徐靜

摘要：近年來，東營市在金融扶貧方面取得了一定成效，但在扶貧過程中也存在金融扶貧對象精準定位難、金融扶貧項目精準選取難、金融扶貧資金供給和融資需求精準對接難、金融精準扶貧動力激發(fā)難、金融精準扶貧效果考核難等突出問題，因此，要提升東營市金融扶貧精準性，就要多角度識別貧困戶、廣維度考察扶貧項目、全方位提升金融扶貧供需對接精準性、構(gòu)建完善的扶貧政策體系和激勵考核機制。

關鍵詞：東營市；金融；扶貧；精準性

中圖分類號：F8327

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2018）02-0050-05

近年來，國家高度重視金融扶貧工作并出臺了多項政策予以支持。2015年，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中提出了加大金融扶貧的多項政策措施；2018年1月，中國人民銀行等四部門又聯(lián)合印發(fā)了《關于金融支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》，對提高金融扶貧精準性提出了更高要求。東營市委、市府和轄區(qū)內(nèi)的各金融部門積極落實政策，在推動金融扶貧方面做了大量工作，但從工作進展情況來看，在如何提升金融扶貧精準性上還存在一些難題需要解決。探求提升東營市金融扶貧精準性的路徑是一項亟待解決的課題。

一、東營市金融扶貧的進展情況

東營市位于山東省北部，是黃河三角洲中心城市，全市轄有5個縣區(qū)、26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及14個街道辦事處。截至2016年末，全市共有常住人口21321萬人。通過三輪數(shù)據(jù)摸查，全市共識別貧困人口3009戶、6684人，其中省定貧困人口1879戶、4293人，市定貧困人口1130戶、2391人，分布在全市5個縣區(qū)30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)672個村。為打好脫貧攻堅戰(zhàn)，東營市委、市府調(diào)動各部門積極性，整合多方資源，從志愿扶貧、企業(yè)扶貧、行業(yè)扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧等方面入手，使脫貧攻堅取得了良好效果。截至2017年底，東營市貧困發(fā)生率已經(jīng)下降到0059%。在扶貧工作中，金融部門不但發(fā)揮了行業(yè)力量，在支持產(chǎn)業(yè)扶貧等工作中也發(fā)揮了積極作用。①

（一）積極對接扶貧融資需求

2017年，中國人民銀行東營支行積極與市扶貧辦、發(fā)改委、旅游局、農(nóng)業(yè)局等進行聯(lián)合，并組織全市金融機構(gòu)開展了精準扶貧融資需求對接百日攻堅活動。全市29家商業(yè)銀行深入農(nóng)村，對市直相關部門推介的各類融資需求主體進行了逐家走訪對接，共為1920戶貧困戶進行了摸底建檔立卡，其中698戶為納入農(nóng)戶信用檔案的建檔立卡貧困戶，470戶為已開展信用評定的建檔立卡貧困戶。在摸底有融資需求的貧困戶中，符合基本信貸條件的建檔立卡貧困戶貸款需求規(guī)模達72121萬元。通過對22家各類扶貧生產(chǎn)經(jīng)營主體進行摸底，其中16家有融資需求，為摸底的扶貧生產(chǎn)經(jīng)營主體授信2010萬元，帶動和吸納貧困人口就業(yè)110人。[1]與此同時，對于摸底活動中不能獲得貸款的貧困戶、帶動貧困戶的各類經(jīng)營主體，中國人民銀行東營支行引導銀行業(yè)機構(gòu)按照“未申請、有不良信用記錄、無勞動能力、未來收益不明確、無生產(chǎn)經(jīng)營項目、年齡不符合信貸條件要求”等原因進行建檔登記，隨時關注其融資需求變化，實現(xiàn)了融資需求摸底對接全覆蓋，讓金融精準扶貧不留死角，不留盲區(qū)。[1]

