陳華麗，袁 佳

(太原科技大學 法學院，山西 太原 030024)

當前，土地仍是農(nóng)民主要的生活來源，也是農(nóng)民生存、發(fā)展的根基。黨的十一屆三中全會以來，農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在一定程度和范圍內(nèi)賦予了農(nóng)民自主支配土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性顯著提高。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，分散的、以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式已經(jīng)不能適應生產(chǎn)力提高的要求，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)勢在必行?！掇r(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》的出臺賦予了農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，黨的十八屆三中全會進一步確認這一權(quán)利。多年來，中央高度重視和保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，這些法律和政策對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了制度保障。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)，提出了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，以便更好地實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值。在這樣的背景下，探討我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，分析其存在的問題，進而更好地推動我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益具有非常重要的意義。

一、文水縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

(一)文水縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概況

文水縣位于山西省中部，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣。全縣現(xiàn)轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，199個行政村，大約42萬人口，總面積約1067平方公里，耕地約60萬畝?！掇r(nóng)村土地承包法》頒布實施后,文水縣土地承包經(jīng)營權(quán)逐漸規(guī)范化，同時隨著惠農(nóng)政策的施行和農(nóng)村經(jīng)濟的逐步發(fā)展，文水縣的土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了很大的變化。一是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的意愿由被動轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃印Ｒ酝鬓D(zhuǎn)的主體是為了進城打工或者經(jīng)商而怕土地閑置荒廢，從而無償或者低價流轉(zhuǎn)給本村的親戚朋友，在這種情況下受讓主體被動接受著“天上掉下的餡餅”。而現(xiàn)在有了惠農(nóng)政策的支持，農(nóng)戶們?yōu)榱税l(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要大面積及地理位置好的土地，受讓主體漸漸地從被動接受轉(zhuǎn)為主動需求。二是以往流轉(zhuǎn)是無償和低價的，現(xiàn)在則提高了土地的流轉(zhuǎn)價格，土質(zhì)肥沃和地理優(yōu)越的土地更是千金難求。三是以往流轉(zhuǎn)期限不明確，時間隨意性大，一般由受讓主體決定流轉(zhuǎn)期限，而現(xiàn)在轉(zhuǎn)為主動需求后，土地經(jīng)營權(quán)人會自己決定土地流轉(zhuǎn)期限長短。雖然發(fā)生了上述較大變化，但由于文水縣經(jīng)濟發(fā)展依舊落后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍然存在許多問題。

(二)文水縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查分析

為了得到更為詳細的調(diào)查數(shù)據(jù)，筆者在文水縣做了實地調(diào)查，走訪了行政村，發(fā)放問卷110份，收回有效問卷100份。針對這些問卷，從以下幾個方面進行總結(jié)。

1.文水縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的文化程度。從表1看出，初中文化程度的農(nóng)戶占土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶比例的一半以上，可以看出農(nóng)民文化程度越高，進行土地流轉(zhuǎn)的幾率越大。所以，以長遠來看，不斷提高農(nóng)民的文化科學知識，可以極大地提高土地流轉(zhuǎn)的比率。

表1 文水縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的文化程度

2.文水縣農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律認知度。從表2可以看出，大部分農(nóng)民受制于文化程度，不了解土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的農(nóng)戶所占比重較高，這就影響了農(nóng)戶在進行土地流轉(zhuǎn)時程序的合法性，土地流轉(zhuǎn)時隨意性較大。

表2 文水縣農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律認知度

3.文水縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。從圖1可以看出，在文水縣土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包、互換和出租這些傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式所占比重較大?？梢娏鬓D(zhuǎn)的方式較為保守和單一，尤其是一些新型的流轉(zhuǎn)方式如入股流轉(zhuǎn)的比例較低，這不利于土地的規(guī)模化發(fā)展，不能很好地發(fā)揮土地的資源效益。

圖1 文水縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式及流轉(zhuǎn)比例

4.文水縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛原因及解決方式。從調(diào)查問卷可以看出，文水縣農(nóng)戶在進行土地流轉(zhuǎn)時隨意性大，沒有統(tǒng)一的規(guī)范化格式，64%的農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)時通過口頭約定，而從未想過訂立書面協(xié)議，這是導致土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛的主要原因。這也導致引起糾紛發(fā)生時取證困難，降低了處理土地糾紛的效率，不利于農(nóng)村社會經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。

