摘 要 在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中，土地征收問(wèn)題一直是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題。基于這種認(rèn)識(shí)，本文從行政法視角，對(duì)土地征收法律制度存在的問(wèn)題展開(kāi)了分析，提出了明確界定公共利益范圍、重構(gòu)征地法律制度體系、確立市場(chǎng)化補(bǔ)償制度、建立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等建議，用于維系個(gè)人利益與公共利益、行政征收權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡，推動(dòng)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞 土地征收權(quán) 行政法 公共利益 補(bǔ)償機(jī)制 權(quán)利救濟(jì)

作者簡(jiǎn)介：陳大棟，四川大學(xué)，本科，浙江卓頌律師事務(wù)所，研究方向：行政法等。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.252

伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市對(duì)土地的需求也日漸增加。為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，政府開(kāi)始行使土地征收權(quán)。但由于土地征收法律制度尚未完善，土地征收不僅引發(fā)了一系列的法律糾紛，也造成了農(nóng)民失去的生存基礎(chǔ)，引發(fā)了個(gè)人利益與公共利益的失衡。從行政法角度對(duì)土地征收法律制度展開(kāi)研究，則能尋求有效途徑維系行政征收權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡，從而有效解決這些問(wèn)題。

一、土地征收法律制度的解讀

從行政學(xué)視角來(lái)看，土地征收實(shí)際上為國(guó)家出于公共利益需要，依法通過(guò)事先補(bǔ)償強(qiáng)制取得他人土地及地上附著物全部物權(quán)的一種具體的行政行為。而從行政法理論基礎(chǔ)上來(lái)看，其需以行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系作為最主要和最基本的調(diào)整對(duì)象，需要實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)的合理配置，以構(gòu)成科學(xué)的法律秩序。在土地征收過(guò)程中，政府擁有強(qiáng)大征收權(quán)。對(duì)于公民來(lái)講，在合法的征收行為下，其無(wú)抗拒和表達(dá)自由意志的機(jī)會(huì)。但從行政法角度來(lái)講，政府土地征權(quán)并非是自由裁量的行政權(quán)，需要以滿足公共利益需要為目的，并在實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償及各種程序的約束下，同時(shí)需要加強(qiáng)對(duì)被征收人在土地征收過(guò)程中合法權(quán)益的保護(hù)，才能維持個(gè)人利益與公共利益的平衡 。從本質(zhì)上來(lái)講，個(gè)人利益與公共利益應(yīng)當(dāng)有一致的方向。然而在社會(huì)資源相對(duì)稀缺和有限的條件下，二者存在隱蔽的緊張關(guān)系，立法者需要維持平衡。在土地征收過(guò)程中，國(guó)家行使土地征收權(quán)，必然引發(fā)政府正授權(quán)合法性與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)規(guī)則的沖突。因此在土地征收的過(guò)程中，國(guó)家需要給予受損害特定成員相應(yīng)的補(bǔ)償，以謀求行政征收權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡發(fā)展。

二、土地征收法律制度問(wèn)題分析

從法律實(shí)踐中來(lái)看，土地征收法律制度目前依然存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致各地陸續(xù)出現(xiàn)政府違規(guī)征地、土地糾紛不斷等情況，造成了行政征收權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的失衡，不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（一）濫用土地征收權(quán)

在土地征收實(shí)踐中，濫用土地證授權(quán)的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。歸根究底，與立法上的不完善有著直接的關(guān)系。目前，有關(guān)土地征收法律制度分散在多個(gè)立法文件中，使用范圍較窄。比如在《憲法》、《土地管理法》中都有與土地征收有關(guān)的規(guī)定，但是均為明確土地征收中的公共利益范圍。按照基本的法律原則，土地征收需要滿足公共利益需要，這是政府進(jìn)行土地征收的唯一正當(dāng)理由。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，建設(shè)用地包含公益性用地和商業(yè)性用地，在現(xiàn)行立法中并未進(jìn)行明確區(qū)分。在實(shí)踐中，時(shí)常出現(xiàn)地方政府將公共利益范圍擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的情況，引發(fā)了民眾對(duì)項(xiàng)目“公益性”的質(zhì)疑。從公共利益內(nèi)容上來(lái)看，其不僅具有公共使用的性質(zhì)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)用于維護(hù)公共利益的用途。以經(jīng)濟(jì)利益為目的進(jìn)行土地征收，顯然不符合公共利益特征。因此，該種不以滿足公共利益需要為目的的行政行為，將導(dǎo)致行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到侵害。

