盧輝忠 毛瑞明 葉琳 鐘天宇

（1.江西省公安廳交通管理局，南昌 330006，中國；2.江西警察學院，南昌 330100，中國）

南昌是江西省的省會城市，建成區(qū)面積222平方公里，城市人口500多萬，機動車保有量超過60萬輛，日均交通出行總需170多萬人次，其功能地位和城市發(fā)展規(guī)模，是我國二三線城市的典型代表。相對于北京、上海、廣州、深圳等一線城市，目前我國二三線城市還處于城市化和機動化的快速發(fā)展，機動車保有量和交通出行量迅猛增長階段，道路交通供需矛盾日益突出，交通擁堵問題也將越發(fā)嚴重。南昌市為改善城市道路交通環(huán)境、治理城市交通擁堵，于2013年4月啟動開展“暢通省城”活動，從抓整治、抓建設、抓優(yōu)化、抓立法四個方面，提出84項治理南昌城市交通擁堵的建議意見，通過一系列強有力的監(jiān)督推動措施，經過2年多的努力，南昌市交通環(huán)境有了一定改觀，城市交通擁堵有所緩和，取得了階段性成效。然而，從現階段看，南昌市交通擁堵的被動局面還沒有得到徹底扭轉，相關治理措施和手段，難以實現城市交通的可持續(xù)發(fā)展，導致城市交通擁堵治理成效遠未達到預期目標，離構建暢通、有序的城市交通出行環(huán)境還有較大差距。因此，認清城市交通擁堵的實質，分析并解決部分治理措施容易產生的次生問題，幫助管理層和決策層選擇正確的治堵之策，使我國二三線城市交通真正走向可持續(xù)發(fā)展的道路，才能使城市交通擁堵治理真正長久見效。

1 現有部分治堵措施效果不佳原因剖析

1.1 增加通行供給緩解擁堵效果不長的原因剖析

在“暢通省城”活動中，有多項建議意見是針對交通賭點、亂點，采取通行秩序整治、縮減地鐵圍擋、擴寬機動車路面等增加道路交通設施供給能力的緩堵措施，其實質是提高道路的通行能力，滿足交通出行需求，以緩解交通擁堵。這種緩堵措施，在短期內對局部交通擁堵問題確實起到緩解作用，然而，根據城市交通發(fā)展規(guī)律和經濟學市場平衡原理，城市交通出行的數量與出行的成本成反比，出行越順暢、耗時越少、成本越低，出行次數就越多。隨著城市通行條件的改善，會使原本由于擁堵沒有出行的人調整出行行為，也會使非機動化出行向最為快捷舒適的個體機動化出行轉變?？紤]到城市的擴圍、城市人口的增長和居民經濟條件的改善，城市交通潛在的需求巨大，而城市交通設施能滿足的車輛出行數量有限，且增長速度遠趕不上城市交通需求的增加。因此，會導致提高的通行能力很快被新增加的交通需求所抵消，最終結果是緩堵工程的實施，進一步刺激了交通出行量和交通出行時間的增加，對整個城市交通的緩堵作用有限。這種現象在南昌市已經得到了部分驗證，短期內道路通行能力得到提升，運行更順暢：稍長期對相鄰道路的交通流產生吸引，治理整頓后的道路交通流量增加，對下游道路交通節(jié)點的交通壓力增大，將擁堵點下移或擴散；半年或一年后，提升的通行能力，完全被增長的機動車交通需求所消耗，延誤增加，交通擁堵再次出現。

1.2 交通管制政策效果不良的原因剖析

針對越發(fā)嚴重的交通擁堵，部分城市相繼出臺了一些針對性的交通管制政策，希望通過政府的強制干預手段，限制部分交通出行以緩解城市交通擁堵，但在長期的實施過程中，政策產生的效果不理想。

