□ 劉滿平

廣西積極推進液化天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。圖為廣西液化天然氣輸氣管道工程施工現(xiàn)場。李曉東 供圖

我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，當前要務(wù)是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，加快建設(shè)步伐。

按照2014年發(fā)布的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》（國家發(fā)改委8號令）的定義，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施主要包括三大類：天然氣輸送管道（長輸管網(wǎng)、省管網(wǎng)和配氣管網(wǎng)），儲氣設(shè)施和LNG接收站。天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度依賴輸配管網(wǎng)、儲氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施：管網(wǎng)建設(shè)直接決定天然氣市場的范圍，儲存和利用等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營決定著市場的發(fā)展。所以，天然氣行業(yè)持續(xù)、良好的發(fā)展離不開強大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支撐。去冬今春全國較大范圍出現(xiàn)的天然氣供應(yīng)緊張局面，從一個側(cè)面反映了天然氣基礎(chǔ)設(shè)施對保障天然氣供應(yīng)的重要性。

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，不能滿足快速增長的市場需求。雖然我國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施在近年來有了較快的發(fā)展，但與國家經(jīng)濟整體的發(fā)展水平相比依然落后。例如，管網(wǎng)方面，目前我國管網(wǎng)總里程接近70萬公里、人均管線長度達到0.5米，低于全球人均1.11米的水平。美國國土面積與我國相當，但美國總里程360萬公里，人均11.2米，是我國的22倍。而且我國長輸干線管網(wǎng)未能覆蓋全國，海南、西藏等省區(qū)尚未被接入全國長輸管道系統(tǒng)。另有超過20%的地級行政單位、約30%的縣級行政單位沒有接通管道氣。儲氣方面，截至目前我國地下儲氣庫工作氣量僅為全國天然氣消費量的3%，國際平均水平為12%～15%；LNG接收站罐容占全國消費量的2.2%（占全國LNG周轉(zhuǎn)量約9%），日韓為15%左右。

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施高度一體化，制約了下游市場的發(fā)展。我國天然氣行業(yè)尚未實現(xiàn)輸配、輸售分離，仍是上中下游高度一體化的壟斷經(jīng)營模式。例如，在上游天然氣供應(yīng)方面，中國石油、中國石化和中國海油三大油氣企業(yè)約占98%；在油氣管道主干線中，三大油氣企業(yè)占95%左右，在目前全國17座已投運的LNG接收站中，三大油氣企業(yè)接收能力占總能力的90%。可以說，三大油氣企業(yè)既是管網(wǎng)和LNG接收站的所有者、運營者，也是產(chǎn)氣、購氣和售氣的主體。由于管網(wǎng)建設(shè)投資審批必須落實氣源和市場，上游壟斷在管網(wǎng)投資方面形成了難以逾越的門檻，制約其他主體進行管網(wǎng)投資。此外，上游壟斷還間接限制了大用戶的直購交易，制約了國外進口氣的增長，影響了天然氣下游市場的發(fā)展。

投資準入尚未完全放開，項目審批周期長，新建基礎(chǔ)設(shè)施難。天然氣基礎(chǔ)設(shè)施本身具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、專用性和自然壟斷性強的特點。雖然國家鼓勵民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但僅限定于參股或參與，而不是作為單獨的市場主體進入。全國已經(jīng)制定的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和天然氣發(fā)展專項規(guī)劃，基本由三大油氣企業(yè)和省屬國企承擔。其他的市場主體即使有意愿，仍被排除在外，投資準入事實上存在“玻璃門”“彈簧門”。此外，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及安全和環(huán)保等因素，在選址、用地（用海）及環(huán)評上需要經(jīng)過多層審批，耗時冗長。例如，我國沿海地區(qū)尤其是渤海灣地區(qū)，具備大規(guī)模建設(shè)LNG接收站設(shè)施的條件，但從保護海洋生態(tài)環(huán)境考慮，海洋主管部門已暫停受理、審核渤海內(nèi)圍填海項目、區(qū)域用海規(guī)劃。

