丹尼·羅德里克

當(dāng)意大利總統(tǒng)最近否決了五星運動黨派聯(lián)盟提請“歐洲懷疑論者”保羅·薩沃納為政府財長的任命時，他究竟是維護(hù)還是破壞了本國的民主？

意大利總統(tǒng)塞爾吉奧·馬塔雷拉及其擁護(hù)者指出，退出歐元不應(yīng)由導(dǎo)致民粹主義聯(lián)合政權(quán)上臺的競選辯論來決定，對薩沃納的任命可能引發(fā)金融市場崩潰和經(jīng)濟(jì)混亂。而馬塔雷拉的批評者們則認(rèn)為，總統(tǒng)越了權(quán)，放任金融市場去否決一個高票民選政府的部長任命。

通過加入歐元，意大利向歐洲央行讓渡了貨幣主權(quán)。它還對財政政策的實施作出了具體承諾。這些責(zé)任對意大利當(dāng)局的宏觀經(jīng)濟(jì)政策選擇，構(gòu)成了實實在在的限制。

這種對政策行動的外部限制，并不一定會與民主發(fā)生沖突。如果有助于實現(xiàn)更好的結(jié)果，那么選民有時將其束縛起來也是有道理的。因此才創(chuàng)設(shè)了“民主授權(quán)”原則：民主國家可以通過將某些決策授予獨立機(jī)構(gòu)來提升自身表現(xiàn)。

民主授權(quán)的典型案例，表現(xiàn)在急需對特定行動方案作出可信承諾的情況下，而貨幣政策可能是其中最明顯的例子。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)定，將貨幣政策與政治壓力分隔開來，將其委托給只負(fù)責(zé)穩(wěn)定價格的技術(shù)專家型獨立央行，是更好的選擇。

從表面上看，歐元和歐洲央行都可以被視為解決歐洲背景下通脹難題的辦法。它們保護(hù)了意大利選民免遭本國政治家那些適得其反的通脹傾向荼毒。然而，歐洲局勢的某些特質(zhì)，使得民主授權(quán)的說法反倒讓人生疑。

首先，歐洲央行是一個國際機(jī)構(gòu)，對整個歐元區(qū)而不僅僅是意大利的貨幣政策負(fù)責(zé)。因此，它對意大利經(jīng)濟(jì)形勢的反應(yīng)，必不如一個完全從屬于意大利但同樣獨立的央行。

歐洲央行選擇自身通脹目標(biāo)這一事實，加劇了這個問題。該通脹目標(biāo)在2003年最后定義為“在中期內(nèi)保持低于但接近2%的水平”。

人們很難證明，將通脹目標(biāo)授權(quán)給非民選技術(shù)專家去制定的做法是否正確。歐洲央行在歐元危機(jī)后，取消通脹目標(biāo)來協(xié)助南歐各國進(jìn)行競爭力調(diào)整的做法，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是正確的。而與“政治責(zé)任”分隔開來的做法，在這種情況下則可能是件壞事。

正如英國央行前任副行長保羅·塔克在其新近出版的重要著作中所討論的那樣，民主授權(quán)是需要精確拿捏的。政策目標(biāo)與其實施方式之間的區(qū)別需要明確。只要它們涉及幾個矛盾目標(biāo)（例如就業(yè)與價格穩(wěn)定）之間的分配后果或權(quán)衡，政策目標(biāo)就必須通過政治來確定。而授權(quán)最靠譜的地方，則是在執(zhí)行那些已經(jīng)在政治上確定了目標(biāo)的政策。

塔克也正確地指出，很少有獨立機(jī)構(gòu)是謹(jǐn)慎地立足于已通過民主合法性考驗的那些原則。

在向國際機(jī)構(gòu)或條約授權(quán)的情況下，這種缺點則更為嚴(yán)重。這些國際經(jīng)濟(jì)承諾往往不是為了解決國內(nèi)民主失敗問題，而是為了企業(yè)或經(jīng)濟(jì)利益，還會破壞國內(nèi)社會的討價還價機(jī)制。歐盟的合法性缺陷，源于人們普遍懷疑其體制安排已經(jīng)從民主遠(yuǎn)遠(yuǎn)倒向了經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)馬塔雷拉引用金融市場的反應(yīng)來支撐對薩沃納的否決時，他的行為其實更強(qiáng)化了這些懷疑。

如果歐元—甚至歐盟本身—想要同時保持存續(xù)性和民主，其政策制定者們就必須更加密切著眼于將決策委托給非民選機(jī)構(gòu)的苛刻條件。這并不意味著他們要不惜一切代價抵制向超國家機(jī)構(gòu)讓渡主權(quán)。但他們應(yīng)該認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和其他技術(shù)官僚的政策偏好，很少能賦予政策足夠的民主合法性。唯有此舉真正能改進(jìn)各個民主國家的長期表現(xiàn)（而不僅僅是服務(wù)于那些全球精英的利益）時，才是推動這類主權(quán)授讓之時。