1.2.1采取限號的通行政策

面對車輛的過快增長，南昌市出臺了在特定區(qū)域內采取按日期輪換限號通行的交通政策，以減少出行車輛總量。但這種限號政策，一定程度上會造成緩堵者與出行者雙方博弈，引發(fā)對限號政策的“反制”策略，如增加購置車輛輪換出行，或使用外地號牌、套用其他車輛號牌等措施，規(guī)避或減少限號措施對個體出行的影響，變相地刺激了機動車的增長，進一步惡化城市交通，導致在不限號的公眾假期，上道路行駛的車輛井噴式增加，造成節(jié)假日交通擁堵的常態(tài)化，緩堵效果不明顯，甚至還會因為“特權車”的存在，引起社會輿論對政策不公的抨擊。目前，在這種限號政策下，在南昌市已出現外地牌照車輛比重過大的問題，為減少八一大橋、南昌大橋的過江交通流量，緩解中心城區(qū)交通擁堵，南昌市又計劃采取八一大橋、南昌大橋對外埠牌照機動車時段限行措施，作為限號措施的延伸。

1.2.2清理整治停車場和加大中心城區(qū)停車場建設

面對中心城區(qū)強大的停車需求，“暢通省城”活動開展了對挪用、占用停車場的清理整治，同時，還鼓勵建設路外停車場、開放單位院內停車場供社會車輛停放等措施，以解決中心城區(qū)停車難問題，緩解交通擁堵。然而，停車場的清理和建設，尤其在中心城區(qū)繁華地段，停車需求的滿足，會吸引到更多的出行者選擇開車前往這些地區(qū)出行和消費，刺激商業(yè)和商務的進一步繁榮，使交通擁堵區(qū)域范圍擴大、擁堵時段延長。國內有些城市曾采取過類似做法，導致與停車場連接的道路，高峰時段嚴重需大于供，部分時段交通幾乎陷入癱瘓狀況。

1.2.3提高擁堵地區(qū)的停車收費和違法停放行為的整治

該項政策是目前緩堵政策中較為有效的，如果應用得當有利于擁堵地區(qū)緩堵，但是，其副作用是有利于富裕階層、特權服務，如果政策與收費者的利益結合在—起，會被廣泛詬病，認為是過于看重經濟收入或違法懲戒，而不是對城市交通運行的主動疏解，是一種城市增收措施。

1.3 軌道交通不能徹底改善擁堵的原因分析

近年來，南昌市投入巨資修建地鐵，目前，地鐵1號線軌道施工已接近尾聲，地鐵2號線即將全面施工。在地鐵1號線的施工過程中，南昌市政府和市民對地鐵施工及圍擋給予了極大的寬容和理解，普遍認為有了地鐵，人們會自動放棄開車，轉為乘坐地鐵出行，交通擁堵會顯著減緩。但對比北京、廣州、西安等地可以發(fā)現，由于開車的舒性和通達性明顯好于地鐵，加上公交服務的不完善，開車族在地鐵建成后還是傾向于開車，只有在嚴重擁堵導致出行困難后，才會考慮采取“地鐵+接駁”的方式出行。同時，對比國內外軌道交通在改善城市交通擁堵的作用，目前，日本、巴黎和莫斯科的軌道交通客流承載比例分別為86%、70%和55%，而在國內城市軌道交通網絡化已初見規(guī)模的北京、上海、廣州，其軌道交通依然面臨著客流集中過大、站點集散能力與線路運載能力不足、出行承載比重過低等問題，如下圖1所示，我國主要城市軌道交通客運量在城市公共交通中的客流承載比重整體偏小，對城市緩堵的作用依然有限。對比調查地鐵建設早于南昌市、但城市功能和區(qū)域地位相類似的西安市，首條地鐵線路2號線開通后，日均客流量達到16萬人次左右，其中只有7.8%乘客來自于小汽車轉移，66.7%乘客來自于公交乘客，隨著第二條線路地鐵1號線通車，兩條地鐵線聯網后總的日客流量達到70多萬人，但城市主要道路上交通量仍然很大。這充分說明單純建設城市軌道系統只是為整個城市的擁堵提供了一個“泄流閥”而已，城市交通依然會保持在一定的擁堵狀態(tài)，開車族并不會自然而然的從小汽車轉移到軌道交通中。

圖1 我國部分城市軌道交通在城市公共交通中的客流承載比重圖

通過上述分析，可以看到，在治理城市交通擁堵方面，管理層或決策層雖做了諸多努力，采取了多種措施，但城市交通擁堵局面沒有得到根本改觀，其主要原因是部分政策和措施的實施效果不理想、容易產生次生問題，因此，必須轉換視角，重新正確認識城市交通擁堵的實質，從而采取正確的緩堵治堵之策，使治理城市交通走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