圖2 文水縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的糾紛解決途徑

從圖2可以看出，文水縣農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生糾紛時，超過一半比例的當事人愿意協(xié)商解決，采用村委會或鄉(xiāng)政府調(diào)解的方式解決也相對較多，只有很少人選擇采用法律途徑。這樣的現(xiàn)象說明在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的法律意識比較落后，法律保障機制不健全。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中顯現(xiàn)的問題及成因

從文水縣土地流轉(zhuǎn)調(diào)查中可以看出，該縣的土地流轉(zhuǎn)不多，而且存在不少問題。多數(shù)農(nóng)戶依舊對土地流轉(zhuǎn)持保守態(tài)度，認為土地是農(nóng)民的命根。

(一)農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的認知度低

在調(diào)查的 100戶農(nóng)戶中，由于文化程度的不同，其對有關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律“了解”的占 13%，“有一些了解”的占 29%?？梢钥闯?，農(nóng)民對目前我國關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)不關(guān)心，這在很大程度上制約了土地流轉(zhuǎn)，也不利于流轉(zhuǎn)的后續(xù)發(fā)展[1]。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍較小

在對文水縣土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)大多在農(nóng)戶之間進行。80%農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)只限于在本村農(nóng)戶之間進行，沒有流轉(zhuǎn)至一些周邊大戶或合作社，更別說流轉(zhuǎn)至其他的集體組織，流轉(zhuǎn)的范圍很小。其中原因首先因為農(nóng)業(yè)的收益周期長，也由于氣候變化導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不穩(wěn)定，一些單位不愿對農(nóng)業(yè)投入資金；其次，農(nóng)民擔心承包方不講誠信，給農(nóng)戶造成損失。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式簡單

在文水縣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式主要為轉(zhuǎn)包和互換，這兩種流轉(zhuǎn)方式所占比重為72%，流轉(zhuǎn)方式太過單一。而入股所占的比例為3.6%，說明文水縣進行土地流轉(zhuǎn)時主體雙方為農(nóng)戶，農(nóng)村合作社和公司作為主體參與流轉(zhuǎn)的比例較少，這樣不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，也不利于發(fā)揮土地價值。同時，土地流轉(zhuǎn)的期限也較短。究其原因，首先是因為國家對農(nóng)戶的優(yōu)惠措施增多，農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)自己的承包地；其次大多農(nóng)戶外出務工穩(wěn)定性較差，隨時還要準備回來自己耕種。由于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限較短，流轉(zhuǎn)土地的受讓主體不愿意加大對土地基礎(chǔ)設(shè)施的進一步建設(shè)。部分農(nóng)戶為了追求高產(chǎn)量而濫用化肥，這樣又極大地破壞了土地質(zhì)量，進而不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的土地面積小而分散，一次性流轉(zhuǎn)的土地面積不大，很難形成示范效應，難以帶動農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的積極性，不利于推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

(四)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度不完善

文水縣土地流轉(zhuǎn)依舊是自發(fā)流轉(zhuǎn)，并沒有集體組織大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議缺乏規(guī)范化，在流轉(zhuǎn)的過程中農(nóng)戶自主性大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，文水縣農(nóng)戶在進行流轉(zhuǎn)時訂立書面協(xié)議所占比重是36%，口頭協(xié)議所占比重是64%。在土地流轉(zhuǎn)操作上，大多農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)只是經(jīng)過集體經(jīng)濟組織的同意就簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，該協(xié)議卻沒有得到很多發(fā)包方對土地經(jīng)營權(quán)屬變更的更改，更不會辦理變更登記手續(xù)；即使訂立了書面形式的流轉(zhuǎn)合同，協(xié)議條款往往也不是很完善。農(nóng)戶因為文化程度受限不能全面了解土地流轉(zhuǎn)協(xié)議中明確雙方權(quán)利和義務的重要性，在土地流轉(zhuǎn)的名稱、面積、用途、轉(zhuǎn)讓的價格不明確時不會及時糾正，而是隨意簽名蓋章，直接導致土地流轉(zhuǎn)后雙方法律責任承擔不明；流轉(zhuǎn)前不會進行土地確權(quán)，沒有對實際土地進行確認。這些對今后發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛的解決都極為不利。