（二）制定金融扶貧配套政策

為了引導更多信貸資源參與到扶貧開發(fā)工作中來，東營市扶貧辦、市銀監(jiān)局、中國人民銀行東營支行等部門協(xié)調(diào)配合，推動政府出臺多項金融扶貧配套政策，從多方面形成政策合力。2016年，東營市政府制定出臺《關于下達2016年度市級小額扶貧信貸補助資金計劃的通知》，鼓勵各縣區(qū)建立金融扶貧保障機制。2017年，東營市政府又出臺了《財政專項扶貧資金管理辦法》，市扶貧辦與10家金融機構(gòu)簽訂了金融扶貧戰(zhàn)略框架合作協(xié)議，市級財政設立了800萬元的財政補助資金，縣級財政設立擔保、風險補償資金2220萬元。截至2017年10月末，全市各類扶貧貸款余額168264萬元，其中，發(fā)放“富民農(nóng)戶貸”139萬元和“富民生產(chǎn)貸”955萬元，分別帶動了9名貧困戶創(chuàng)業(yè)和452名貧困戶就業(yè)或增收。[2]

（三）加強金融知識培訓

部分金融機構(gòu)和政府部門開展了多種形式的金融扶貧知識培訓。例如，東營市公路局駐北宋鎮(zhèn)坊子村工作組邀請利津縣郵政儲蓄銀行業(yè)務人員到該村開展了“金融支農(nóng)知識培訓”，介紹了農(nóng)民專業(yè)合作社貸款、農(nóng)戶聯(lián)保小額貸款、家庭農(nóng)場（種養(yǎng)殖大戶）貸款等信貸產(chǎn)品，并詳細解答創(chuàng)業(yè)初期缺乏啟動資金、貸款門檻高等一系列突出問題，解決了廣大創(chuàng)業(yè)者當前的迫切需求。共青團東營市河口區(qū)委開展了“共青團送金融知識下鄉(xiāng)”活動，面向全區(qū)各個鎮(zhèn)街開展了6場次專題宣講，接受教育的貧困群眾達到300余人次。這些培訓活動的開展，增加了農(nóng)民對富民政策的了解，打通了國家金融扶貧政策與村民之間的“最后一公里”。

（四）創(chuàng)新金融扶貧模式和產(chǎn)品

2016年以來，中國人民銀行東營支行積極引導轄內(nèi)農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)揮金融扶貧“造血”功能，放大金融扶貧撬動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的杠桿作用，創(chuàng)新開展“金融+”精準扶貧模式，以點帶面擴大服務輻射范圍，創(chuàng)造了“項目帶動個人、先富幫助后富”的良好局面，東營市各類金融機構(gòu)創(chuàng)新推出多類扶貧信貸產(chǎn)品，如東營萊商村鎮(zhèn)銀行的“扶貧貸”、東營銀行的“光伏扶貧貸款”等帶動了幾千戶貧困戶的創(chuàng)業(yè)和增收。

① 數(shù)據(jù)來源于東營市扶貧開發(fā)領導小組辦公室《東營市建檔立卡貧困對象數(shù)據(jù)分析報告》。

② 數(shù)據(jù)來源于東營市扶貧開發(fā)領導小組辦公室《東營市精準再識別建檔立卡貧困人口基礎數(shù)據(jù)匯總表》。

二、東營市金融扶貧面臨的突出問題

（一）金融扶貧對象精準定位難

從調(diào)查情況看，相比全省其他地市，東營市貧困人口有如下幾個特點：一是東營市貧困人口分布分散，“插花式”分布特點明顯。6684名貧困人口分布在全市5個縣區(qū)30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)672個村。其中60個省定貧困村貧困人口相對集中，共有貧困人口1474人，占比2205%；其余7795%的貧困人口分散分布在省扶貧工作重點村之外的其他612個村，由于分布比較分散，按照現(xiàn)有扶貧政策，實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目整體推進難度大、成本高。二是東營市絕對貧困人口數(shù)量少，但致貧原因卻呈現(xiàn)出多樣性。據(jù)統(tǒng)計，除因病致貧和因殘致貧占7734%之外，還有缺勞動力、因?qū)W致貧、因災致貧等多種因素，缺生產(chǎn)資金致貧者只占12%（見表1）。因此，單純依靠收入水平進行貧困程度識別不僅有一定局限性，也增加了精準確定金融扶貧對象和項目的實施難度。①