2 對城市交通擁堵實質的認識

以2011年的數據統計為例，南昌市日均交通出行總需求約為150萬人次，其中慢行（步行、自行車）、公共交通（公租、公交、班車）、小汽車出行占比為67：13.5：8，三種方式出行過程中的當量動態(tài)人均占地面積分別為2m2、5 m2、30 m2，不發(fā)生堵塞時速度比值是5：20：30，擁堵后機動車速度接近于零，步行和非機動車受影響較小。到2013年底，南昌市日均交通出行總需求約為170萬人次，機動車保有量64.3萬輛，私人小汽車保有量26.4萬輛，同比增長25.3%，占主要道路機動化出行量的70%，同期南昌市的城市道路總長度為1647.2公里，同比增長5.8%，新增道路主要集中在新城區(qū)，中心城區(qū)道路擴容有限。中心城區(qū)可以采取少量的交叉口渠化、拓寬路面及信號優(yōu)化等措施，目前路網交通高峰時段飽和度為接近100%，個別路口高峰時段擁堵嚴重。

基于南昌市交通出行需求總量大，交通擁堵常態(tài)化，個體交通比公交、慢行占用面積大得多，且比例還在增加，路網通行能力的不足，而路網擴容的潛力與巨大的通行需求相比，其改變小得可以忽略等現狀。因此，要讓交通變得順暢，最為見效且唯一能解決問題的，必然是減少機動化出行總需求和引導出行方式改變。一是通過合理措施，規(guī)范引領城市組團發(fā)展，完善區(qū)域功能，減少高峰時段的通勤（合上下學）機動化交通，緩和平峰時段的消費、娛樂、就醫(yī)等機動化交通，降低機動化出行需求總量。二是抑制個體交通出行過快增長，吸引個體出行向大容量公交出行轉變。如果將高峰時段小汽車出行全部轉變?yōu)楣怀鲂?，雖然每個個體出行的改變只減少25m的道路用地，卻相當于城市道路面積擴容5倍。反之，若公交服務水平依舊不高，仍存在空間小、速度慢、舒適度低等問題，使得公交出行改為小汽車出行，則每一次改變需要配套消耗的城市道路面積是原來的5倍。

由此可見，導致城市交通擁堵的實質是城市規(guī)模擴張和城鎮(zhèn)化帶來的出行距離增長和出行需求量的增大，導致繼續(xù)采用步行、非機動車方式難以完成出行目的，又加上城市公共交通的不便，使越來越多城市功能型交通放棄了公交、自行車、步行等出行方式，過多依賴于舒適、通達性強的私人交通出行，造成中心城區(qū)道路通行供給滿足不了巨大的出行需求而產生的綜合性交通擁堵。因此，在研究治理城市交通擁堵的長效措施時，需要從降低出行需求總量、優(yōu)化出行結構等方面思考，綜合施策，才能推動南昌市城市交通的良性發(fā)展，從根本上緩解城市交通擁堵。

3 治理城市交通擁堵的長效措施建議

3.1 轉變認識樹立科學城市交通理念

3.1.1正確認識人文交通，將“以車為本”的交通理念轉變?yōu)椤耙匀藶楸尽?/p>

在過去的幾年間，南昌市加大了對城市道路交通基礎設施的建設，先后實施了八一大道、陽明路等城市主干道的改造工程，對中央綠化帶、非機動車道、人行橫道等進行了拆除或壓縮，拓寬了機動車道。但以陽明路與三緯路交叉口某120秒綠燈周期為例，早高峰未發(fā)現擁堵時，由西往東方向，通過該路口的機動車和非機動車的數量分別為127輛和108輛，單位道路面積上通行流量比分別為10.6：54，可見，路口非機動車單位路面通行效率是機動車的5倍多，如果路段發(fā)生交通擁堵，二者的通過效率比差距將更大。因此，在城市交通設施資源的分配和通行便利上，應更多地滿足人的交通需求，傾斜性考慮資源利用率較高的交通需求，而不是單純?yōu)榱藵M足機動車的通行需求。同時，由于行人、非機動車在交通行為中，對通行的便利性和時效性的需求比機動車更強，因此，在制定的各項交通政策措施上要以人為本，首先保障人的交通需求，才能從根本上解決南昌市交通混亂的問題。

