文/中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院

中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院通過對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理現(xiàn)有法律法規(guī)的分析，總結(jié)出我國(guó)應(yīng)急管理法律體系建立方面存在的不足，并提出改進(jìn)建議。

自1949年新中國(guó)建立迄今，為滿足頻繁發(fā)生的各類突發(fā)事件應(yīng)急管理需求，我國(guó)政府相應(yīng)地制定了一系列的法律、法規(guī)、規(guī)章等文件，初步形成了覆蓋各個(gè)層面的應(yīng)急管理法律法規(guī)體系。

我國(guó)應(yīng)急管理法律法規(guī)現(xiàn)狀

《憲法》

我國(guó)憲法中的條款確立了應(yīng)急管理法制的基本原則。如將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，并對(duì)公民的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了列舉，為應(yīng)急管理權(quán)利保障原則確立了憲法依據(jù)，同時(shí)也確立了公共利益原則等。其他法律、法規(guī)是根據(jù)憲法制定此方面的規(guī)范。

應(yīng)急管理相關(guān)法律

圖1 我國(guó)應(yīng)急管理法律架構(gòu)圖

圖2 中國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域法規(guī)架構(gòu)圖

我國(guó)應(yīng)急方面的法律27余部（見圖1），包括綜合性法律、專項(xiàng)法律和相關(guān)法律。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是應(yīng)急管理的綜合性法律?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》共 7 章 70 條，主要規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面的基本制度，并與憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)制度和有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理的其他法律銜接。專項(xiàng)性法律約22部，涉及安全生產(chǎn)、消防火災(zāi)、地震、防汛抗旱、其他相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域。相關(guān)性法律約4部，包括《勞動(dòng)法》《工會(huì)法》《刑法》《紅十字會(huì)法》等相關(guān)規(guī)定。

應(yīng)急管理法規(guī)體系

行政法規(guī)指由國(guó)務(wù)院制定頒布，為執(zhí)行法律和實(shí)施行政管理職權(quán)的具體規(guī)定。應(yīng)急管理領(lǐng)域行政法規(guī)約55部（見圖2）。行政法規(guī)主要包含綜合性法規(guī)和專項(xiàng)性法規(guī)。綜合性法規(guī)約1部，這類法規(guī)主要有《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等。專項(xiàng)性法規(guī)約54部，主要涉及安全生產(chǎn)、消防火災(zāi)、地質(zhì)地震、防汛抗旱、救災(zāi)減災(zāi)及其他相關(guān)領(lǐng)域，這類法規(guī)主要有《安全生產(chǎn)許可證條例》《礦山安全法實(shí)施條例》《草原防火條例》《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等。

我國(guó)應(yīng)急管理法律法規(guī)制度存在的弊端

我國(guó)應(yīng)急管理法制建設(shè)雖然取得了很大成績(jī)，但應(yīng)急管理法律制度還不夠完善，仍然存在弊端，主要有以下5個(gè)方面。

立法層次偏低 分散立法 缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一

一是我國(guó)《憲法》只規(guī)定了緊急狀態(tài)的決定和宣布機(jī)關(guān)，沒有規(guī)定何為緊急狀態(tài)以及緊急狀態(tài)之下的相應(yīng)制度。因此，需要在實(shí)體法律層面規(guī)范化、具體化。

二是盡管《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》已經(jīng)出臺(tái)，為我國(guó)提供了應(yīng)急管理的基本法律，但就目前我國(guó)對(duì)應(yīng)急管理的總體形勢(shì)要求而言，立法中應(yīng)急法律的比重相對(duì)偏輕，法規(guī)的位階層次較低，更多的是行政法規(guī)和規(guī)章以及地方立法。

三是我國(guó)應(yīng)急管理的法律、法規(guī)有幾十部之多，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置規(guī)定分散在十幾部甚至幾十部法律、法規(guī)之中，它們之間既獨(dú)立，又交叉，沖突之處在所難免。這種格局容易導(dǎo)致部門之間、地方之間、上下級(jí)行政部門之間缺乏有效的溝通和協(xié)作，并造成法律適用上的混亂局面，影響法律、法規(guī)的有效執(zhí)行。例如，水資源及防洪這一類突發(fā)事件的法律有《水法》《防洪法》《防汛條例》《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等。再加一部廣泛適用的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，還有其他部門規(guī)章、眾多的地方性法規(guī)。在水患預(yù)防、應(yīng)急時(shí)，面對(duì)如此多的法律文件，執(zhí)行部門往往難以依法作出最有效的選擇。