（二） 缺少規(guī)范征收程序

在土地征收權(quán)行使方面，只能由政府憑借公權(quán)力對(duì)土地進(jìn)行強(qiáng)制性剝奪。但就目前來(lái)看，現(xiàn)行有關(guān)土地征收的法律制度普遍缺乏操作性，未制定規(guī)范的征收程序，引發(fā)了公眾對(duì)政府行為合法性的質(zhì)疑。例如，在《土地管理法》中，制定有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等規(guī)定。但是這些規(guī)定僅僅從原則上進(jìn)行了土地征收問(wèn)題的解釋，并未制定嚴(yán)格的程序和變更條件。缺少規(guī)范征收程序，直接導(dǎo)致一些地方政府在無(wú)權(quán)批準(zhǔn)獲越權(quán)批準(zhǔn)的情況下進(jìn)行土地征收，造成了征而不用、未征先用、多征少用等現(xiàn)象的出現(xiàn)。在司法實(shí)踐中，針對(duì)這類現(xiàn)象中出現(xiàn)的糾紛和爭(zhēng)議，由于缺少法律規(guī)范，法院通常采取不予受理的態(tài)度，直接導(dǎo)致公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利無(wú)法得到保證。在爭(zhēng)議和糾紛解決方面，則出現(xiàn)了直接由地方政府進(jìn)行最終裁決的情況。由于缺乏法律和相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，地方政府出現(xiàn)了違反法定程序進(jìn)行土地征收和權(quán)利濫用的情況，繼而引起了個(gè)人利益與公共利益的失衡。

（三） 征地補(bǔ)償制度不公

在土地征收法律制度中，政府合法行使土地征收權(quán)，還要按照規(guī)定事先給予被征收人補(bǔ)償。而從行政法角度來(lái)看，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)能夠達(dá)到維系公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與行政征收權(quán)平衡的水平，才能保證土地得到成功征收。但就實(shí)際情況來(lái)看，在農(nóng)村土地征收方面，時(shí)常出現(xiàn)低價(jià)征收農(nóng)民土地的情況，導(dǎo)致農(nóng)民利益出現(xiàn)了嚴(yán)重流失。作為社會(huì)弱勢(shì)群體，農(nóng)民將土地當(dāng)成是生存的必要條件，在土地被征收的情況下，未能得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，將導(dǎo)致社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)一步增加，繼而給社會(huì)安定帶來(lái)威脅。按照國(guó)家現(xiàn)行土地征收法律制度，征收補(bǔ)償范圍較小，同時(shí)標(biāo)準(zhǔn)偏低，并非按照市場(chǎng)價(jià)格制定法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而僅僅是對(duì)被征收人維持生存的一種補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā返?7條明確規(guī)定，征收土地按被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償金額按照被征地原用途和征地前3年平均年產(chǎn)值進(jìn)行計(jì)算，并未對(duì)土地市場(chǎng)的價(jià)格進(jìn)行考量。

（四） 缺少權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

在土地征收實(shí)踐中，即便國(guó)土資源部門發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和倍數(shù)進(jìn)行明確規(guī)定，但是依然無(wú)法解決土地補(bǔ)償費(fèi)被層層克扣的問(wèn)題，最終導(dǎo)致發(fā)放至農(nóng)民手中的補(bǔ)償費(fèi)較少，造成農(nóng)民利益受到了嚴(yán)重?fù)p害。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)看，土地為農(nóng)民賴以生存的保障。但是“圈地運(yùn)動(dòng)”的不斷開(kāi)展，導(dǎo)致了大量農(nóng)民成遭遇了種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份的困境，成為了社會(huì)的“三無(wú)”弱勢(shì)群體。由于缺少完善的土地征收法律制度，同時(shí)征收過(guò)程中出現(xiàn)暗箱操作、補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低、補(bǔ)償費(fèi)拖欠嚴(yán)重等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益嚴(yán)重受損。從行政法視角來(lái)講，權(quán)利與救濟(jì)存在密不可分的關(guān)系 。所以政府在行使土地征收權(quán)利的過(guò)程中，還應(yīng)給予被征收人以土地征收救濟(jì)，以保證被征收人的權(quán)益不受侵害。但就目前來(lái)看，針對(duì)在土地征收中權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害的廣大農(nóng)民群體，目前相關(guān)法律制度中并未設(shè)立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

三、土地征收法律制度的完善對(duì)策

針對(duì)土地征收法律制度存在的種種問(wèn)題，還要采取有針對(duì)性的措施，從行政法視角維系個(gè)人利益與公共利益、行政征收權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡，繼而達(dá)到規(guī)范土地征收法律適用的目的。