（二）金融扶貧項目精準選取難

經(jīng)過2014年、2015年兩輪脫貧，有致富能力的貧困人口基本都通過自身發(fā)展和政策扶持脫貧，現(xiàn)有的貧困人口具有以下特點：一是貧困人口勞動能力差，現(xiàn)有貧困戶中因病致貧、因殘致貧達到7734%（見表1）；二是貧困人口受教育程度低，文盲或半文盲和小學文化程度人數(shù)占比高達6509%，初中文化程度人數(shù)占2631%，高中文化程度人數(shù)占503%，大專及以上文化程度人數(shù)僅占357%；三是適齡勞動力少，其中50歲以上、16歲以下者占比6559%，16～50歲的勞動力人群只占3441%。②

總體看，東營市貧困人口中有勞動能力人員少，文化程度偏低，貧困人口勞動能力弱，很難依靠自身發(fā)展生產(chǎn)。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，東營市60個省定貧困村，絕大多數(shù)遠離市區(qū)、集體經(jīng)濟空殼、土壤貧瘠、交通不便利。在這種情況下，對貧困人口和貧困地區(qū)的項目選取非常困難，通過用金融支持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)引導貧困戶脫貧的設想也變得難上加難。貧困戶沒有適宜的特色產(chǎn)業(yè)與項目，沒有良好的還款能力支持，盡管政府提出扶貧政策要求， 但銀行的逐利性決定其不會輕易放貸。

（三）金融扶貧資金供給和融資需求精準對接難

盡管東營市在專門金融扶貧方面設計了相關金融產(chǎn)品，但從實際操作看，一方面銀行資金在農(nóng)村難以找到合適的放貸主體，另一方面貧困農(nóng)戶卻難以獲得創(chuàng)業(yè)資金，這就導致農(nóng)村普遍貸款難，想獲得扶貧貸款則更難。針對該問題，通過深入走訪座談發(fā)現(xiàn)，之所以出現(xiàn)資金供給和融資需求對接難問題，主要有以下幾點原因：

1.涉農(nóng)信貸投放配套難。由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)風險較高，尤其是東營市因病因殘致貧的貧困戶占比高，自身發(fā)展能力較弱，農(nóng)村信用擔保機構(gòu)又比較缺乏，這就導致金融機構(gòu)在使用無抵押、無擔保形式發(fā)放扶貧貸款時面臨諸多障礙。銀行出于自身安全考慮，多是在財政資金貼息的配合下才投放涉農(nóng)信貸，而財政資金配套要具備相應的條件，這就導致很多貧困戶的信貸需求不能達到申請標準。

① 數(shù)據(jù)來源于東營市精準扶貧課題組《關于我市精準扶貧工作的調(diào)查與思考》。

2.信息不對稱造成供需銜接難。一方面在農(nóng)村信用體系建設滯后的情況下，金融機構(gòu)要全面掌握農(nóng)村貧困家庭與貧困人口的信貸需求非常困難；另一方面，雖然國家已經(jīng)頒布了許多精準扶貧的普惠性金融政策，但許多貸款申請人對金融、惠農(nóng)政策并不了解，對政府著力支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向也不明曉，這就造成創(chuàng)業(yè)項目與實際發(fā)展相脫節(jié)，最終沒有機會享受金融機構(gòu)提供的優(yōu)惠貸款支持。[3]