3.1.2正確認識城市功能的發(fā)展，將單一功能的城市發(fā)展轉變?yōu)楣δ芡晟频慕M團式發(fā)展

隨著南昌市核心增長極的城市定位確定，南昌市的發(fā)展步伐進一步加快，區(qū)域版圖進一步擴張，然而，對比南昌市住宅樓盤、大醫(yī)院、知名中小學的分布可以發(fā)現，大醫(yī)院和知名中小學絕大多數分布在中心城區(qū)，而紅谷灘、高新等新區(qū)的發(fā)展過多是依靠房地產市場帶動，城市區(qū)域功能較為單一。通過對目前南昌市主要兩座過江通道的調查發(fā)現，早晚高峰時段被堵在八一大橋和南昌大橋上機動車中，超過60%的機動車內人員≤2人的空載車輛，超過80%的為城市功能型交通出行，成為壓垮南昌市交通的“最后一根稻草”。因此，在制定交通政策、區(qū)域發(fā)展、土地出讓等方面，應注重綜合采取政策引導、用地服務等措施，完善相關配套設施，構建功能完善的組團式發(fā)展，將不必要的跨區(qū)域功能型交通需求，在城市區(qū)域內部消化，降低城市機動化交通出行需求總量。

3.1.3正確認識出行結構的優(yōu)化，將滿足個體交通需求向滿足公眾出行、慢行交通轉變

早晚高峰時段，在我國二三線城市經常能看到以下景象：站滿了人的公交站臺、排著長隊的公交車輛和車廂內塞得滿滿的乘客，而在這些擁擠的公交車輛旁邊卻是超過60%的空載車輛。在高峰交通阻塞期間，公交車輛和個體小汽車的通行速度等同。試想，如果這些選擇公交出行的人全部吸引到個體交通中，人均使用道路面積提高5倍，雖然各城市投入巨資，艱難拓寬道路、優(yōu)化通行條件、提升管理水平，在局部提高擁堵點的通行能力，但與巨大的交通需求相比，新增的通行能力很快會被快速增長、快速變化的交通需求所淹沒，從長遠來看，增加通行能力的努力尤如螳臂當車。因此，只有通過大力發(fā)展公共交通，在城市用地、資金補助、能源環(huán)境等方面傾向公共交通。建立以公共交通為導向的發(fā)展模式，優(yōu)化公共交通的通達環(huán)境，提供便捷、準時、舒適、承載能力大的高質量、高水平公共交通服務，并配套完善城市慢行交通系統，提高公共交通的吸引力，才能真正將人從小汽車出行中“請”出來。

3.2 成立具備統籌全局的一體化交通決策機構

治理城市交通問題，涉及到規(guī)劃、建設、城管、交管等多個部門，需要各相關部門的協調配合。在現有的交通體制中，由于交通資源分散于多個部門，而各部門大多從自身角度和部門利益出發(fā)制定管理政策，采取管制措施，導致整體管理效果并不理想。在“暢通省城”活動開展過程中，也不同程度發(fā)現，由于交叉管理，部門職責不清、權責脫節(jié)，整治措施普遍是為了完成任務，而非是對城市交通長遠發(fā)展的科學考慮，治理工作效率低下，緩堵效果不能產生理想的正面疊加效果。解決當前交通職能部門多、功能定位不清晰、職能交叉等管理體制問題，最直接有效的辦法是樹立“大交通”理念，成立一個立足城市長遠發(fā)展、沒有部門利益糾葛的交通決策機構，統籌交通資源的分配，監(jiān)督推動城建、規(guī)劃、交通、公安、城管、工商等部門落實職能職責，實現城市交通問題綜合治理。這種體制已經被許多西方發(fā)達國家實踐證明是最科學和有效的，在我國許多城市，如北京、上海、廣州、深圳、成都、武漢，都已按照交通系統整體發(fā)展思路，改革交通管理體制，成立了交通委員會?？紤]在當前的政策環(huán)境下，南昌市政府應成立高規(guī)格、常設的城市交通領導小組，打破行政區(qū)域和部門職能的限制，統籌負責交通資源的配置，建立常態(tài)化工作機制，從優(yōu)化城市發(fā)展的高度決策、管理城市交通，真正跳出公安交警單打獨斗的被動局面，從根本上推進城市交通問題的綜合治理。