法規(guī)體系不健全 存在許多空白

首先，應(yīng)急管理法律體系中缺乏應(yīng)對(duì)嚴(yán)重突發(fā)事件的《緊急狀態(tài)法》?，F(xiàn)有的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》把“緊急狀態(tài)”從“突發(fā)事件”中分割出去，“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”，并不包括引發(fā)緊急狀態(tài)的特別重大突發(fā)事件。其次，災(zāi)害救助、災(zāi)害保險(xiǎn)應(yīng)急中征收征用及其補(bǔ)償?shù)戎T多法律還存在空白，實(shí)際應(yīng)急管理中的許多問題無法可依?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是帶有基本法性質(zhì)的法律，目前并沒有對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理的法律規(guī)范作出全面整合，也沒有涵蓋所有類型的應(yīng)急管理，缺乏公共危機(jī)處理的基本原則和具體的整合措施，因此，該法尚不是完整的應(yīng)急管理的基本法。另外，一事一法的做法往往造成立法重復(fù)，進(jìn)而造成資源浪費(fèi)。

重事中處置 輕事前預(yù)防和事后救助補(bǔ)償

突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作包括事前預(yù)防和準(zhǔn)備、事中應(yīng)急處置及事后恢復(fù)和救助3個(gè)部分。多數(shù)單項(xiàng)立法的核心內(nèi)容是對(duì)突發(fā)事件的事中處置，具體規(guī)定了應(yīng)對(duì)組織和應(yīng)對(duì)措施，欠缺對(duì)事前預(yù)防和災(zāi)后恢復(fù)、補(bǔ)償、救助的規(guī)定，或者雖然有規(guī)定，但都是原則性的規(guī)定，缺乏具體實(shí)施細(xì)則、辦法。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖然在一定程度上改變了這種狀況，立法構(gòu)架以3個(gè)部分為主線，遵循“重在預(yù)防，體現(xiàn)出關(guān)口前移、防患于未然的立法思路”并分別作出規(guī)定，但是該法仍然欠缺對(duì)事后的恢復(fù)、重建和救助的具體規(guī)定。

應(yīng)急管理的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不完善

分散型的應(yīng)急管理機(jī)制很容易使政府在處理突發(fā)事件中的自由裁量權(quán)過大，多數(shù)突發(fā)事件應(yīng)急管理立法雖然授予政府相關(guān)部門緊急處置權(quán)力，但是忽視了對(duì)緊急處置權(quán)力的控制和對(duì)緊急處置權(quán)力造成的傷害后果的救濟(jì)途徑，公民無法根據(jù)統(tǒng)一有效的法律來對(duì)抗政府濫用行政緊急權(quán)力的行為，不利于保護(hù)公民的權(quán)利。現(xiàn)有的專門立法中雖然也有保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全等相關(guān)規(guī)定，但總體上權(quán)利保障的立法目的不清晰，欠缺權(quán)利保障制度。對(duì)公民的權(quán)利保障沒有標(biāo)準(zhǔn)，很容易造成公民權(quán)利在緊急狀態(tài)時(shí)期遭受各方面的侵害而無法獲得法律上的有效救濟(jì)。

在應(yīng)急管理過程中 非政府性力量參與不足

現(xiàn)行立法主要規(guī)定了政府如何組織實(shí)施事中處置及事后恢復(fù)和重建工作，對(duì)如何調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，如何充分發(fā)揮公民自救的作用，只有一些原則性的口號(hào)，對(duì)社會(huì)力量參與事后重建工作等欠缺規(guī)定。對(duì)于保險(xiǎn)補(bǔ)償和民間救助，我國(guó)目前還缺乏更加明確的法律法規(guī)要求，金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)、志愿者組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、大型企業(yè)等非政府性機(jī)構(gòu)、單位在突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)對(duì)、處置和救助方面尚未能發(fā)揮最大功效。

