□曹玉進

圖/沈國強

浙江省十三屆人大一次會議所作《政府工作報告》中，首次提到了一個新概念——杭州寧波一體化、杭州寧波同城化發(fā)展，并作為全省大灣區(qū)戰(zhàn)略的重要組成部分。

縱觀世界幾大成熟灣區(qū)，城市之間在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、人口流動、政策協(xié)調(diào)等各個層面，高度融合、協(xié)同發(fā)展，一體化發(fā)展成為必然趨勢。杭州灣大灣區(qū)戰(zhàn)略雖已提出，但目前只是停留在省級層面，灣區(qū)北岸與上海的對接存在不確定性，南岸完全在省轄范圍，理應(yīng)成為優(yōu)先實施方向，杭甬一體化戰(zhàn)略也理應(yīng)成為大灣區(qū)戰(zhàn)略的優(yōu)先方向，并與國家“一帶一路”建設(shè)以及全省打造“一帶一路”戰(zhàn)略樞紐行動計劃相互契合。

近年來，杭紹甬之間交通聯(lián)系日漸緊密，產(chǎn)業(yè)協(xié)作和人員交流日益密切，但這種協(xié)作和交流尚停留在自發(fā)和低水平狀態(tài)，長期形成的阻礙地區(qū)間合作交流的因素普遍存在。一些相鄰地區(qū)的政府部門經(jīng)常就某一項目主動溝通銜接，如何從更高的層面謀劃杭紹甬舟互聯(lián)互通，推動杭甬一體化應(yīng)該提上議程了。

杭甬一體化，關(guān)鍵在規(guī)劃的一體化

杭州寧波一體化、杭州寧波同城化發(fā)展在今年省政府工作報告中首次提出，尚未進入規(guī)劃層面。雖然杭紹甬三市的接壤地區(qū)都有強烈的對接意識，如諸暨主動對接杭州、上虞主動對接寧波，但都處于自發(fā)狀態(tài)，要推進杭甬一體化發(fā)展，關(guān)鍵在更高層面推進杭紹甬三市實現(xiàn)規(guī)劃的互聯(lián)互通，按照大都市區(qū)的模式實現(xiàn)規(guī)劃一體化，唱好“雙城記”。

推進空間布局的均衡協(xié)調(diào)。杭甬雙城的中心之間相距150公里，三市之間的間距在70公里左右，在高速便捷的現(xiàn)代交通條件下，完全具備了構(gòu)建都市區(qū)的地理條件；杭紹甬經(jīng)濟發(fā)展水平相對均衡，三市經(jīng)濟總量與上海等量齊觀，具備了構(gòu)建都市區(qū)的經(jīng)濟條件；同時，三市民眾之間的文化認同度高，具備了構(gòu)建都市區(qū)的民意基礎(chǔ)，杭紹甬共建超級都市區(qū)的天時、地理、人和條件都已具備。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為指導，正確處理杭甬兩個中心城市、杭紹甬三個節(jié)點城市，以及杭紹甬與所屬小城市之間空間關(guān)系，按照組團發(fā)展模式，明確各自功能定位，強化錯位發(fā)展，形成優(yōu)勢互補、各具特色的協(xié)同發(fā)展格局。

推進產(chǎn)業(yè)平臺的聯(lián)合發(fā)展。近年來，杭州的大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、紹興的濱海新城、寧波的杭州灣新區(qū)已經(jīng)成為三市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主平臺，沿杭州灣南岸地區(qū)依次排開，彼此之間空間相接，規(guī)劃面積2000多平方公里，經(jīng)濟腹地遼闊，沒有歷史負擔，產(chǎn)業(yè)條件優(yōu)越，但三大平臺在規(guī)劃上各自為政，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭。要從更高層面對三個產(chǎn)業(yè)平臺進行整合優(yōu)化，按照產(chǎn)城人融合發(fā)展的原則，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)若干公共服務(wù)中心區(qū)、大型居住區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，共同推進海域及岸線的保護和開發(fā)，實現(xiàn)三大平臺相向發(fā)展、聯(lián)合發(fā)展，打造世界一流的產(chǎn)業(yè)集群，為浙江乃至國家未來經(jīng)濟發(fā)展注入強勁的動力。

推進產(chǎn)業(yè)和城市功能合理分工。依照國家主體功能區(qū)規(guī)劃，杭紹甬舟發(fā)展帶屬于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。要依據(jù)杭紹甬三市各自的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推進創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，形成緊密的分工協(xié)作體系。杭州要強化創(chuàng)新思想策源、知識創(chuàng)造、要素集散、金融服務(wù)等功能，打造具有全球影響力的“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心，為三市發(fā)展提供智力支持；寧波要著重發(fā)展重化機械制造和港口物流業(yè)等，為三市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供國際貿(mào)易、港口航運服務(wù)；紹興要主動對接杭甬，著力推進“西聯(lián)東拓”，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)體系，推動產(chǎn)業(yè)高端化、高新化，成為支持三市共同發(fā)展的重要策源地。