(五)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理相對落后

在文水縣土地流轉(zhuǎn)調(diào)查中可以看出，土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)糾紛時當事人，采用雙方自主協(xié)調(diào)的方式解決糾紛所占比重為51%，超過一半的比例。采用鄉(xiāng)政府調(diào)解的方式解決糾紛的比重是30%。從這些數(shù)據(jù)中可以看出，農(nóng)戶發(fā)生糾紛大多數(shù)是自己協(xié)商解決，這樣的解決方式有利有弊。其有利之處是農(nóng)戶之間自愿協(xié)商，不會破壞彼此之間的感情，解決的結(jié)果雙方都容易接受；而不利之處是由于沒有法律保障，容易造成農(nóng)戶出爾反爾，為以后土地流轉(zhuǎn)埋下隱患。采用鄉(xiāng)政府調(diào)解方式解決糾紛比重較低的原因，主要是沒有專職工作人員，政府服務意識薄弱，技術(shù)操作不熟練，得不到農(nóng)戶的信任。文水縣土地流轉(zhuǎn)沒有專門的流轉(zhuǎn)中介組織和監(jiān)督管理機構(gòu)，即使流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象也不會得到合理的解決。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務機制不健全，缺少實際的操作性，直接導致流轉(zhuǎn)范圍面積有限，經(jīng)營規(guī)模偏小。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

根據(jù)我國當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情況，結(jié)合前文對山西省文水縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況的分析，提出以下幾個方面的建議。

(一)提高農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的認識

當前，土地規(guī)模化經(jīng)營成為一種發(fā)展趨勢，但正如前文所述，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的益處還沒有深入認識，對土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)了解甚少，制約了土地規(guī)?；б娴陌l(fā)揮。因此，要通過多種渠道積極向農(nóng)戶進行宣傳，讓他們熟悉國家的相關(guān)法律法規(guī)，認識到土地流轉(zhuǎn)對自身是有利的，提高他們的土地流轉(zhuǎn)意識，這樣才能進一步做好土地流轉(zhuǎn)工作。

(二)完善相關(guān)法律法規(guī)，為實現(xiàn)“三權(quán)分置”提供法律保障

如前所述，2016年出臺的《意見》對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進行了新的設(shè)計，不僅明確了“入股”作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要方式之一，而且明確提出只有經(jīng)營權(quán)可以出資入股，而不是土地承包權(quán)。在“三權(quán)分置”背景下，以“去身份化”的土地經(jīng)營權(quán)入股出資，農(nóng)戶僅需以出資額為限承擔有限責任，不必擔心在清償公司債務或公司破產(chǎn)清算時面臨失地風險，土地的社會保障功能得以維持[2]。

1.重新調(diào)整法律法規(guī)中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則。黨的十一屆三中全會確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的農(nóng)村土地政策，實現(xiàn)了土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的第一次重大改革。目前我國法律關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，都是基于兩權(quán)分離而設(shè)置的。在“三權(quán)分置”背景下，目前的《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)都不能保證二者合法有效地實現(xiàn)這種需求。因此，首先要在《物權(quán)法》中明確承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)各自的物權(quán)屬性，清晰界定二者的功能，確立二者在法律上的合法地位。其次，由于土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離，二者分別具有獨立的物權(quán)屬性，都有流轉(zhuǎn)的需求，必須修改相關(guān)法律法規(guī)，重新調(diào)整其中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則，與“三權(quán)分置”制度相適應，保障土地合法有效流轉(zhuǎn)。

2.擴展土地流轉(zhuǎn)的方式。從文水縣的調(diào)查中可見，采用轉(zhuǎn)讓和入股流轉(zhuǎn)方式所占比重是最少的，原因在于，目前《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定流轉(zhuǎn)的受讓主體必須是具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的農(nóng)戶。該限定造成了土地流轉(zhuǎn)主體受限，流轉(zhuǎn)機率下降，也使得土地利用率降低。再有，相同集體經(jīng)濟組織中的成員在轉(zhuǎn)讓時有優(yōu)先受讓權(quán)，不利于其他組織或公司受讓該土地。基于此，與“三權(quán)分置”土地政策相適應，土地經(jīng)營權(quán)的受讓主體由農(nóng)戶變更為具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的自然人和法人，而不是僅僅限定于農(nóng)戶，并且賦予集體組織對轉(zhuǎn)讓應享有監(jiān)督權(quán)利，促進土地最大限度自由轉(zhuǎn)讓。同時，我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定承包方為了發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)入股到股份合作社進行農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，但為了保護農(nóng)戶權(quán)益，股份合作社只能取得土地使用權(quán)。今后，應當鼓勵土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)公司，一方面，公司的合理化經(jīng)營能使農(nóng)戶擺脫對土地的依賴，增加其收入；另一方面，公司的規(guī)模化經(jīng)營又能實現(xiàn)土地的效益，使其更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。