完善我國(guó)應(yīng)急管理法律法規(guī)體系的建議

強(qiáng)化應(yīng)急法制建設(shè) 建立較為完備的應(yīng)急法律規(guī)范體系

完備的應(yīng)急法律規(guī)范體系的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要有2點(diǎn)：一是能夠涵蓋重要的突發(fā)事件，二是應(yīng)急法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，首先要加快應(yīng)急法制建設(shè)進(jìn)程，建立層次較高的應(yīng)急法制體系，繼續(xù)在重要領(lǐng)域加快應(yīng)急法制立法進(jìn)程，填補(bǔ)立法空白。如抓緊研究制定應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的《緊急狀態(tài)法》，制定《恐怖事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)防動(dòng)員法》等法律，抓緊出臺(tái)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法實(shí)施細(xì)則》等。其次，要系統(tǒng)規(guī)范現(xiàn)有應(yīng)急管理法律制度體系。包括修改法律、廢止法律或某些條文、進(jìn)行法律解釋等，從而消除不同法律法規(guī)之間的沖突和矛盾，克服應(yīng)急管理法律規(guī)范之間不銜接、不統(tǒng)一的弊端，突破地方利益和部門利益之間的局限性，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理法律規(guī)范的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

健全突發(fā)事件的救助和補(bǔ)償制度 制定《災(zāi)害救助和補(bǔ)償法》《災(zāi)害保險(xiǎn)法》等法律

我國(guó)單行法律立法思路是一事一立法，但在災(zāi)害的處置方面，欠缺對(duì)各類突發(fā)事件的救助、補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖然分3個(gè)階段立法，但仍未能具體規(guī)定救助和補(bǔ)償?shù)葐栴}。在“一事一立法”的立法思路的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)引入“一階段一立法”機(jī)制，健全現(xiàn)行應(yīng)急管理法律制度，應(yīng)制定專門的法律，補(bǔ)充對(duì)突發(fā)事件中的政府行為引發(fā)的私人補(bǔ)償問題的規(guī)定。對(duì)救助和補(bǔ)償進(jìn)行專門立法，既可以完善突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系，又可以更好地應(yīng)對(duì)各種類型的突發(fā)事件和保護(hù)公民合法權(quán)益。

完善應(yīng)急程序 加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制 權(quán)利救濟(jì)機(jī)制建設(shè)

當(dāng)前應(yīng)急管理法律要求行政主體在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)可實(shí)施應(yīng)急管理措施，及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。與此同時(shí)，為防止濫用行政權(quán)力，規(guī)制行政緊急權(quán)力，制定出具有程序性、適當(dāng)性、現(xiàn)實(shí)性、專屬性的具體規(guī)定。在政府需要?jiǎng)佑蒙鐣?huì)資源應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，可以及時(shí)采取所需的各種應(yīng)急措施，但必須予以充分的救濟(jì)，這些需要有相應(yīng)的法律救濟(jì)機(jī)制作為保障，確保公民的基本權(quán)利得到有效保護(hù)。行政權(quán)力特別是行政緊急權(quán)力必須受到有效的規(guī)制并能有效的運(yùn)行，才能更好地完成突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。

完善應(yīng)急管理組織的制度建設(shè)明晰中央政府與地方政府各自的權(quán)責(zé) 建立行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制

突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作通常需要快速反應(yīng)，要想有效地應(yīng)對(duì)，就必須明確不同機(jī)關(guān)的職責(zé)。因此，各國(guó)立法都明確規(guī)定了各機(jī)關(guān)在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的職責(zé)，而我國(guó)立法中對(duì)政府機(jī)關(guān)之間的關(guān)系只采用原則性規(guī)定，沒有明確規(guī)定中央政府與地方政府的職責(zé)，地方政府之間、部門之間的職責(zé)。一是應(yīng)明確規(guī)定中央政府與地方政府的職責(zé)，以及地方政府之間、部門之間各自的職責(zé)；二是應(yīng)制定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的行政協(xié)助制度，該制度主要包括將行政協(xié)助明確為被請(qǐng)求機(jī)關(guān)的義務(wù)、協(xié)助發(fā)生的情形、協(xié)助產(chǎn)生的費(fèi)用負(fù)擔(dān)、協(xié)助產(chǎn)生的法律責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容。

重視非政府力量的參與 將之納入應(yīng)急管理體系中

突發(fā)事件是人們的共同災(zāi)難，應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)國(guó)際、國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人力量進(jìn)行應(yīng)對(duì)，以最少的成本將損失降至最低。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和災(zāi)害重建是一項(xiàng)巨大工程，單憑政府的力量無法完成，需要各方面力量進(jìn)行充分協(xié)作，在各自領(lǐng)域發(fā)揮其獨(dú)特作用，全面減少災(zāi)害損失，保障公民權(quán)利。政府應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急管理工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，把握全局。在此前提條件之下，應(yīng)當(dāng)積極組織和發(fā)揮非政府力量在應(yīng)急管理工作中的作用。