何謀杰 曹洲榕

(1.成都市郫都區(qū)政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程管理中心，四川 成都 611730; 2.成都市興蓉環(huán)境股份有限公司,四川 成都 610000)

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，建設(shè)投資在市場經(jīng)濟(jì)中地位更顯重要，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府項(xiàng)目投資在全社會固定資產(chǎn)投資中比重越來越大。政府投資項(xiàng)目主體關(guān)系國計(jì)民生，對社會投資具有引導(dǎo)作用和乘數(shù)效應(yīng)。因此，如何進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理，公平、公正使用財(cái)政資金，提高政府投資效益，加快建設(shè)工程效率，成為各級政府關(guān)注的重點(diǎn)問題[1]。

1 我國政府投資項(xiàng)目概述

政府投資項(xiàng)目是指以國家財(cái)政作為項(xiàng)目建設(shè)資本，或政府通過發(fā)行國債或地方財(cái)政債券、國家財(cái)政擔(dān)保等融資方式興建的投資項(xiàng)目。我國政府投資項(xiàng)目自“十一五”以來顯著增多，重點(diǎn)投資基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、科教文衛(wèi)等，到“十二五”期間完成中央政府投資達(dá)12萬億元。為完成政府職能、保障國計(jì)民生、支持國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展戰(zhàn)略起到極為重要的作用。同時政府投資也是促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的必要手段。

2 建設(shè)方組建模式

我國傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理模式大致有以下幾種：

1)臨時工程指揮部。多為一次性業(yè)主，在政府計(jì)劃部門審批立項(xiàng)后，由政府相關(guān)行政主管部門牽頭，由項(xiàng)目主管部門抽調(diào)人員組成的一個臨時性的工程建設(shè)管理班子，常稱為工程建設(shè)指揮部或籌建處。政府參與投資的大中型建設(shè)工程，常采用這種管理模式。2)國有平臺公司。依法確定獨(dú)立的項(xiàng)目法人，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、施工，建成后，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營管理。這種模式一般為政府投資的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施工程。3)政府行政主管部門型。由相關(guān)的政府行政主管部門負(fù)責(zé)管理和組建建設(shè)。如市建委、區(qū)交通局、水務(wù)局等行政機(jī)構(gòu)。伴隨著國家簡政放權(quán)，這種模式基本上已逐漸被其他模式替代。4)事業(yè)單位型。即由政府設(shè)立專門的事業(yè)單位，從事相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的管理。如政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程管理中心等單位。5)代建型。一些無相關(guān)工程管理經(jīng)驗(yàn)的建設(shè)單位，通常在計(jì)劃部門審批立項(xiàng)或下達(dá)計(jì)劃后，通過簽訂代建合同的方式，委托具有獨(dú)立法人資格的項(xiàng)目開發(fā)或管理公司[2]。代建方工作內(nèi)容分兩階段，第一階段為項(xiàng)目前期可行性研究、勘察、初步設(shè)計(jì)等，第二階段為項(xiàng)目實(shí)施階段施工、監(jiān)理等工作，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后移交給建設(shè)單位。

3 建設(shè)管理中存在的主要問題

3.1 工程招投標(biāo)不規(guī)范，存在轉(zhuǎn)包、分包問題

招投標(biāo)階段直接影響到工程建設(shè)全過程，中標(biāo)單位優(yōu)劣直接影響到工程的全壽命。《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施以來，使我國建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動向著規(guī)范化、公開、公正等方面取得了卓有成效的成績，但仍存在違法轉(zhuǎn)包、分包及限制潛在投標(biāo)人現(xiàn)象。

3.2 勘察和設(shè)計(jì)不夠全面，工程變更較多

勘察和設(shè)計(jì)成果直接影響工程項(xiàng)目總投資，對造價影響最高可達(dá)到75%，是政府投資造價控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成果的深度直接影響清單編制詳盡程度，間接影響財(cái)評中心對控制價的評審。

3.3 “投”與“管”相分離，現(xiàn)場管理難度大

近些年，隨著政府投資項(xiàng)目建設(shè)方與投資方為一體，暴露出了諸多工程項(xiàng)目費(fèi)用超預(yù)算，屢次追加預(yù)算現(xiàn)象層出不窮。各級政府，總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，組建了很多類似于“財(cái)評中心”“項(xiàng)管中心”等部門，將投資控制與項(xiàng)目管理相分離，“項(xiàng)管中心”負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理、“財(cái)評中心”負(fù)責(zé)控制評審，在一定程度上有效地節(jié)約了政府成本，弱化了業(yè)主的權(quán)利。然而，由于“財(cái)評中心”工作職能就是有效降低政府投資，會造成建設(shè)工程控價低于市場價，再加上施工“最低價中標(biāo)原則”，部分中標(biāo)單位在控價基礎(chǔ)上再次大額下浮，如此勢必造成施工單位利潤下降，會在后期簽證中找利益點(diǎn)，現(xiàn)場管理難度增大。