3.3 配套完善城市科學發(fā)展政策

從當前的商品房開發(fā)和居住場所的變化，可以看出，單一性的住宅小區(qū)成片出現，家庭成員的工作通勤、就學接送、看病就醫(yī)、購物消費等日常生活事務，均需要較長距離的交通出行才能滿足，并且，隨著城市發(fā)展不斷向外圍延伸，以及中心城區(qū)的超強度開發(fā)，造成當前各大城市市民“不買車不方便、買了車堵得慌”的尷尬局面。因此，一是在土地出讓與城市開發(fā)過程中，積極出臺相應的完善政策，在用地出讓時，配套出讓或預留教育、醫(yī)療用地。二是在政策上，鼓勵和引導南昌市各中小學名校和大型綜合性醫(yī)院，到新區(qū)開設分?；蚍衷?，同等提供優(yōu)質師資和先進醫(yī)療條件，滿足市民對名校、大型醫(yī)院的依賴，吸引和強化就近上學和就醫(yī)。三是在辦公用地、工業(yè)用地開發(fā)出讓時，對單位職工用房在政策給予傾斜，鼓勵和支持為單位職工提供就近居住的條件，以減少通勤交通需求。四是減少中心城區(qū)的開發(fā)強度，培育和發(fā)展城市區(qū)域副中心、次中心，逐步完善城市區(qū)域功能，實現組團式發(fā)展，分散和減少購物、消費、娛樂等交通出行需求。五是遵循城市發(fā)展規(guī)律，如南昌市在抓好“十縱十橫”干線路網建設的同時，還要啟動城市高架路網建設，同步完善支路及微循環(huán)建設，打通斷頭路，構建合理的城市交通路網級配比，強化城市路網對道路交通的疏解能力。

3.4 全面強化公交優(yōu)先措施

明確優(yōu)先發(fā)展公共交通在緩解城市交通擁堵的核心地位，落實公交優(yōu)先戰(zhàn)略，對城市公交給予最大化的資源、時間和服務方面的傾斜。一是在政策支持層面，強化政策引導和財政支持，構建完善的法規(guī)、政策保障體系，將公交發(fā)展經費納入財政預算內強制執(zhí)行，從規(guī)劃、建設、管理的各個環(huán)節(jié)，確保城市公交在城市交通的主導地位。二是在運行效率層面，從道路空間使用、信號配時等方面給予城市公交以最大的支持，在八一大道、陽明路、解放路、洪城路、南斯友好路、豐和大道等城市主干道，視條件開辟中央或路側公交專用道，通過統一規(guī)劃、分期建設、逐步成網的方式，形成公交專用道網絡體系，并配套建設人行天橋或打通地下通道，供乘客上下車。在交通信號上，給予公交信號優(yōu)先權，允許路側公交專用道公交車輛借右轉車道直行，最大限度提高公交車輛的通行效率，增加城市公交的吸引力。三是在運行服務層面，加大智能公共交通系統建設，優(yōu)化公共交通線網覆蓋和線路設置的均衡，科學調配發(fā)車頻率，對居民小區(qū)或支次干路，開辟小容量公交，提高公交的可達性，減少換乘次數，強化內部管理和考評考核，提高公交管理效率和運行服務水平，實現公交出行的舒適度、快捷性、準點率均明顯優(yōu)于個體交通。四是在優(yōu)化慢行交通系統層面，完善過街設施建設，強化道路節(jié)點管理，加大占道經營和亂停亂放違法整頓，改善非機動車和人行橫道的通行環(huán)境，增強慢行交通的系統性、連續(xù)性、舒適性，參照杭州、大同等城市做法，開展公共自行車建設試點，研究實施自行車租賃系統服務和布點規(guī)劃自行車專用道，解決城市公交的“最后一公里”出行問題，最終形成以慢行交通或“自行車+公交”為主的城市交通出行方式，緩解城市交通擁堵。