杭甬一體化，重點是交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化

目前杭甬之間的交通框架已經(jīng)成形，規(guī)劃中的陸路杭甬高速復(fù)線、擬建的杭溫、杭紹臺高鐵建成后，交通條件將大為改善，今后的重點在于構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌的綜合性交通體系，促進各地區(qū)、各種類交通基礎(chǔ)設(shè)施的有效銜接。

規(guī)劃建設(shè)城際通勤鐵路。區(qū)域內(nèi)部便捷的通勤鐵路，實現(xiàn)人員的便捷、自由流動是區(qū)域一體化的重要標志。已有百年營運史的蕭甬鐵路由于杭甬高速、杭甬高鐵的投運，運能利用率已經(jīng)不到50%，紹興段和寧波的余姚段正在規(guī)劃改為區(qū)域通勤鐵路。但是蕭甬鐵路畢竟是國鐵線路，目前仍和長途車共用軌道，如不能從省級層面進行全路段的規(guī)劃，區(qū)域路段的規(guī)劃難度太大。建議將蕭甬鐵路全路段改為城際通勤鐵路，加密站點，加強公交、地鐵與蕭甬鐵路的貫通、銜接。通勤鐵路投運，不僅方便人員往來，還將有效分擔杭甬高速和杭甬高鐵的客流壓力。

提高蕭甬運河通航能力。蕭甬運河是長三角航道網(wǎng)絡(luò)中的骨干線，貫通京杭大運河和寧波舟山港，目前為四級航道（通行500噸級貨輪），但寧波段因多座橋梁凈空不足，只能通行300噸級貨輪，通航標準大打折扣。雖經(jīng)多方努力，寧波段的通行能力達到500噸級，但作為瓶頸段的姚江大閘到三江口兩公里左右航段，仍對船舶尺寸、通行的水文條件等采取了多項限制措施，集裝箱仍不能實現(xiàn)全程通行，且存在交通隱患。對瓶頸段進行提升改造，全面提高蕭甬運河通航能力，尤其是集裝箱通行能力，對于完善寧波—舟山港后方集疏運體系，提高寧波舟山港的綜合交通樞紐地位，分擔杭紹甬舟陸路交通壓力，尤其是減輕蕭甬鐵路的貨運壓力，其意義如何估計都不為過。蕭甬運河是全國重點文物保護單位，沿途歷史遺存眾多，同時運河穿越錢塘江、曹娥江、甬江三大水系，保持蕭甬運河水質(zhì)和活力，對于涵養(yǎng)運河文化、保持沿途水系的靈氣具有潛移默化的作用。

打通市域之間斷頭路卡口路。杭甬之間各個沿途接壤的縣市區(qū)普遍存在斷頭路和卡口路，或等級不一，或線位不順，嚴重影響綜合交通運力的發(fā)揮。市域之間斷頭路卡口路的打通不應(yīng)停留在簡單的對接，而應(yīng)該從杭甬一體化的高度，從航空、高鐵、高速、地鐵、公交、水路全方位高效接駁的角度，整體謀劃、協(xié)同推進。

杭甬一體化，目標是推進社會一體化

杭紹甬三市之間文化認同度高，城市之間、城鄉(xiāng)之間社會發(fā)展水平相對均衡，這是實現(xiàn)社會一體化的基本前提和有利條件。要推進制度創(chuàng)新和政策對接，從制度層面推動三市的全面融合，實現(xiàn)社會管理一體化和人力資源自由流動。

要推進基本公共服務(wù)一體化。要在探索三市之間享受養(yǎng)老、醫(yī)療等基本社會服務(wù)方面打破戶籍限制，并建立相應(yīng)的財政支出統(tǒng)籌分擔機制。要提高教育發(fā)展質(zhì)量和共享水平，推進多種形式的教育合作，實現(xiàn)三市居民基本公共教育在高水平上的均衡發(fā)展。

要建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移共享機制。在充分尊重各方意愿的基礎(chǔ)上，研究探索三市間異地招商（飛地招商）和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移稅收利益共享機制。按照統(tǒng)一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理，減少稅收政策洼地，促進要素自由流動。建立市際間互認的征收管理制度，構(gòu)建稅收信息溝通與常態(tài)化交流機制，實現(xiàn)稅源、政策和稽查等信息共享。

要促進資源要素自由流動。三市要摒棄“龍頭情結(jié)”，破除“地方主義”，打破行政壁壘，創(chuàng)新管理制度和社會政策，打造市場化、國際化、法治化生活營商環(huán)境，促進人流、物流、信息流、資金流在三市之間的自由流動。