基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通程度不夠，第三方公平開放落實困難。在我國天然氣管網(wǎng)主干線中，三大油氣企業(yè)占據(jù)絕大部分，但彼此間互聯(lián)互通較差。省級管網(wǎng)大多由省屬國有企業(yè)和三大油氣企業(yè)合資建設(shè)，一般由省屬國企控股，與國家主干管網(wǎng)互不隸屬，互聯(lián)互通程度也不夠。此外，盡管國家出臺了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》，油氣管網(wǎng)設(shè)施運營者向其他市場主體開放的前提是油氣管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力，但由于缺少有關(guān)“剩余能力”的客觀判斷標準及具體監(jiān)管措施，管網(wǎng)設(shè)施是否對外公平開放往往受到管道擁有者主觀意志控制?，F(xiàn)實中，天然氣管網(wǎng)經(jīng)營者通常也經(jīng)營天然氣業(yè)務(wù)，基于競爭考慮，往往會排擠競爭者，不會輕易讓第三方天然氣進網(wǎng)，導(dǎo)致公平開放落實困難，三大油氣企業(yè)所屬的基礎(chǔ)設(shè)施利用率不太高。

不同基礎(chǔ)設(shè)施因其自身特性存在一些特殊的問題。例如，在省管網(wǎng)經(jīng)營模式中，部分省份采取“統(tǒng)一建設(shè)”“統(tǒng)一規(guī)劃”“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的經(jīng)營模式，直接影響大用戶直供，抑制消費增長。另外，由于省管網(wǎng)、城市燃氣管網(wǎng)定價機制不合理，層層加價，使得輸配費用在整個天然氣價格中占比過高，抬高終端用氣成本，不利于天然氣的消費利用。對LNG接收站來說，面臨天然氣計量單位不統(tǒng)一的問題。而地下儲氣庫投資成本高，缺乏調(diào)峰氣價，投資經(jīng)濟性差，主要依賴國家財政補貼和石油公司通過管輸費與銷售利潤來消化；建設(shè)資源條件較差，選址資源少；儲氣調(diào)峰基礎(chǔ)設(shè)施運營層面市場交易機制缺失，缺乏企業(yè)投入激勵；儲氣庫供氣由于缺失市場交易機制，供需間也無法實現(xiàn)商業(yè)化運營等諸多問題。

鼓勵多方投資，加快天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

近年來，國家針對天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陸續(xù)出臺了多份文件，涉及管網(wǎng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及價格政策等多方面，將促進天然氣基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)。

（一）加大投資力度，促進天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

由于我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，所以當務(wù)之急就是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，加快建設(shè)步伐。應(yīng)進一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投資項目審批制度改革，下放審批權(quán)限，簡化審批程序。為保障天然氣供應(yīng)，避免“氣荒”再次發(fā)生，大幅擴大LNG進口是很重要的選擇。因此，目前有必要為天然氣基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資建設(shè)開辟快速審批通道。進一步簡化審批流程，優(yōu)先辦理用地預(yù)審，接受和批準LNG接收設(shè)施用海申請；優(yōu)先調(diào)整土地規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃；取消施工許可證審批，項目開工后再逐步辦理其他審批事項。

（二）促進第三方公平準入，逐步推動管道運營商獨立運營

管道運營商的獨立、管輸價格的透明化和無差別的第三方公平準入是天然氣市場化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，而管道運營商實行獨立運營又是其中的核心和關(guān)鍵?？紤]到我國現(xiàn)行天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施管理體制和運行機制十分復(fù)雜，因此建議采取循序漸進、分步推進的辦法。當前的重點應(yīng)放在促進全國跨省輸氣管道互聯(lián)互通，實現(xiàn)“應(yīng)聯(lián)盡聯(lián)、應(yīng)通盡通”，以管道運輸企業(yè)法人單位對聯(lián)網(wǎng)管道實行分區(qū)域或分段管理和運營，通過不同市場主體間的管網(wǎng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，為市場穩(wěn)定供氣提供多重保障；抓緊落實天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準入辦法，相關(guān)企業(yè)應(yīng)制定第三方進入實施細則并向社會公開，接受監(jiān)督；將輸配管道定位為公用事業(yè)，在新核定的天然氣運輸價格的基礎(chǔ)上向第三方提供服務(wù)，使更多的市場主體公平地競爭，逐步實現(xiàn)財務(wù)獨立，最終推動天然氣管道運營業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分離，實現(xiàn)法律獨立，成為獨立的天然氣管道公司。

（三）繼續(xù)推動混合所有制改革，促進投資主體多元化

我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，當務(wù)之急就是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，加快建設(shè)步伐。圖為中海氣電集團浙江LNG碼頭。李曉東 供圖