（一）明確界定公共利益范圍

針對(duì)土地征收權(quán)濫用的問(wèn)題，還要通過(guò)明確界定公共利益范圍進(jìn)行行政權(quán)力的約束，以保證公民的合法權(quán)益不受侵犯。從各國(guó)的用地實(shí)踐來(lái)看，滿足公共利益需要都是征地的唯一依據(jù)。而實(shí)現(xiàn)公共利益范圍的明確界定，才能為政府行使土地征收權(quán)提供規(guī)范的參照標(biāo)準(zhǔn)，以免公共利益在人為因素干擾下被擴(kuò)大解釋。具體來(lái)講，就是可以在立法方面采取列舉的方式，對(duì)公共利益的各種具體情形進(jìn)行羅列，如軍事用途、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用途、社會(huì)公共事業(yè)、國(guó)家重點(diǎn)扶持能源、地方公共建筑等。通過(guò)反面排除的方式，則能將用于獲取商業(yè)利益的情況排除在外，保證地方政府為滿足公共利益進(jìn)行土地征收。通過(guò)明確界定公共利益范圍，則能對(duì)地方政府在土地征收中的自由裁量權(quán)進(jìn)行限制，從而通過(guò)維系行政征收權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡提供法律保障。

（二）重構(gòu)征地法律制度體系

為保證土地征收工作能夠依法規(guī)范開(kāi)展，還要完成土地征收法律制度體系的重構(gòu)。具體來(lái)講，就是針對(duì)土地審批、補(bǔ)償、征收等各個(gè)環(huán)節(jié)制定明確的法律規(guī)范，確立明晰的法律程序，確保各項(xiàng)工作能夠嚴(yán)格依照法律制度開(kāi)展。例如，針對(duì)土地審批，可以通過(guò)頒發(fā)《征收許可證》執(zhí)行審批程序。在具體程序制定上，可以建立用地申請(qǐng)、征收范圍公示申請(qǐng)、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、政府審批、辦法許可證、與相關(guān)利益人協(xié)商、實(shí)施征地等程序。通過(guò)制定公開(kāi)、透明的土地征收程序，保證土地被征收人能夠依法參與土地征收，則能為保證被征收人合法權(quán)益提供保障。在法律體系重構(gòu)過(guò)程中，地方性法規(guī)、行政法規(guī)僅能對(duì)土地征收過(guò)程中的具體問(wèn)題進(jìn)行操作性規(guī)定的細(xì)化，不能對(duì)法律實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行修改。

（三）確立市場(chǎng)化補(bǔ)償制度

土地征收不可避免的將造成被征收人的既得利益受到損害，為符合公平正義原則，應(yīng)當(dāng)由全體受益者共同承擔(dān)這些損失。所以在征地過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)給予被征收人合理公正的補(bǔ)償。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，還應(yīng)確立市場(chǎng)化補(bǔ)償制度，即遵循市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償原則進(jìn)行補(bǔ)償定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定。具體來(lái)講，就是針對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、殘地補(bǔ)償費(fèi)等項(xiàng)目的補(bǔ)償價(jià)格，以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償，滿足公平、效率原則 。在制度確立過(guò)程中，還要考慮區(qū)位、土地供求關(guān)系、土地用途等多方面因素，以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定。通過(guò)制定合理的土地補(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制，則能保證土地被征收人利益損失得到補(bǔ)償。

（四） 建立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

為完善土地征收法律制度，還應(yīng)建立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。針對(duì)農(nóng)民等失地弱勢(shì)群體，政府不應(yīng)只簡(jiǎn)單的給予一次性貨幣安置費(fèi)用，還應(yīng)以提供社會(huì)保障為核心采取安置方式，如就業(yè)安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置、留地安置等，以實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的救濟(jì)。而救濟(jì)機(jī)制應(yīng)包含兩部分，即行政救濟(jì)與司法救濟(jì)。行政救濟(jì)制度的確立，能夠在土地征收行政相對(duì)人認(rèn)為行政行為造成自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)，按照救濟(jì)程序向土地征收行政主體索要合法利益，即通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟保護(hù)自身合法權(quán)益。在行政救濟(jì)制度下，行政主體對(duì)土地征收權(quán)的行使則能得到有效監(jiān)督，確保其依法行政行政權(quán)力。而在土地被征收人與行政主體在安置補(bǔ)償協(xié)議上未能達(dá)成一致的情況下，被征收人可以通過(guò)司法救濟(jì)維護(hù)自身合法權(quán)益 。具體來(lái)講，就是在被征收人無(wú)法就安置補(bǔ)償問(wèn)題提出訴訟的情況下，法院可以將案件作為民事案件受理，對(duì)政府制定的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議履行情況進(jìn)行審查。

四、結(jié)論

濫用土地征收權(quán)、缺少規(guī)范征收程序、征地補(bǔ)償制度不公、缺少權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致個(gè)人利益與公共利益、行政征收權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的失衡，不利于和諧社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展。因此，從行政法視角來(lái)看，還應(yīng)通過(guò)明確界定公共利益范圍、重構(gòu)征地法律制度體系、確立市場(chǎng)化補(bǔ)償制度、建立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制對(duì)現(xiàn)有土地征收法律制度進(jìn)行完善，繼而更好的推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。

注釋：

高勇、張昊、朱鳳義.論城鎮(zhèn)化中的土地征收問(wèn)題與法律制度完善.齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2015（12）.68-72.

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