3.4 施工過程中管理制度不健全、執(zhí)行不到位

工程建設(shè)的管理工作中對專業(yè)知識要求較高，質(zhì)量控制環(huán)節(jié)繁雜。而政府管理部門人員又往往缺乏專業(yè)知識，工程工作經(jīng)驗(yàn)也不足。從而導(dǎo)致建設(shè)工程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度難以保證，造成政府投資項(xiàng)目大面積工期延誤。

部分決策者過多關(guān)注工程進(jìn)度，注重工程形象，對工程的經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保性關(guān)注度不夠。對工程資金節(jié)約、超支也未建立有效的獎罰制度，也就造成管理人員在資金控制上效率低下，導(dǎo)致工程管理失控。

4 完善政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)制的建議

4.1 建立更加全面的招投標(biāo)制度

政府投資項(xiàng)目，在可研，方案，勘察，設(shè)計(jì)，施工，監(jiān)理等各個環(huán)節(jié)，均應(yīng)采用公開招投標(biāo)形式，杜絕違法分包。并且在法定媒體和網(wǎng)站公開招投標(biāo)信息，使每個項(xiàng)目潛在投標(biāo)人平等、同步得到準(zhǔn)確的招標(biāo)信息。

為了營造良好的市場競爭環(huán)境，國家相關(guān)部門制定適用于依法必須招標(biāo)的與工程建設(shè)有關(guān)的設(shè)備、材料等貨物項(xiàng)目和勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)項(xiàng)目的《標(biāo)準(zhǔn)文件》，防止招標(biāo)文件量身打造。同時推行電子招投標(biāo)、評標(biāo)制度，有效避免招投標(biāo)過程中違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。

招標(biāo)文件中明確約定違法轉(zhuǎn)包、分包行為的界定依據(jù)，推行人員、設(shè)備承諾制，所有投標(biāo)文件人員、設(shè)備必須到位，否則給予嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)處罰直至取消中標(biāo)承包資格。

4.2 打造業(yè)主方勘察設(shè)計(jì)專業(yè)團(tuán)隊(duì)，加大對設(shè)計(jì)文件審核力度

政府投資項(xiàng)目的業(yè)主往往忽略設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的重要性，即便是引起了重視，其項(xiàng)目管理人員往往專業(yè)知識欠缺，對設(shè)計(jì)成果不了解。然而，有關(guān)專家研究，設(shè)計(jì)成果直接影響到項(xiàng)目投資及后期建設(shè)效率(見圖1)[3]。因此，政府投資項(xiàng)目采取相應(yīng)措施優(yōu)化設(shè)計(jì)。

1)建立大數(shù)據(jù)，運(yùn)用價值工程，進(jìn)行各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的對比分析論證。結(jié)合本地區(qū)、本行業(yè)以往數(shù)據(jù)，制定不同設(shè)計(jì)階段的造價控制目標(biāo)。針對不同設(shè)計(jì)階段，采用大數(shù)據(jù)、價值工程分析、設(shè)計(jì)文件三者相結(jié)合，促進(jìn)設(shè)計(jì)文件優(yōu)化，以達(dá)到有效控制項(xiàng)目投資規(guī)模的目標(biāo)。

2)推行EPC(即工程總承包制度)，總承包制度可以防止發(fā)包主體主次關(guān)系混亂，在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、控制工程造價、優(yōu)化資源配置、提高建設(shè)效率等方面都有極大的優(yōu)勢。而且總承包單位也往往較政府相關(guān)部門更加專業(yè)，可以說總承包制度在現(xiàn)行的建設(shè)方式中是較為先進(jìn)的一種。

3)建立獎懲制度，建立良好信用檔案。在勘察設(shè)計(jì)合同中應(yīng)明確規(guī)定，當(dāng)設(shè)計(jì)變更量在一定比例內(nèi)，給予獎勵，超過一定比例，給予處罰。同時針對勘察設(shè)計(jì)工作態(tài)度積極、專業(yè)化較高的企業(yè)，建議良好信用檔案，在以后合作中，按照程序，給予政策照顧。

