)，同時應(yīng)當(dāng)用于維護公共利益的用途。以經(jīng)濟利益為目的進行土地征收，顯然不符合公共利益特征。因此，該種不以滿足公共利益需要為目的的行政行為，將導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益受到侵害。

（二） 缺少規(guī)范征收程序

在土地征收權(quán)行使方面，只能由政府憑借公權(quán)力對土地進行強制性剝奪。但就目前來看，現(xiàn)行有關(guān)土地征收的法律制度普遍缺乏操作性，未制定規(guī)范的征收程序，引發(fā)了公眾對政府行為合法性的質(zhì)疑。例如，在《土地管理法》中，制定有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等規(guī)定。但是這些規(guī)定僅僅從原則上進行了土地征收問題的解釋，并未制定嚴(yán)格的程序和變更條件。缺少規(guī)范征收程序，直接導(dǎo)致一些地方政府在無權(quán)批準(zhǔn)獲越權(quán)批準(zhǔn)的情況下進行土地征收，造成了征而不用、未征先用、多征少用等現(xiàn)象的出現(xiàn)。在司法實踐中，針對這類現(xiàn)象中出現(xiàn)的糾紛和爭議，由于缺少法律規(guī)范，法院通常采取不予受理的態(tài)度，直接導(dǎo)致公民財產(chǎn)權(quán)利無法得到保證。在爭議和糾紛解決方面，則出現(xiàn)了直接由地方政府進行最終裁決的情況。由于缺乏法律和相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督管理，地方政府出現(xiàn)了違反法定程序進行土地征收和權(quán)利濫用的情況，繼而引起了個人利益與公共利益的失衡。

（三） 征地補償制度不公

在土地征收法律制度中，政府合法行使土地征收權(quán)，還要按照規(guī)定事先給予被征收人補償。而從行政法角度來看，補償應(yīng)當(dāng)能夠達(dá)到維系公民財產(chǎn)權(quán)與行政征收權(quán)平衡的水平，才能保證土地得到成功征收。但就實際情況來看，在農(nóng)村土地征收方面，時常出現(xiàn)低價征收農(nóng)民土地的情況，導(dǎo)致農(nóng)民利益出現(xiàn)了嚴(yán)重流失。作為社會弱勢群體，農(nóng)民將土地當(dāng)成是生存的必要條件，在土地被征收的情況下，未能得到適當(dāng)?shù)难a償，將導(dǎo)致社會弱勢群體進一步增加，繼而給社會安定帶來威脅。按照國家現(xiàn)行土地征收法律制度，征收補償范圍較小，同時標(biāo)準(zhǔn)偏低，并非按照市場價格制定法定補償標(biāo)準(zhǔn)，而僅僅是對被征收人維持生存的一種補償。《土地管理法》第47條明確規(guī)定，征收土地按被征收土地的原用途給予補償。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，補償金額按照被征地原用途和征地前3年平均年產(chǎn)值進行計算，并未對土地市場的價格進行考量。

（四） 缺少權(quán)利救濟機制

在土地征收實踐中，即便國土資源部門發(fā)布指導(dǎo)意見對征地補償標(biāo)準(zhǔn)和倍數(shù)進行明確規(guī)定，但是依然無法解決土地補償費被層層克扣的問題，最終導(dǎo)致發(fā)放至農(nóng)民手中的補償費較少，造成農(nóng)民利益受到了嚴(yán)重?fù)p害。從我國現(xiàn)實國情來看，土地為農(nóng)民賴以生存的保障。但是“圈地運動”的不斷開展，導(dǎo)致了大量農(nóng)民成遭遇了種田無地、上班無崗、低保無份的困境，成為了社會的“三無”弱勢群體。由于缺少完善的土地征收法律制度，同時征收過程中出現(xiàn)暗箱操作、補償費過低、補償費拖欠嚴(yán)重等問題，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益嚴(yán)重受損。從行政法視角來講，權(quán)利與救濟存在密不可分的關(guān)系 。所以政府在行使土地征收權(quán)利的過程中，還應(yīng)給予被征收人以土地征收救濟，以保證被征收人的權(quán)益不受侵害。但就目前來看，針對在土地征收中權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害的廣大農(nóng)民群體，目前相關(guān)法律制度中并未設(shè)立權(quán)利救濟機制。

三、土地征收法律制度的完善對策

針對土地征收法律制度存在的種種問題，還要采取有針對性的措施，從行政法視角維系個人利益與公共利益、行政征收權(quán)與公民財產(chǎn)權(quán)的平衡，繼而達(dá)到規(guī)范土地征收法律適用的目的。