3.5 努力增強城市交通決策的科學性

改變當前南昌市道路路網結構不合理、路口渠化不科學、部分路口信號配時不合理、公交分擔率低、交通亂象突出、地鐵施工及圍檔缺乏交通疏解等容易導致交通擁堵的現狀，一是要加大對本土交通工程人才的培養(yǎng)，培養(yǎng)一批了解并扎根本地，適應交通現代化發(fā)展需要，具有開闊視野和“大交通”意識，系統掌握道路交通規(guī)劃、交通工程設計、交通控制與管理、交通經濟等專業(yè)基礎知識的人才，改變以往在治理城市交通過程中，過分依賴外來交通專業(yè)機構的現狀，避免外來交通專業(yè)機構的交通治理政策措施的“半截子工程”或“水土不服”。二是完善對城市交通決策層的交通工程知識的培訓，增強領導干部對城市交通科學發(fā)展的了解，在制定政策和措施中，充分考慮城市交通的需求，從宏觀和微觀角度，綜合統籌論證，提高決策的科學性，防止為解決某一方面的交通問題，而出臺簡單的交通政策，造成更大的次生交通問題。三是在與城市交通相關部門和行業(yè)中，適當增加交通工程專業(yè)人才的配比和使用，以強化交通工程思想在城市規(guī)劃、設計、建設、管理的日常行為和決策過程中的影響力，以改變城市建設與交通管理存在脫節(jié)、交通精細化設計缺乏、部門合力難以形成的現狀。目前，在國內城市交通管理較為發(fā)達的一線城市，在涉及到城市交通的行政部門、規(guī)劃設計施工單位中，均加大了對交通工程專業(yè)人才的配比和使用。在中國香港，平均每8個交叉路口配備一名交通工程師，專職負責路口交通的運行監(jiān)測和信號配時的優(yōu)化調整。

4 結語

城市交通擁堵雖是一個世界性難題，在治理方法和策略上，各層面上均有討論和爭論，但通過多年的實踐，筆者認為城市交通擁堵只要采取正確的方法和策略，是可以得到有效緩解的。因此，針對我國二三線城市的交通擁堵問題，如何認清城市交通擁堵的實質，明確治理措施的效能，對開創(chuàng)科學可持續(xù)的城市交通治理，將能起到良好的促進作用。 （原文刊載于《汽車與安全》副刊《道路交通科學技術》2015年第5期第32頁）

鏈接：南昌市八招緩解擁堵

建設11條過江通道。根據規(guī)劃，南昌中心城區(qū)范圍規(guī)劃至少形成11處過江通道，2020年過江通道需求為雙向54個車道。

新增2萬個泊位。2017年，南昌將建設21415個泊位的公共停車場。同時還推動出臺公共停車場獎補政策，吸引社會資本參與公共停車場建設。

亂打燈亂鳴笛將被抓拍。南昌市以46個堵點為重點，依托“路長制”，深入推進交通治堵行動，逐步投入建設機動車使用遠光燈抓拍系統和違法鳴笛抓拍系統。針對機動車亂停放問題，2017年紅谷灘還新增600個違停抓拍探頭。

打通道路微循環(huán)。在成功實施打通講武堂路、拓寬三經路（局部）之后，2017年打通斷頭路朱湖路連接起風路，使之與二七北路形成路網。2017年下半年，南昌市還適時啟動賢士二路、龍沙路等斷頭路的打通工程，進一步改善道路微循環(huán)。

及時縮小地鐵、高架等施工圍擋。對地鐵站點、高架建設、道路開挖等施工圍擋按照“能縮則縮、能通則通、能放則放”原則進行科學調整，合理布置。

14座立體天橋緩堵。井岡山大道是老城區(qū)南北向主要客流走廊之一。為減少BRT通道對交通影響，南昌市在井岡山大道規(guī)劃了14處立體過街設施和30處人行橫道。

主干道可設公交專用道。目前公交專用道多為區(qū)段性設置，缺乏連貫性，一定程度制約了公交車暢通運行。南昌公交運輸集團建議在全市各主干道都增設公交專用道，并在條件允許的路口應用公交信號優(yōu)先系統。

統一規(guī)范共享單車停放行為。西湖區(qū)在全區(qū)40余條道路上設置了免費非機動車停放點位。各街道綜合執(zhí)法隊加強日常管理，引導市民規(guī)范停放。