早在2010年，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）就明確指出：“鼓勵民間資本參與石油天然氣建設(shè)。支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲運和管道輸送設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)?！笔聦嵣?，包括管道、LNG接收站、儲罐和地下儲氣庫的天然氣等基礎(chǔ)設(shè)施一直以來也是不同經(jīng)濟主體積極尋求投資機會的熱點領(lǐng)域。由于天然氣基礎(chǔ)設(shè)施投資大，建設(shè)周期長、風險較高，且沒有有效的投資回收途徑成本回收和效益體現(xiàn)困難，發(fā)自企業(yè)自主意愿的投資仍是少數(shù)。為解決投資回收途徑，激發(fā)社會資本投資天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的熱情，國家相繼出臺了《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機制的意見》，前者主要對管道投資設(shè)置了具體回報率，后者主要是建立了一個儲氣調(diào)峰服務(wù)市場機制，提出“自建、合建、租賃、購買等多種方式相結(jié)合履行儲氣責任；堅持儲氣服務(wù)和調(diào)峰氣量市場化定價；堅持儲氣調(diào)峰成本合理疏導(dǎo)”。強調(diào)成本合理疏導(dǎo)，堅持市場化的定價，這些政策給觀望的投資者吃了一顆定心丸。政策出臺后，應(yīng)及時總結(jié)前期天然氣管輸業(yè)混合所有制改革的經(jīng)驗，繼續(xù)推動以國家財政、中國石油和中國石化為投資主體建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，同時鼓勵社會資本通過資本投資與中國石油、中國石化合作，各級政府通過項目優(yōu)先核準、財政稅費補貼、政策保障等方式進行地企合作，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理運營，加快推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）分類、有序推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營管理模式改革

近年來的經(jīng)驗表明，之前有關(guān)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營模式改革的揣測（例如成立國家管網(wǎng)公司的揣測），已經(jīng)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐和后續(xù)投資產(chǎn)生了非常大的影響，因此，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營管理模式改革必須要慎重處理和對待，應(yīng)選擇一條能夠有利于促進基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、操作難度和實施成本均較低的方案。另外，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營應(yīng)遵循不同類型設(shè)施的特點、主要問題及市場發(fā)展的客觀規(guī)律，分不同類別、有針對性地推進改革。例如，雖然都屬于基礎(chǔ)設(shè)施范疇，但天然氣管網(wǎng)與地下儲氣庫發(fā)展階段和自身問題又不一樣。天然氣管網(wǎng)發(fā)展相對完善，骨干網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運營由國家石油公司建設(shè)和經(jīng)營，支線管道和區(qū)域性管網(wǎng)多為地方政府主導(dǎo)的燃氣公司掌控，都有一定程度的壟斷特點，且不同性質(zhì)公司間的管網(wǎng)在實現(xiàn)互聯(lián)互通方面有一定的困難，管網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)也較為無序。而國內(nèi)地下儲氣庫建設(shè)處于早期發(fā)展階段，存在的問題包括現(xiàn)有大型石油公司內(nèi)部地下儲氣庫投資主體、建設(shè)主體和運營主體交錯復(fù)雜，地下儲氣庫業(yè)務(wù)多頭管理，環(huán)節(jié)復(fù)雜，職責分散等。對于天然氣管網(wǎng)，據(jù)媒體報道，國家正與相關(guān)各方商討成立國家石油公司與地方管網(wǎng)公司、燃氣公司共同持股的新型管網(wǎng)公司。這種方案的好處是有利于統(tǒng)一合理調(diào)配全國天然氣資源，實現(xiàn)天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通，操作相對簡單，但難點也不少，例如，如何處理境內(nèi)外投資者關(guān)系，如何監(jiān)管并有效防止因“巨無霸”規(guī)模帶來的壟斷效應(yīng)，如何處理國家管網(wǎng)公司與省網(wǎng)公司的關(guān)系等。對于地下儲氣庫的建設(shè)與經(jīng)營模式改革，可以實施“兩步走”的策略。現(xiàn)階段以滿足調(diào)峰需求為目標，完善相關(guān)政策法規(guī)，由國有石油公司為主組織實施與運營管理，適當引進資本，逐步開放市場，按照“誰投資、誰受益”的原則進行管理。中遠期來看，隨著我國天然氣價格市場化改革的推進及相關(guān)法規(guī)政策的完善，地下儲氣庫業(yè)務(wù)可采取“公司化運作、專業(yè)化建設(shè)、效益化獨立運行”的方式，建設(shè)主體將趨向多元化，天然氣供銷商、燃氣公司等都可參與地下儲氣庫建設(shè)。從經(jīng)營模式來看，應(yīng)按照“誰建庫，誰受益，誰用庫，誰出錢”的原則進行收費，完全由市場決定，采取“倉儲式”經(jīng)營模式為宜。