3.貧困戶創(chuàng)業(yè)動力不足造成支持可持續(xù)難。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，東營市現(xiàn)有貧困人口多為老弱病殘，需要政策兜底實現(xiàn)脫貧的人口比例大。據(jù)統(tǒng)計，貧困人口中享受養(yǎng)老保險的有2886人，占比4316%；享受殘疾人生活救助金的有287人，占比429%；享受低保政策的有1530人，占比2288%。三者合計達7033%，①在有政策兜底的前提下，貧困人口創(chuàng)業(yè)的勇氣和內(nèi)在動力不足。調(diào)研過程中還發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)農(nóng)戶的金融知識還普遍匱乏，有的農(nóng)民甚至認為扶貧資金是無償贈送，不需要歸還。在這種情況下，即便獲得了金融扶貧資金的支持也只能是暫時的，創(chuàng)業(yè)不可能持續(xù)。

4.扶貧信貸產(chǎn)品有限性與融資需求多樣性矛盾化解難。雖然東營市不斷加快金融扶貧產(chǎn)品的開發(fā)，但從銀行機構(gòu)扶貧信貸產(chǎn)品看，其主要是以小額扶貧貸款為主，貸款額度較低，貸款期限較短，貸款品種與還款方式也較為單一。[4]而現(xiàn)有貧困戶不僅有用于發(fā)展生產(chǎn)的融資需求，也有用于農(nóng)村建房、購房改善居住條件的消費融資需求，[5]還有看病醫(yī)療等其他融資需求。從調(diào)查看，因缺生產(chǎn)資金致貧的只占12%，這說明貧困地區(qū)農(nóng)戶對于日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款需求并不強烈，貸款需求主要是集中在婚喪嫁娶、大病住院、子女上學等日常生活需求方面。但2016年東營市發(fā)放“富民生產(chǎn)貸”550萬元，而發(fā)放“富民農(nóng)戶貸”僅58萬元。這說明金融機構(gòu)更傾向于發(fā)放生產(chǎn)性扶貧貸款，多樣性的融資需求很難單純通過金融扶貧支持來滿足。

（四）金融精準扶貧動力激發(fā)難

1.扶貧貸款金額小、放貸成本高。金融扶貧貸款由于金額小、貸款時間相對較短，而銀行在貸款發(fā)放過程中卻需要投入大量時間與精力，從而使放貸成本提高，這也在一定程度上影響了銀行扶貧的積極性。

2.扶貧貸款風險高。由于農(nóng)村信用體系還未建立，金融機構(gòu)不能充分把握信貸運行中的有關信息，跟蹤貸款扶貧對象的信用狀況與風險狀況非常困難，扶貧貸款信用風險明顯高于其他業(yè)務品種貸款，從而導致了銀行信貸人員發(fā)放扶貧貸款的意愿不強。

3.金融扶貧配套措施缺乏。目前，國家、省級層面都對金融扶貧制定了專項優(yōu)惠政策和幫扶措施，但東營市由于貧困人口少、人均財力高等原因，未能享受到國家和省級金融扶貧政策支持，無法有效引導銀行金融機構(gòu)加大信貸投放，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品。

（五）金融精準扶貧效果考核難

1.扶貧目標確定難。在東營市現(xiàn)有貧困人口中存在多個致貧因素，因此金融扶貧的目標也不盡相同，對于達到什么程度的目標才算脫貧很難考核。脫貧時間長短不一，與財政貼息期限、政府脫貧目標和時間要求如何銜接一致，目前也無統(tǒng)一標準。

2.精準扶貧對象退出時點確定難。精準扶貧的“最后一公里”，是精準退出。就貧困戶而言，脫貧既是扶貧的終點，也可能成為返貧的起點，“摘帽”意味著可能失去扶持政策和投入，其動機往往較為復雜，精準退出時點難確定。

綜合上述分析可以發(fā)現(xiàn)，當前東營市金融扶貧面臨的最突出難點在于其精準性，因此，要提升東營市金融扶貧工作成效，必須采取有效措施進一步提升東營市金融扶貧的精準性。