3.完善土地確權(quán)方面的規(guī)定?！段餀?quán)法》已經(jīng)確認了土地的物權(quán)性，但是由于現(xiàn)行法律對集體經(jīng)濟成員資格的限制，農(nóng)村土地的債權(quán)性質(zhì)仍很明顯[3]。因此，應當保障農(nóng)戶對自己承包土地的處分權(quán)，在國家法律允許的范圍內(nèi)通過合法方式流轉(zhuǎn)。落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是解決這些問題最關(guān)鍵的因素，給每個農(nóng)戶完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，要在土地權(quán)屬不明的地方，進一步做好對農(nóng)村土地確權(quán)的工作。

(三)健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

目前，我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場已有一些試點，但發(fā)展尚不成熟，不能很好地發(fā)揮其作用。主要體現(xiàn)在：一是對農(nóng)村土地的地價缺少合理的評估體系，使得土地的實際價值無法非常客觀地體現(xiàn)出來；二是市場運作機制不夠完善；三是沒有到位的中介機構(gòu)。這就難以發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，無法挖掘出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)擁有的價值，導致流通不順暢，阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)有效的流轉(zhuǎn)。所以，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是非常必要的，只有在透明公開的情況下對土地進行流轉(zhuǎn)，才能使土地流轉(zhuǎn)市場日趨合理化。

(四)完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套措施

1.建立多元化糾紛解決機制。在文水縣土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)矛盾時，農(nóng)戶不愿選擇訴訟這種解決糾紛的方式，而采用鄉(xiāng)政府調(diào)解方式解決糾紛所占的比重為30%。一方面調(diào)解方式更具有親民性，也能夠降低訴訟的成本費用，使得農(nóng)戶在處理糾紛時不必為擔心訴訟費用問題而退步。另一方面土地流轉(zhuǎn)糾紛的大部分原因是雙方在進行土地流轉(zhuǎn)時沒有訂立書面協(xié)議，出現(xiàn)問題時雙方各執(zhí)一詞，互不妥協(xié)。這時采用調(diào)解方式處理矛盾省時省力。今后可以考慮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立專門的土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機構(gòu)進行這項工作。法院也可以對調(diào)解機構(gòu)進行專業(yè)指導，例如開展法律培訓、法庭觀摩等[4]。應建立便捷的農(nóng)戶申訴渠道,完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解和仲裁機制，通過多元化的手段徹底解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛,避免矛盾升級[5]。

2.完善農(nóng)村社會保障制度。當前我國農(nóng)村社會保障體系還不健全，對于大部分農(nóng)民來說，進行土地流轉(zhuǎn)，由此失去土地經(jīng)營權(quán)而加入第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將面臨更大的風險。因此，政府在支持或推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，保障國家糧食安全的過程中，必須將土地所承載的養(yǎng)老社會保障功能納入政策考量范圍[6]。

一是繼續(xù)健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。就文水縣來說，年滿60周歲以上的老年人可以享受到國家養(yǎng)老補貼。根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定從2009年開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。2009年的試點覆蓋全國百分之十的縣，隨著社會的發(fā)展不斷擴大，在2020年之前會實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民百分百覆蓋。在此基礎(chǔ)上應注意建立覆蓋全體農(nóng)村居民的最低生活保障制度。同時，政府要重點考慮老年人、婦女和兒童等弱勢群體。二是多渠道擴大農(nóng)民就業(yè)途徑。農(nóng)民視土地為生命之本，因為他們生存主要來源就是務農(nóng)獲得的收入。只有在農(nóng)村大力引進第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民才會沒有后顧之憂，否則他們會一直持有土地承包經(jīng)營權(quán)作為自己的最后保障。所以，應大力鼓勵和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，這樣不僅可以使得農(nóng)村經(jīng)濟水平飛速發(fā)展，也可以吸收農(nóng)村剩余勞動力。

總之，在“三權(quán)分置”土地政策指引下，積極推動農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)合法、有序流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，才能不斷提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，確保農(nóng)民收益。

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