4.3 加強(qiáng)控價評審與工程實(shí)際結(jié)合的緊密度，提高公招項(xiàng)目質(zhì)量

“財(cái)評中心”與“項(xiàng)管中心”相分離，各自職責(zé)不同，財(cái)評中心業(yè)績目標(biāo)是為了盡可能減少控價，為國家節(jié)約資金；而“項(xiàng)管中心”目標(biāo)是推進(jìn)工程建設(shè)順利進(jìn)行，保證工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度。作為公招施工單位的控價主要由工程量和工程單價兩項(xiàng)內(nèi)容組成，前者工程量由設(shè)計(jì)圖紙的深度所決定，可通過優(yōu)化實(shí)現(xiàn)工程量的準(zhǔn)確性，單價由信息價和詢價兩部分組成，其中詢價較為主觀，建議詢價采用多次取平均值的形式，同時財(cái)評單位可以結(jié)合現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)采用大數(shù)據(jù)分析，得到本區(qū)域、本行業(yè)控制價的合理值，以此數(shù)據(jù)作為參考最終審定控制價。只有控制價和工程實(shí)際密切結(jié)合，才能使得工程成本、質(zhì)量、安全、進(jìn)度得到最大優(yōu)化。

4.4 加強(qiáng)信息化在政府投資項(xiàng)目管理中的運(yùn)用，使責(zé)任更加鮮明化

針對施工過程中管理制度不健全、執(zhí)行不到位、工期滯后等問題，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息化科技和各部門之間協(xié)同、監(jiān)督能力，使責(zé)任更加落實(shí)，切實(shí)促進(jìn)工程順利進(jìn)行。

近些年，我國信息化建設(shè)快速發(fā)展，信息化已滲透到人們工作生活的各個領(lǐng)域，“互聯(lián)網(wǎng)+”成為時代所驅(qū)。作為傳統(tǒng)行業(yè)土建工程，具有程序復(fù)雜、時間節(jié)點(diǎn)緊促、現(xiàn)場管理紛雜、資料歸檔任務(wù)重等特點(diǎn)，投資項(xiàng)目采用信息化管理，可以實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目前期、爭取開工、在建、竣工四個環(huán)節(jié)和停緩建、撤銷立項(xiàng)兩種狀態(tài)的全過程監(jiān)控和跟蹤。加強(qiáng)信息化在政府投資項(xiàng)目管理中的作用，有利于項(xiàng)目各參與方明確落實(shí)各環(huán)節(jié)責(zé)任，提高政府投資項(xiàng)目全過程的透明度，更好地提高項(xiàng)目全壽命的公平、公正，杜絕暗箱操作的發(fā)生。例如：智慧APP項(xiàng)目管理系統(tǒng)。

4.5 推行項(xiàng)目啟動資金制度，保證項(xiàng)目如期完成

政府投資項(xiàng)目工程具有工期要求短、國計(jì)民生影響較大等特點(diǎn)。政府投資項(xiàng)目業(yè)主方不是沒有賬戶，就是賬戶上沒有資金，所有的工程款需向財(cái)政局等申請撥款，程序繁瑣，周期較長。有的區(qū)域，業(yè)主已經(jīng)確定中標(biāo)單位，甚至施工單位已經(jīng)進(jìn)場了，但工程費(fèi)用還未及時到位(見圖2)。此種情況，容易造成施工單位消極怠工，工程進(jìn)度無法得到保障，如遇類似學(xué)校等工期安排比較緊促的項(xiàng)目，易造成群眾影響比較大。針對此種情況，建議在控價完成后，先予撥付一定數(shù)額的啟動資金。

5 結(jié)語

政府投資項(xiàng)目質(zhì)量及成效對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要，并與百姓生活息息相關(guān)，因此對建設(shè)過程中存在的問題必須高度重視，剖析原因，尋找對策。建設(shè)項(xiàng)目是一個系統(tǒng)化工程，需要各個環(huán)節(jié)、各個部門相互銜接，作為建設(shè)方只有從建設(shè)項(xiàng)目各個環(huán)節(jié)嚴(yán)格把控，才能使得政府投資項(xiàng)目發(fā)揮其應(yīng)有的價值。

參考文獻(xiàn):

[1] 郁俊莉，朱玲玲.推進(jìn)地方政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)制創(chuàng)新[J].學(xué)習(xí)論壇,2015(8):40-42.

[2] 劉增貴.政府投資項(xiàng)目管理存在的問題及防范對策的思考[J].對策與戰(zhàn)略，2017(8)：210-213.

[3] 成 虎.工程項(xiàng)目管理[M].第2版.北京：中國建筑工業(yè)出版社，1997.

[4] 廖林光.政府工程投資應(yīng)實(shí)行集中支付審核[DB/OL].www.gdczt.gov.cn.