三、提升東營市金融扶貧精準性的對策

（一）多角度識別貧困戶，提升金融扶貧對象定位精準性

對實施金融扶貧的貧困戶進行精準識別是提高金融扶貧精準性的前提?？梢越梃b寧夏鹽池模式的扶貧測評標準，多角度全方位識別貧困戶。精準定位“幫扶誰”，不但要看“有沒有貧困”，還要看貧困戶“想不想脫貧”。一要看貧困戶的經(jīng)濟狀況。要把申請戶的人口組成、勞動力狀況、全年主要收入支出方式及構(gòu)成、土地數(shù)量及豐瘠狀況、糧食及其他經(jīng)濟作物種植情況、房屋狀況和面積等統(tǒng)籌考慮，同時，還要與相關部門進行信息對接，比對申請戶的實際情況；[6]然后，用群眾評議、公示等方式加以監(jiān)督。對不符合條件的對象一律清出，對符合條件的對象一個也不能漏。二要看貧困戶的主觀脫貧意愿。有的扶貧對象“寧肯苦熬、不愿苦干”，“等靠要”依賴思想嚴重，甚至還有不良生活方式，沒有主觀脫貧意愿。因此，選擇金融精準扶貧對象要選擇主觀脫貧意愿強烈的貧困人口。三要看貧困戶的脫貧能力。識別應充分考慮到申請戶家中有無勞動力、學生、病人等內(nèi)在因素，以及所處自然環(huán)境、社會氛圍等外部因素。有的因缺乏勞動力，因病致貧的，就難以通過金融扶貧方式脫貧。[7]對因病致貧和缺勞動力致貧家庭，主要還要依靠社會力量及社會保障體系而不是依靠金融扶貧解決。

（二）廣維度考察推薦，提升金融扶貧項目配置精準性

要考慮東營本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際、產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢以及東營市貧困戶和貧困人口的地理分布特點、受教育程度、致富能力等，對貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和項目進行篩選和推薦，把符合本地特色的優(yōu)質(zhì)項目和重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)納入貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)項目庫，為農(nóng)民產(chǎn)業(yè)項目選擇提供有利借鑒?？蓪|營市試點比較成功的電商、鄉(xiāng)村旅游、光伏扶貧項目重點推進，在此基礎上積極扶持發(fā)展“種養(yǎng)加”特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村旅游等，增強貧困群眾的自我造血功能。將一些能夠產(chǎn)生直接效益的好項目介紹給當?shù)佚堫^企業(yè)和致富帶頭人，利用涉農(nóng)企業(yè)帶動貧困戶脫貧。

（三）提升金融扶貧供需對接精準性

要完善“富民農(nóng)戶貸”“富民生產(chǎn)貸”相關機制保障，引導各金融機構(gòu)積極開展扶貧小額信貸業(yè)務；支持發(fā)展創(chuàng)業(yè)扶貧貸款，利用好現(xiàn)有政策，找準結(jié)合點，將扶貧主體納入人社局、婦聯(lián)、團市委、供銷社、殘聯(lián)等部門單位牽頭實施的創(chuàng)業(yè)貸款項目支持群體；引導金融機構(gòu)圍繞貧困人口特點與融資需求，積極推出具有本地特色的信貸產(chǎn)品；協(xié)調(diào)銀行機構(gòu)對于信用較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶或龍頭企業(yè)發(fā)放信用貸款；對貧困地區(qū)在投放資金規(guī)模、機構(gòu)網(wǎng)點設立、產(chǎn)品投放力度等方面實行一定的傾斜配置，盡量降低貸款準入的門檻，簡化貸款審批的流程；加大對扶貧金融知識的宣傳與培訓力度，增加貧困地區(qū)與貧困人口對金融扶貧政策以及金融扶貧服務的了解。