（一）明確界定公共利益范圍

針對土地征收權(quán)濫用的問題，還要通過明確界定公共利益范圍進行行政權(quán)力的約束，以保證公民的合法權(quán)益不受侵犯。從各國的用地實踐來看，滿足公共利益需要都是征地的唯一依據(jù)。而實現(xiàn)公共利益范圍的明確界定，才能為政府行使土地征收權(quán)提供規(guī)范的參照標(biāo)準(zhǔn)，以免公共利益在人為因素干擾下被擴大解釋。具體來講，就是可以在立法方面采取列舉的方式，對公共利益的各種具體情形進行羅列，如軍事用途、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用途、社會公共事業(yè)、國家重點扶持能源、地方公共建筑等。通過反面排除的方式，則能將用于獲取商業(yè)利益的情況排除在外，保證地方政府為滿足公共利益進行土地征收。通過明確界定公共利益范圍，則能對地方政府在土地征收中的自由裁量權(quán)進行限制，從而通過維系行政征收權(quán)與公民財產(chǎn)權(quán)的平衡提供法律保障。

（二）重構(gòu)征地法律制度體系

為保證土地征收工作能夠依法規(guī)范開展，還要完成土地征收法律制度體系的重構(gòu)。具體來講，就是針對土地審批、補償、征收等各個環(huán)節(jié)制定明確的法律規(guī)范，確立明晰的法律程序，確保各項工作能夠嚴(yán)格依照法律制度開展。例如，針對土地審批，可以通過頒發(fā)《征收許可證》執(zhí)行審批程序。在具體程序制定上，可以建立用地申請、征收范圍公示申請、召開聽證會、政府審批、辦法許可證、與相關(guān)利益人協(xié)商、實施征地等程序。通過制定公開、透明的土地征收程序，保證土地被征收人能夠依法參與土地征收，則能為保證被征收人合法權(quán)益提供保障。在法律體系重構(gòu)過程中，地方性法規(guī)、行政法規(guī)僅能對土地征收過程中的具體問題進行操作性規(guī)定的細(xì)化，不能對法律實質(zhì)內(nèi)容進行修改。

（三）確立市場化補償制度

土地征收不可避免的將造成被征收人的既得利益受到損害，為符合公平正義原則，應(yīng)當(dāng)由全體受益者共同承擔(dān)這些損失。所以在征地過程中，政府應(yīng)當(dāng)給予被征收人合理公正的補償。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，還應(yīng)確立市場化補償制度，即遵循市場價補償原則進行補償定價標(biāo)準(zhǔn)的制定。具體來講，就是針對土地補償費、構(gòu)筑物補償費、青苗補償費、殘地補償費等項目的補償價格，以市場價格為基礎(chǔ)進行補償，滿足公平、效率原則 。在制度確立過程中，還要考慮區(qū)位、土地供求關(guān)系、土地用途等多方面因素，以市場價格為依據(jù)進行最低補償標(biāo)準(zhǔn)的制定。通過制定合理的土地補償費分配機制，則能保證土地被征收人利益損失得到補償。

（四） 建立權(quán)利救濟機制

為完善土地征收法律制度，還應(yīng)建立權(quán)利救濟機制。針對農(nóng)民等失地弱勢群體，政府不應(yīng)只簡單的給予一次性貨幣安置費用，還應(yīng)以提供社會保障為核心采取安置方式，如就業(yè)安置、社會保險安置、留地安置等，以實現(xiàn)對弱勢群體的救濟。而救濟機制應(yīng)包含兩部分，即行政救濟與司法救濟。行政救濟制度的確立，能夠在土地征收行政相對人認(rèn)為行政行為造成自身合法權(quán)益受到侵害時，按照救濟程序向土地征收行政主體索要合法利益，即通過行政復(fù)議和行政訴訟保護自身合法權(quán)益。在行政救濟制度下，行政主體對土地征收權(quán)的行使則能得到有效監(jiān)督，確保其依法行政行政權(quán)力。而在土地被征收人與行政主體在安置補償協(xié)議上未能達(dá)成一致的情況下，被征收人可以通過司法救濟維護自身合法權(quán)益 。具體來講，就是在被征收人無法就安置補償問題提出訴訟的情況下，法院可以將案件作為民事案件受理，對政府制定的安置補償標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議履行情況進行審查。

四、結(jié)論

濫用土地征收權(quán)、缺少規(guī)范征收程序、征地補償制度不公、缺少權(quán)利救濟機制等問題的存在，導(dǎo)致個人利益與公共利益、行政征收權(quán)與公民財產(chǎn)權(quán)的失衡，不利于和諧社會的建設(shè)與發(fā)展。因此，從行政法視角來看，還應(yīng)通過明確界定公共利益范圍、重構(gòu)征地法律制度體系、確立市場化補償制度、建立權(quán)利救濟機制對現(xiàn)有土地征收法律制度進行完善，繼而更好的推動現(xiàn)代社會的發(fā)展。

注釋：

高勇、張昊、朱鳳義.論城鎮(zhèn)化中的土地征收問題與法律制度完善.齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）.2015（12）.68-72.

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