（四）提升金融扶貧動力激發(fā)精準性

1.優(yōu)化農(nóng)村信用環(huán)境，增強農(nóng)村信用意識。要積極構(gòu)建農(nóng)村征信評價系統(tǒng)，提升農(nóng)戶對個人信用重要性的認識，培養(yǎng)農(nóng)戶誠實守信的意識。

2.建立保險保障體系。應積極對接山東省農(nóng)業(yè)融資擔保公司在東營市設立分支機構(gòu)，進一步推動銀擔企合作。引導保險機構(gòu)加快政策性涉農(nóng)保險發(fā)展，建立健全針對貧困農(nóng)戶的保險保障體系，推動開展農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)保險，為農(nóng)戶和生產(chǎn)企業(yè)提供風險保障，緩解貧困人口因病致貧、因殘致貧、因災致貧問題。

3.加快推進東營市普惠金融發(fā)展。要加強對農(nóng)村地區(qū)的金融服務，優(yōu)化農(nóng)村金融支付服務環(huán)境，推動支付服務進村入戶，引導金融機構(gòu)加強貧困地區(qū)金融基礎設施建設，提升貧困地區(qū)基本金融服務水平。

4.表彰先進，樹立典型。要及時總結(jié)扶貧金融服務工作中的成功案例和典型經(jīng)驗，對在金融扶貧工作中表現(xiàn)突出者予以表彰獎勵，營造全社會共同參與金融扶貧的良好氛圍。

（五）構(gòu)建激勵考核機制，提升金融扶貧效果評估精準性

1.構(gòu)建金融精準扶貧激勵與補償機制。盡量避免直接給錢給物的 “輸血”扶貧模式，要注重扶貧“造血”功能，在為貧困戶和貧困人口選擇適宜的扶貧項目后，還要及時跟蹤項目的進展情況，搞好項目運行的動態(tài)記錄，評估項目實施績效。

2.建立金融精準扶貧評估考核機制。要在全市范圍內(nèi)建立金融扶貧基礎數(shù)據(jù)庫，并由市府牽頭，出臺《東營市金融扶貧考核實施細則》，建立金融扶貧工作的考核機制。要把扶貧貸款發(fā)放規(guī)模與扶貧開發(fā)成效列為考核的主要內(nèi)容，并作為實施優(yōu)惠再貸款、財政獎勵補貼等政策的重要依據(jù)，激勵各類金融機構(gòu)加大扶貧信貸支持力度。

（六）構(gòu)建金融精準扶貧政策配套機制

要切實加強各縣區(qū)政府部門、金融機構(gòu)和貧困村的聯(lián)系和溝通，發(fā)揮各部門優(yōu)勢，運用好財政、稅收、金融、土地、生態(tài)補償、科技扶持等政策，加大財政、稅收、投資、產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)補償?shù)扰涮渍咧С?，完善保障體系，發(fā)揮政策合力，提高扶貧開發(fā)整體效能。[8]

參考文獻：

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[7] 王文成. 金融扶貧要做到精準發(fā)力[N]. 農(nóng)村金融時報，2016-09-12（B07）.

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責任編輯：趙 玲

The Ways to Improve Accuracy of Financial Poverty

Alleviation in Dongying City

XU Jing

（Department of Economics， Party School of Dongying Municipal Committee of CPC， Dongying， Shandong 257091， China）

Abstract： In recent years， Dongying city has made a great progress in poverty alleviation funding. However， it is still facing some challenges in aspects of precise selection of financial poverty alleviation objects，precise selection of financial poverty alleviation projects， precisely matching supply of financial poverty alleviation funds and financing needs， stimulating the efforts and the assessment of poverty alleviation effects. This study introduces and evaluates the ways to improve accuracy of poverty alleviation funding， including identifying poverty households from multiple perspectives， inquiring poverty alleviation projects widely， utilizing policies accurately in an all-round way and establishing a complete policy system and operational mechanism.

Key words： Dongying city； finance；poverty alleviation；accuracy